臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一五四二號
原 告 乙○○訴訟代理人 丁○○原 告 甲○○被 告 交通部公路局代 表 人 （局長）梁樾訴訟代理人 丙○○右當事人間請求徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告共有坐落南投縣○○鎮○○段第九八０地號土地、地目道、面積０．一五七六公頃（下稱系爭土地），應有部分各為二分之一，已為台十四線道路使用，尚未辦理徵收補償，經原告於民國（下同）八十七年九月二日向被告所屬第二區工程處南投工務段申請徵收補償，經該工務段於八十七年十月十三日以87二工投字第九一０六號函復略謂已就全省省道既成道路作全盤考量，衡酌財力逐年辦理徵收補償，原告土地部分目前暫無財源，爾後該路段有興辦計劃時再一併辦理。
嗣原告甲○○復於八十九年七月三十一日委請律師以存證信函向被告申請徵收系爭土地並給予徵收補償，經被告於八十九年八月二十二日以（八九）路用路字第八九三七一四四號函復略以：類似案例甚多，非被告預算所能負擔，已將省道中既成私有道路之面積及所需經費統計陳報，俟籌妥財源後方能依法徵收補償。原告不服，未經訴願，逕行提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：㈠被告應徵收系爭土地。
㈡被告應給付原告各新台幣（下同）六、九六五、九二０元（合計一三、九三一、八四０元）。
㈢訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：㈠請求駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分？
二、原告可否請求被告給付徵收補償費？
丁、原告主張：
一、系爭土地為原告共有，應有部分各二分之一，六十八年六月六日經編定為特定農業區交通用地，作為台十四線道路。被告未經徵收即逕行占用並拓寬路地，顯非依法行政，原告因於八十七年九月二十三日向被告申請依法徵收，被告於八十七年十月十三日以（87）二工投字第０九一０六號函復稱「台端等陳情路段目前本局暫無財源個案編列預算辦理補償，俟該路段爾後有興辦計劃時再一併辦理」。然查：
㈠台十四線芬草路段已於七十三年拓寬為三十公尺完成，並無另有「俟該路段爾後有興辦計劃．．．」。
㈡毗鄰於系爭土地旁上下同為芬草路段用地之同段九八二之一地號、九八三之三
地號、九四一之一地號、八九四地號、八九五地號、一一０四地號、一０三一地號、一一０三地號等土地均已於八十七年十二月二十一日辦理徵收完畢。
二、原告復於八十九年七月三十一日再函請被告依法辦理徵收補償，被告竟稱系爭土地『民國三十六年總登記為「道」地目之既成道路土地，因本局經管省道公路系統中，類似案件甚多，所需經費相當龐大，實非本局預算所能負擔．．．，故本案需俟籌妥財源後方能依法辦理徵收補償』，顯非民主法治時代應有心態，不符依法行政。
三、系爭土地公告地價為每平方公尺五、二００元，面積共一、五七六平方公尺，總額為八、一九五、二００，此地段現經南投縣政府地價評議委員會決議結果，補償費調整為七成，因以現值公告地價再加七成，則為一三、九三一、八四０元作為徵收補償費。
四、自認未經訴願程序，系爭土地未經徵收。
戊、被告主張：
一、系爭土地重劃前地號為同段第三八三之七號，自日據時起即為私有既成道路。三十六年一月一日辦理土地總登記時，經地政機關按原使用類別編定地目為「道」，沿用迄今均作為台十四線道路使用，未曾中斷，已發生公用地役關係。依司法院釋字第四００號解釋，並無非法占用情事，亦非如原告所謂係於六十八年六月六日編定為特定農業區交通用地後始作為道路使用。原告所屬第二區工程處於七十二年間辦理本工程用地徵收時，係依行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函及七十年一月八日台七十內字第０一八四號函示，對系爭土地暫緩辦理徵收，故當時未將之列入徵收範圍。
二、至於相鄰土地之徵收，查同段第九八二之一、九四一之一地號原地目均為「水」，第九八三之三地號地目為「田」，惟編定使用類別均為鄉村交通用地，經奉原台灣省政府七十二年三月三日府地四字第一三七四號函核准徵收，作為辦理台十四乙線部分道路工程用地，徵收後始變更地目為「道」。另同段第八九
四、八九五、一０三一、一一０三、一一０四地號等五筆土地，係於四十二年總登記取得之公有土地，地目均為「道」，尚不涉及徵收補償問題。
三、被告所屬第二區工程處南投工務段於八十七年十月十三日以八七二工投字第九一０六號函復原告之意旨，係就目前國家財政困難上之考量，且並未有就原告土地不予徵收補償之意，僅就事實作陳訴。被告經管省道公路系統中，未辦徵收之私有既成道路土地面積及所需經費龐大，實非被告預算所能負擔。本案系爭土地需俟籌妥財源後，始得依法辦理徵收補償。並非對原告之請求不予作為，且本案確為日據時期之既成道路土地，有其特殊之時代背景，所累積造成之補償經費亦非常龐大。且有關私有既成道路土地之徵收補償問題，係屬全國性通案問題，為期公平原則，仍需俟全盤財務規劃完成後再分年分期辦理。雖經司法院釋字第四００號解釋，私有既成道路土地應依法律之規定辦理徵收給予補償，但各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應明定期限籌列經費逐年辦理或以他法補償。被告受限經費短絀，不能僅就系爭之土地，單獨籌列經費辦理徵收補償，以維其公平性。被告業已清查○○○區○○○○○道路土地面積及所需之徵收補償費，並擬具既成道路之取得計畫，約需費二三八、六一五、一一０、０００元，函報交通部層轉行政院分十五年編列預算支應。
四、綜上所述，被告並無行政處分之違法或不當之處，原告之訴為無理由，請駁回其訴。
理 由
甲、程序部分：按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。」「撤銷訴訟，原告於訴狀，誤列被告機關者，準用第一項之規定。」行政訴訟法第一百零七條第一、二項固定有明文。
惟本件原告係提起課以義務之訴及給付之訴，並無該條項之適用，本院毋庸裁定先命原告補正被告機關，合先敘明。
乙、請求徵收土地部分：
一、查原告主張系爭土地為其共有，長久以來被台十四線作為道路用地，固為被告所不爭執；惟被告則辯以該土地自日據時代起即作為私有既成道路使用，故三十六年一月一日辦理總登記時地目即編為「道」，有公用地役關係等事實，亦據提出土地登記簿謄本二紙附卷足稽，並為原告所未爭執，自堪信為真實，茲本件待審究者，厥為原告依此事實，向被告請求徵收系爭土地，是否依法有據。查土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（改制前之行政法院著有二十四年度判字第十八號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已。次查「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件；其組織規程，由中央主管機關定之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四、十五、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，故原告逕以非主管機關之被告，對其申請徵收系爭土地，被告適格自有欠缺。
二、第按依行政訴訟法第五條第二項提起請求機關應為處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，須先經訴願程序，此觀該條項規定自明。卷查原告就系爭土地申請徵收補償，先後經被告所屬第二區工程處南投工務段八十七年十月十三日87二工投字第九一０六號函及被告八十九年八月二十二日（八九）路用路字第八九三七一四四號函復，原告對被告處分，並未提起訴願，為其所是認，則原告逕行提起前揭課以義務訴訟，於法亦有未合。
丙、請求給付徵收補償費部分：
一、查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。惟按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例十一、十三、十四、十七、十八、十
九、二十、二十二等條之規定自明。因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，亦為原告所自認，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；雖司法院釋字第四００號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。系爭土地迄尚未經徵收，即不發生適用該號解釋之餘地。從而原告於系爭土地未經徵收處分存在狀況下，依行政訴訟法第八條規定，請求被告各給付徵收補償費六、九六五、九二０元（二人合計一三、九三一、八四０元），於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 八十九 年 十二 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 梁力求右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 一 月 九 日
書記官 吳芳靜