臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一六五七號
原 告 甲○○輔 佐 人 乙○○被 告 外交部領事事務局代 表 人 詹憲卿（局長）住同右訴訟代理人 丙○○
丁○○律師右當事人間因國籍事務事件，原告不服外交部中華民國八十九年八月十八日外（八九）訴願字第八九二四○○三九二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告自稱為無國籍人，因其前向中和市第一戶政事務所申請辦理其女兒王境芬、王境芳出生登記暨其本身之無國籍身分證明，經該所函復略以應提出無國籍證明文件後，再予辦理女兒之出生登記，而無國籍身分證明方式請依內政部戶政司八十九年三月四日八十九戶司發字第八九○○三六八號書函即父母是否為無國籍人，應提出經我駐外館處驗證，並經外交部複驗之無國籍證明文件認定等語，原告乃自書「無國籍證明書」一份，請求被告予以驗證，遭被告以該「無國籍證明書」非外國政府機關核發之公文書而無法協助辦理驗證，於八十九年四月二十五日以領三（八九）字第八九五二○一五八一二號函予以否准，並檢還原告自書之「無國籍證明書」。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷，另為適法之處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告自書之無國籍證明書是否為被告驗證之標的？㈠原告主張之理由：
⒈按「人民有權行使法律未禁止之行為」為基本的法律觀念。本件原告辦理其雙
胞胎女兒王境芬與王境芳之出生登記（於000年0月0日出生於台北市），經主管機關中和市第一戶政事務所命提出經我國駐外館處驗證，並經外交部複驗之無國籍證明文件供核，原告遂向被告申請將「無國籍證明書」轉至駐外單位驗證及送回復驗（法律並不禁止原告如此之申請），詎被告拒絕受理，其法律依據何在？又被告更未極協助原告辦理「無國籍證明書」之驗證與復驗，復未要求原告改用其他格式之「無國籍證明書」，或未明確指示是否有其他辦理「無國籍證明書」方式或途徑，致原告無法依國籍法之規定辦理雙胞胎女兒之出生登記和設籍事宜，均顯有違誤。
⒉被告援引「駐外館處文件證明辦法」為本件不受理及否准之依據，固非無據，
惟該辦法係內政部所定行政命令，適用範圍似原僅限於駐外館處，本件被告機關得否視為駐外館處，恐有疑義，尤其被告援用該辦法否准本件原告申請權利，係涉及法律保留原則事項，應以法律訂定，參見最高行政法院六十九年度判字第一九六號判決載明：「按各機關依其法定職權，固非不得訂定行政規章，惟關於人民之權利義務事項，應依法律定之，不得由各機關以行政規章行之，此在中央法規標準法第五條第二款及第六條、第七條規定之立法意旨，甚為明白：：。」。顯然，本件被告拒絕代轉相關文件至駐外館處並指示其驗證，若提不出相關法律依據，難謂符合依法行政原則。
⒊又按司法院釋字第四五四號解釋意旨：「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之
自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之。中華民國八十三年四月二十日行政院台內字第一三五五七號函修正核定之『國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點』第七點規定（即原八十二年六月十八日行政院台內字第二○○七七號函修正核定之同作業要點第六點），關於在台灣地區無戶籍人民申請在台灣地區長期居留得不予許可、撤銷其許可、撤銷或註銷其戶籍，並限期離境之規定，係對人民居住及遷徙自由之重大限制，應有法律或法律明確授權之依據。除其中第一項第三款及第二項之相關規定，係為執行國家安全法等特別法所必要者外，其餘各款及第二項戶籍登記之相關規定、第三項關於限期離境之規定，均與前開憲法意旨不符，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時失其效力。關於居住大陸及港澳地區未曾在台灣地區設籍之人民申請在台灣地區居留及設定戶籍，各該相關法律設有規定者，依其規定，併予指明。」，本件所涉及者，乃「無國籍證明書」之核給（或擬定）、驗證、復驗等，如考原告申請驗證「無國籍證明書」之目的，乃係為其雙胞胎女兒設籍，本件屬基本權利事項無疑。據此，本件原告即在台居住之無國籍人士或其兒女之設籍問題，涉及憲法第十條所保障之人民遷徒及居住自由，雖前開大法官會議解釋未針對「無國籍證明書」或「不具有外國國籍切結書」之問題加以討論，但該解釋意旨，已認定對此涉及人民權益之核駁，應以法律訂之，故訴願機關所為決定係援引其內部所定辦法為本件不受理及否准之依據，實有未當，尚難認為於法有據。
⒋按入出國及移民法第十六條規定：「台灣地區無戶籍國民，因僑居地區之特殊
狀況，必須在台灣地區居留或定居者，由主管機關就特定國家、地區訂定居留或定居辦法，報請行政院核定，不受第九條及第十條規定之限制。本法施行前已入國之泰國、緬甸或印尼地區無國籍人民，應許可其居留。」；同法施行細則第三十一條規定：「依第十六條或本法第十條第一項第四款規定，申請居留或定居經許可者，移民署應於其外國護照之入國簽證及入國查驗章上加蓋戳記。」可知，無國籍人民（如原告與雙胞胎女兒），應得到許可，以便合法的居留在台灣，惟令人不解者，何以行政機關適用前揭規定，要求無國籍人士出示「外國護照」？按無國籍人民通常無任何護照，因此，上述施行細則第三十一條可否繼續採用，或是否適用，似值商確。該施行細則係內政部所發布之行政命令。內政部竟要求無國籍人士出示護照，顯然違背母法第十六條之原意，同時也顯示內政部對無國籍人士之身分證明（無護照）問題絲亳不了解，無法解決問題。再者，入出國及移民法施行細則第三十八條規定：「本法所稱外國人，包括無國籍人民。」可知，入出國及移民主管機關將「無國籍人士」視為外國人的一種。殊不知該條「法理」何在？就此，原告主張，所稱「外國人」，意謂著此人係「有國籍，但沒有中華民國國籍」；此等「外國人」必然具有「外國籍」之證件；至「無國籍人」則不同，無國籍人通常欠缺「無國籍」身分之證件。
⒌至公證法第七十三條規定：「公證人作成公證書，應令請求人提出國民身分證
或其他身分證明文件，證明其實係本人；如請求人為外國人者，應令其提出護照、其本國使領館出具之證明書或其他身分證明文件。」，無國籍人士在缺乏護照等身分證明文件之情形，欲辦理任何公證手續十份困難。至無國籍人士為何要提出「經我國駐外館處驗證，並經外交部複驗之無國籍證明文件認定」，乃系內政部對國籍法之解釋，亦屬合理之要求。外交部或駐外館處任何拒絕受理之表示或舉動必須有法律依據，否則恐生爭議。
⒍此外，經聯合國大會通過，於西元0000年0月0日生效之「有關無國籍者
地位之公約」（Convention Relating to the Status of Stateless Persons）U.N.T.S.117；第二十七條規定：「身分文件締約國應核發身分文件予其境內所有未持有效旅行文件之無國籍者。」；第三十二條規定（歸化）：締約國應盡可能協助無國籍者之同化與歸化，特別是歸化手續應力求簡化迅速，並儘量降低歸化手續之費用與成本。可知，一個國家之相關行政單位應該核發適當之身分證件給其境內之無國籍人士，然後積極協助無國籍人士辦理入籍手續。中華民國雖非聯合國之成員，亦未能加入聯合國附屬之國際組織，但對於聯合國所公布之公約，應給予相當程度之尊重。中華民國雖非上開公約之締約國，惟鑑於人權「國際化」之趨勢，於解釋中華民國憲法關於「平等權」保障之規定時，自不失為一項基準。何況，參酌大法官議決釋字第四二八號解釋，對於同樣未經中華民國簽署之「萬國郵政公約最後議定書」 Universal PostalConvention, Final Protocol（0000年0月0日生效），謂：「仍可視之為國際間通郵之一般規範」之意旨。前開公約之規定，亦可視為「國際間無國籍人士身分認定之一般規範」。據此，本件被告未核發適當之身分證件給予原告及其雙胞胎女兒（即我國境內之無國籍人士），並積極協助辦理入籍手續，乃至出生登記之辦理，亦有違國際公約意旨。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「外交部設領事事務局，其組織以法律定之」，外交部組織法第二十條之一
定有明文。另依「外交部領事事務局組織條例」第十一條規定，「本局對外公文，以外交部名義行之。但關於左列事項，得由本局行文：一、遵照部頒指示應行轉知事項。二、依照部定辦法督導進行事項。三、曾經報部核准事項」；同條例第八條第一項「本局設會計室．．．依法辦理歲計、會計及統計事項」。從而，被告係外交部所屬機關，得獨立對外行文，且有獨立之預算，並設有局長為對外代表人，為適格之當事人。
⒉次按本件原告所申請者，係原告自書之「無國籍證明書」文件，其性質為私文
書，應無可疑。且原告係於八十九年四月十七日所製作（見該聲明書右下角記載），當時原告本身仍居住國內，故此項私文書屬原告在國內所製作，依八十八年四月二十一日公布，九十年四月二十三日施行前之舊公證法（即六十九年七月四日修正公布者）第七條之規定，屬私證書之認證，應由法院公證處受理，被告根本無權受理，原告要求被告或駐外館處受理驗證，顯有違誤。
⒊再者，依原告八十九年四月十七日申請書所載，其申請項目為「無國籍證明書
之驗證」，按當時公證法規定，應由法院公證處受理。退言之，縱認其係要求被告為「驗證」，則依外交部所訂定公布之「駐外館處文件證明辦法」第二十八條規定：「本辦法所稱驗證，係指證明公文書上政府官員、公證人、或公設翻譯人等之資格、簽字及所蓋鈐印為真正之手續。」，換言之，驗證係針對「公文書」而為，本件原告自書之「無國籍證明書」屬私文書，則外館無法受理，縱使被告將之轉送外館，外館亦無從辦理，故被告函復無法協助辦理驗證。⒋此外，縱認原告所自書之「無國籍證明書」，依內政部規定，須由外館驗證再
由被告複驗，然依上述「駐外館處文件證明辦法」第二十九條規定「外國公文書欲持至我國使用並獲我國承認者，須經其本國主管驗證機關及我有權管轄之駐外館處驗證」，亦即須「外國公文書」始可依照辦理，而本件原告所提出申請者為其自書之私文書，並非外國公文書，依此規定，亦無從受理。
⒌另原告自書之「無國籍證明書」載明原告在緬甸出生，其父親國籍均為「中華
民國」，依我國籍法規定原告為我國人，非無國籍人；但依原告申請書所附，經釋為「中華民國緬甸歸僑協會」所發證明原告之出生登記正本，載有原告父母之國籍均為「緬甸」籍，且原告出生地為「緬甸」，則不論採屬人主義或屬地主義，原告之國籍均應為「緬甸」籍，亦非無國籍。再依台北地院刑事庭八十四年度易字第一九八七號刑事判決書載明，原告之國籍亦為「緬甸人」；末查，依原告所自行提出其雙胞胎女兒王境芬及王境芳之出生證明書，上載生母姓名（即原告甲○○），亦寫明「緬甸人」。從而，依上述四種原告所不否認之文件所載，原告均非「無國籍人」，若非「緬甸」，即屬「中華民國」，非但文件所載互相有所出入，更與原告口頭或起訴狀所述其為「無國籍人」又有不同，則依修正前公證法第十七條規定「公證人不得就違反法令事項及無效之法律行為，作成公證書」，同法第四十七條第四項於認證私證書準用此條文。而前述「駐外館處文件證明辦法」第六條第一項第三款亦規定「申請文件證明所提出之文書內容顯然不法無效、不實或不符中華民國利益」，第一款「申請之文件證明違反中華民國法令，或為無效之法律行為」者，領務承辦人員得拒絕之。綜上所述，原告所提文件內容相互矛盾，顯然不合法，被告縱願協助，依法亦無從受理。
⒍至於原告訴稱「駐外館處文件證明辦法」無法律依據等語，亦屬誤會，按被告
所頒之職權命令，依行攻程序法第一百七十四條之一第一項規定，仍屬合法有效之行政命令，按被告組織條例第二條規定，被告掌理左列事項，其中第三款為「關於領事事務之各項證明．．．」，以及一九六三年領事關係公約（經立法院六十一年三月七日通過）第五條第六款規定，領事職務包括擔任公證人、民事登記員及類似之職司。換言之，辦理文件證明業務（例如本件之驗證及複驗等）屬被告及駐外館處之法定職權，從而，本件「駐外館處文件證明辦法」即屬被告及駐外館處之職權命令，則依行政程序法第一百七十四條之一第一項規定，在該法施行前（即九十年一月一日前），行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於該法施行後一年內（即九十一年一月一日前），以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，逾期失效。從而，該辦法迄今仍屬合法有效，且有法律授權，原告所稱此辦法違反憲法、中央法規標準法、大法官會議釋字第四五四號解釋等語，均有誤會。
⒎原告另稱被告未予受理無國籍證明之驗證，致其子女無法取得應有權益等語，
實屬片面之詞，即無論依我新、舊國籍法規定，原告子女均可以「外國人」之身分歸化取得我國籍，而非必須以「無國籍人」為唯一條件，此觀該法有關外國人歸化取得我國籍之相關規定即知。至於原告以其屬無國籍人，故其子女可依新國籍法第二條第一項第三款、第二項之規定，或依舊國籍法第一條第四款規定，取得固有國籍（即生來取得），亦有可議。蓋此二法條之要件均相同，亦即「生於我國地區內，父母均無可考，或均無國籍者」始可，本件原告既在且可考，則無「父母均無可考」之要件，至於「父母均無國籍」，除原告（生母）部分不符外（蓋如前述，原告應屬緬甸籍），生父是否亦屬無國籍，尚須原告舉證始合要件，而原告子女既姓「王」，是否有其意義，亦待查明。然綜合言之，本件原告子公欲以父母均無可考或均無國籍而取得我國，顯有困難，實應以歸化方式辦理始為正辦。
⒏有關原告現已取得我合法居留乙節，查居留與國籍尚屬兩不同事項，並非取得
居留即足證明係外國人或無國籍人，尚難因此即是證原告為無國籍人；至於全民健保、就業工作權等，以及該等事項與本案之文件驗證爭點，更屬風馬年不相及，原告所稱，尚有誤會。另有關國籍事務，依內政部組織法第十一條，「戶政司掌理左列事項：其中七、關於國籍行政事項」，再觀國籍法第八、十一、十四、十七、二十一、二十二條等法文之規定，即知有關國籍之認定等事項，其主管機關即為內政部，原告諉稱不知何為主管機關云云，實屬卸責之詞。從而就我國國籍而言，原告是否有我國籍，應由內政部職掌，並依法為認定（原告子女亦同），若原告取得內政部出具之有我國籍、或無我國籍之書面，此即所謂之「國籍證明文件」。同理，原告出生於緬甸，且其父母均為緬甸籍，若真如原告所稱其屬無國籍人，其亦可取得緬甸政府所出具之無緬甸籍書面，則我駐外館處即可依規定受理原告所要求之驗證（且此亦可委任他人代理，無須出境）。此為法規以及國際間之作法，原告亦自知甚明，然原告不思之途，竟自行書寫「無國籍證明書」，以本人證明自身國籍，毫無公信力，本即不足採；甚者，其所提多項文件內容記載又彼此自相矛盾，更與其主張亦不相符合，申請程序又不合法令規定，被告實屬受莫能助。再者，原告亦自知其可經由歸化途徑取得我國籍，不論其係外國人或無國籍人，其本身國籍問題即可獲得解決。至於其子女，原告僅論及主張其為無國籍人，但依原告所再三引據之國籍法規定，其子女欲取得我國籍，除日後可比照原告以歸化方式取得外，目前欲立即取得，除原告須證明其本身無國籍外，尚須證明其子女之父亦同屬無國籍始可，此部分之舉證，原告隻字未提，則其不符內政部之函文要求，縱原告取有無國籍證明文件，其子女亦無法立即取得我國籍。
⒐此外，新公證法已於九十年四月二十三日施行，依該法第一百零一條等規定，
公文書亦屬公證人認證之對象，亦即公文書之認證屬公證人之業務。從而，原告已取得公文書，足以證明其相關國籍，則原告自可依新公證法相關條文辦理認證（亦即本件原告所要求被告應為之驗證），並向國籍主管機關申請原告所要求之戶籍登記等後續事項，併此敘明。
⒑另依據台灣台北看守所九十年五月二十五日北所總字第三一三二號函所檢送原
告因違反麻醉藥品管理條例案於八十四年二月七日入所之在押資料影本，顯示於羈押當時年籍資料，遭羈押之原告姓名為「甲○○」，出生於西元一九七○年二月十九日，其出生地及籍貫皆為「緬甸」。
⒒有關我政府先前處理泰國、緬甸邊界地區（俗稱金三角地區）國軍遺族國籍之
程序，係由外交部駐外館處或經僑委會授權機構，依據華僑身分證明書核發辦法第三條第三項、第四項規定，初步認定申請人具有「華裔」身分，出具「華裔證明文件」，再由僑委會協同國防部之駐外人員，查核認定該具有「華裔身分」之申請人是否具有「華僑身分」，亦即認定若其為「國內未設戶籍或原設戶籍已辦遷出國外之具有中華民國國籍之國民」後，出具「華僑身分證明書」；而申請人取得「華僑身份證明」後，即可合法入境中華民國並依法向內政部申請入籍。爰此，對於金三角地區國軍遺族，如其欲取得中華民國國籍，政府已有一定之處理流程，且考量該等人士之特殊處境，對於身份文件之認定通常皆採取較為寬鬆之標準，故原告如確屬該等特定地區之國軍遺族，自可依循前述合法程序取得華僑身分，並合法入境及向內政部申請入籍。然本件原告非但不循合法途徑入境，反以非法方式持偽造之護照入境，更因違法吸用化學合成麻醉藥品而觸犯麻醉藥品管理條例。由此等客觀事實觀之，原告之行為及居心，實有可議。
⒓再者，縱如原告所稱，其係因緬甸政府不承認其具有緬甸國籍，致成為無國籍
人。鑑於原告之出生地及住居地均為緬甸，其得向緬甸政府申請出具「非緬甸國民之證明文件」，則該等文件即屬一般所稱之「無國籍證明文件」，我駐外館處依法即得對此文件辦理驗證，並由原告再持向外交部申請複驗。
⒔原告主張本件伊申請辦理無國籍證明書驗證之目的，係為使其子女「王境芬、
王境芳」得依據國籍法第二條第一項第三款規定「生於中國地，父母均無可考，或均無國籍者」，取得中華民國國籍。惟查國籍事務依據內政部組織法第十一條及國籍法第八、十一、十四、十七、二十一、二十二條等之法文規定，有關國籍認定等事項係屬內政部之主管事務；從而，若內政部能依其職掌，對王境芬、王境芳之母親（即原告）屬「無國籍人」之要件採取較為寬鬆之認定方式（如依原告於辦理居留證時所自書之無國籍身份切結書為認定），若原告再能配合證明其女之父亦屬無國籍，則原告子女之國籍問題自可迎刃而解。至於原告欲取得中華民國國籍，其亦可依據國籍法相關規定，以外國人或無國籍人身分辦理歸化為之。
理 由
一、按「本辦法所稱驗證，係指證明公文書上政府官員、公證人、或公設翻譯人等之資格、簽字及所蓋鈐章為真正之手續。」，外交部訂定發布之駐外館處文件證明辦法第二十八條定有明文。
二、本件原告自稱為無國籍人，因其前向中和市第一戶政事務所申請辦理其女兒王境芬、王境芳出生登記暨其本身之無國籍身分證明，經該所函復略以應提出無國籍證明文件後，再予辦理女兒之出生登記，而無國籍身分證明方式請依內政部戶政司八十九年三月四日八十九戶司發字第八九○○三六八號書函即父母是否為無國籍人，應提出經我駐外館處驗證，並經外交部複驗之無國籍證明文件認定等語，原告乃自書「無國籍證明書」一份，請求被告予以驗證等情，有臺北縣中和市第一戶政事務所八十九年四月十三日八九北縣中一戶字第四○一三號書函、內政部戶政司八十九年三月四日八十九戶司發字第八九○○三六八號書函及無國籍證明書等影本附卷可稽，並為被告所不爭，自堪信為真實。經查我駐外館處所予以審核辦理驗證者，依駐外館處文件證明辦法第二十八條之規定，係指證明公文書上政府官員、公證人或公設翻譯人等之資格、簽字及所蓋鈐章為真正之手續，而原告所持無國籍證明書乃其本身所自書，並非外國政府機關或國際組織等所核發之公文書，自無從為驗證之標的，是被告以系爭無國籍證明書非外國政府機關核發之公文書而無法協助辦理驗證，尚非無據。至原告所稱大法官會議解釋及司法院解釋、入出國及移民法、公證法、國際法、中央法規標準法、兒童福利法、民法等規定及精神，皆與本件無涉，爰不予一一論駁，附此敘明。另內政部八十九年六月二十一日台（八九）內戶字第八九七二九八四號書函，及內政部戶政司八十九年三月四日八十九戶司發字第八九○○三六八號書函中所言父母是否為無國籍人，應提出經我駐外館處驗證並經外交部複驗之無國籍證明文件認定之一節，因所謂無國籍狀態係屬消極事實，依舉證責任原理及舉證責任分配原則，原告本無法就該消極事實即無國籍人之事實負舉證責任；且退步言，所謂無國籍者係有國籍者之相對狀態或事實，縱原告取得內政部出具之無我國籍之證明、或緬甸政府所出具之無緬甸籍或非緬甸國民之證明文件，亦僅能謂其無中華民國國籍或無緬甸國籍，因世界上另存在中華民國及緬甸之外之大多數國家，自難據此逕自遽認原告必為無國籍人，是上開二書函所要求之無國籍證明文件即非屬合理，併予敘明。從而本件被告以原告所提出之無國籍證明書係自書之私文書，並非外國公文書，而否准原告辦理驗證之請求，揆之首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之訴難認有理由，自應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 十一 月 十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林金本法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 二十 日
書 記 官 王永昌