臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一七二一號
原 告 甲○○原 告 錫豐企業有限公司代 表 人 乙○○原 告 林深源即鳳源企業社右三人共同訴訟代理人 呂政燁律師被 告 桃園縣政府代 表 人 許應深代理縣訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年八月十一日八九府訴二字第一二七二二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○所有坐落桃園縣八德市○○段○○○○號土地（重測前為同市○○○段○○○○號，以下簡稱系爭土地），係經編定為特定農業區農牧用地，竟供其他原告為營業用作違章工廠，案經所在地八德市公所於八十九年二月二十三日查獲，向被告機關查報違規使用，再經被告機關確認無誤，乃依據區域計畫法第二十一條之規定限令原告等於八十九年四月二十八日以前回復土地原狀。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：經編定為特定農業區農牧用地之土地，地主將土地借與他人搭建違章建築違規經營工廠，主管機關得否命其回復土地原狀，及原處分僅命回復土地原狀，未敍明如何回復土地原狀，其行政處分是否違法。
㈠原告主張之理由：
⒈查區域計劃法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，
該管政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀」，依法條規定必須受處分人「違反」管制「使用」土地，該管政府始得限期令受處分人「變更使用，恢復原狀」或「拆除其建築物，恢復原狀」。倘受處分人並非「使用」土地者，即無判斷是否違法問題；且受處分人縱係使用土地之人，惟其使用合於法律規定，該管政府均無能命受處分人變更使用或拆除建物恢復原狀。系爭土地雖依法編定為特定農業區農牧用地，且原告甲○○亦為系爭土地所有權人；惟系爭土地早在多年前即與案外人徐源忠訂定使用借貸契約，由案外人徐源忠管理使用。是原告甲○○既非系爭土地「使用」者，系爭土地上建物亦均非原告甲○○所建，應不生判斷合法或違法使用管制土地問題。
原處分命非使用土地之人恢復原狀，參酌上揭理由，即與法定要件不符。
⒉次查區域計劃法施行細則第十五條第五款規定：「農牧用地：供農牧生產及
其設施使用者」；另再參酌「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」非都市土地各種使用地容許使用項目之許可使用細目及主管機關表之第五欄「農業設施」˙˙˙⒍農機具室，⒎倉庫、儲藏室及碾米房˙˙˙之各種規定可知，「農牧用地」可供農牧「設施」使用。而設施包括農機具室、倉庫、儲藏室等。是原處分命原告等「恢復土地原狀」究指建物變更為農牧使用，抑或拆除建物？其意不明！如係前者，系爭土地上建物多係供倉庫、儲藏室之用，應無違法，被告機關似未查明，僅依八德市公所函書面辦理。反之，如為後者，建物並非原告等所建，原告等實無建物處分權，何能拆除？是見原處分內容不夠明確且窒礙難行，亦有違法而應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈按區域計畫法第十五條第一項規定「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之
非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又依區域計畫法第二十一條規定「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔」。本件座落桃園縣八德市○○段第三三五地號土地乙筆，係經依法編定為特定農業區之農牧用地，依內政部八十五年五月二十三日台內地字第八五七四九六二號令修正「非都市土地使用管制規則」第六條第二項附表一（各種使用地容許使用項目表）規定，農牧用地之容許使用項目為㈠農作使用㈡農舍㈢農業設施㈣畜牧設施㈤養殖設施㈥水源保護及水土保持設施㈦採取土石（限於採取當地土石）㈧林業使用㈨休閒農業設施㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用），並未容許作為違章工廠之使用，因此，被告依據八德市公所八十九年三月三日德市民字第八九一○三八八五號函查報結果，以原處分函令原告回復土地原狀，於法並無不合。⒉次者，有關區域計畫法第二十一條及第二十二條執行對象乙節，依法務部八
十八年三月二十四日法八八律字第○○九二六二號函示，略以「˙˙˙此『行為人』並不限於實際著手實施違法行為之人，對各該違法行為凡有參與或授意之人，似亦屬上開規定之懲處對象」，因此，原告主張系爭土地早在多年前即與案外人徐源忠訂定使用借貸，約定全由案外人徐源忠管理使用，是渠非系爭土地之「使用」者，自屬卸責之詞，不足採信。
⒊再者，有關系爭特定農業區農牧用地搭建違章鐵皮倉庫、儲藏室等，供為違
章工廠之用，縱該地上建物係屬「農業設施」，唯未合法申請容許使用是否仍屬違反非都市土地使用編定管制乙節，依內政部八十八年一月八日台（八八）內中地字第八七一三一○五號函釋略以：「如經查明行為當時之非都市土地使用管制有關規定應辦理容許使用者，土地使用人未依規定申請，雖為程序違規，仍屬違反非都市土地使用編定管制，縣（市）政府得依區域計畫法第二十一條、第二十二條規定處理˙˙˙」是以，原告主張系爭地上建物多係供倉庫、儲藏室之用應無違法，於法有誤，亦無可採。
⒋綜右所述，本案原告所有系爭土地確已違反區域計畫法第十五條管制使用之
規定，被告函請原告等人限期恢復土地原狀之處分，於法並無違誤，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由按「區域計畫公告實施後˙˙˙應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項定有明文。本件原告甲○○所有系爭土地，係經編定為特定農業區農牧用地，竟供其他原告為營業用作違章工廠，八十九年二月二十三日為所在地桃園縣八德市公所查獲違規作工廠使用，經向被告機關查報，再經被告機關確認無誤，乃依據首揭規定限令原告等於八十九年四月二十八日以前回復土地原狀等情，有土地登記謄本一紙、桃園縣八德市公所八十九年三月二日德市民字第八九一○三八八五號函及其附件非都市土地違反使用編定檢查及處理表暨現場照片六紙在卷可稽，並為原告等所不爭，雖原告主張系爭土地早在多年前即與案外人徐源忠訂定使用借貸，約定全由徐源忠管理使用，則原告應不生判斷合法或違法使用管制土地問題，且原處分僅命原告恢復土地原狀，並未載明係要求原告將建物變更為農牧使用，抑或拆除建物，語意不明，如係前者，因所建建物多係供倉庫、儲藏室使用，並不違法，倘係後者，建物並非原告所有，原告並無處分權可予拆除云云，第查系爭土地上之建物既係違章建築，即不論屬何人所有，該管行政機關均得對之執行拆除，從而，無論系爭土地有無如原告所陳，與案外人徐源忠發生使用借貸之關係，僅係土地所有權人（即原告甲○○）與案外人徐源忠之間私權關係，與本案違反區域計畫法違規責任之成立無關，原告等既分別為土地所有權人及現使用人，上開建物係未經申請許可之建物，並違規作工廠使用，依區域計畫法第二十一條第一項規定，被告機關即得對之限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，否則各土地所有權人均與第三人訂定借貸或租賃契約，再由第三人搭建違章建築作違規使用，區域計劃法豈非形同具文。至於本件原處分僅命原告等恢復土地原狀，其意如何一節，查系爭土地係違規作工廠使用而搭建違章建築，依上開法條之規定應予拆除，已見前述，自係指原告等應拆除違章建築，回復系爭土地為農業使用而言。綜上所述，本件原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 六 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 六 月 十三 日
書記官 簡信滇