臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一八八七號
原 告 甲○○被 告 臺灣汽車客運股份有限公司代 表 人 乙○○董事長訴訟代理人 丙○○右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十九年八月八日八九公審決字第００七三號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、經過事實摘要：
壹、行政處分之特定：
一、作成之機關：台灣汽車客運股份有限公司
二、作成之案號：（八八）台汽人字第二０五四八七號
三、作成之時間：八十八年十月八日
四、行政處分之內容：
Ａ、認定之事實：
１、原告為被告公司（下稱台汽公司）之高雄車站士級駕駛員。
２、其於八十八年八月間於值勤時邂逅涂姓少女，經二、三星期交往後，而於八月二十九日值勤當日二十二時十分班車由台中開往高雄之際，帶同涂姓（少）女隨車前往高雄。
３、當晚原告以自己之名義登記投宿旅館，並與涂女發生性關係。
４、事後經涂（少）女家人向台中警局第五分局控告原告涉嫌誘騙，強姦等罪嫌。
Ｂ、認定事實之證據：
１、被告公司八十八年九月十六日訪談原告之訊問筆錄（在訊問過程中原告，其坦承與涂（少）女於旅館發生性關係等情，惟辯稱：「不知涂少女未成年，無強姦或誘騙情事，一切係因涂姓少女主動挑逗」云云）。
２、聯合報影本一紙（其上刊登前開新聞事件之報導）。
３、台灣高雄地方法院檢察署檢察官八十八年度偵字第二二九八一號起訴書。
Ｃ、處分經過內容：被告公司以原告涉嫌姦淫未成年少女，其行為已觸犯刑法第二百二十七條之規定，構成犯罪。且被告之駕駛員每日直接與社會大眾接觸，所行所為，動見觀瞻，原告以上之作為已嚴重破壞被告公司聲譽。而於八十九年度第三次考成會中決議，辦理專案考成，依下述法令對原告予以一次記二大過免職之處分。
Ｄ、處分所適用之法令：
１、交通事業人員考成規則第九條第一項第二款：專案考成於重大功過時行之；其獎懲依下列規定：．．．
二、一次記二大過者免職。．．．
２、交通事業人員考成規則第十條第一項第二款：．．．二、有下列情形之一者，一次記二大過：
行為不檢、屢誡不悛，或破壞紀律情節重大者．．．。
貳、原告受侵犯之權利：工作權
乙、兩造聲明：（被告未於最後言詞辯論期日到場，據其以前所為之聲明及陳述）
壹、原告訴之聲明：求為判決撤銷原處分（含一再復審決定）。
貳、被告訴之聲明：求為判決駁回原告之訴。
丙、原告指摘「行政處分具有違法性」部分，二造之主張：
壹、原告方面：
一、事實認定大體上不爭執。
二、但主張原處分在法律無明文之情況下，依行政命令而對原告給予免職之處分，對原告之權利影響重大，有違「法律保留原則」：
Ａ、交通事業人員考成規則係依公務人員考績去第二十二條之規定授權而來。
Ｂ、公務人員考績法第二十二條復規定：「不受任用資格限制人員及其他不適用本法考績人員之考成，得由各機關參照本法之規定辦理」，顯見上開規定僅就考成部分授權其他各機關參照考績法之規定辦理。
Ｃ、然公務人員考績法第二十三條規定：「教育人員及公營事員之考績，均另以法律之。」足見公營事業人員之考績，並不適用交通事業人員考成規則。
Ｄ、原告既為台汽公司之員工，自屬公營事業之人員，則依公務人員考績法第二十三條之規定，對原告為免職處分，應依法律為之，而非交通事業人員考成規則之行政命令所得決定者。
Ｅ、依司法院大法官釋字第三一三、三四五、三四六、三九四及四○二號等解釋之意旨，對原告所為之免職處分，必須有法律明文，或雖無法律明文亦須由法律基於特定目的，而以內容具體、範圍明確、授權行政命令定之。前揭交通事業人員考成規則雖係由公務人員考績法第二十二條授權而來，然並不符合前開司法院大法官解釋意旨所稱之「授權明確性原則」。
Ｆ、本案再復審意旨雖謂：「司法院釋字第四九一號解釋意旨雖已宣示中央或地方機關依公務人員考績法或相法規之規定，對公務人員所為免職之處分，因上開法律未就公務人員免職之構成要件，為具體明確之授權，與歷來司法院相關解釋意旨有違，相關法令應依該解釋意旨檢討改進，並至遲於屆滿二年時失其效力。然於上開規則未失效前，自仍得據為處分之依據」。
Ｇ、故本案據以免職之法令依據，即交通事業人員考成規則第十條，實有違反法律保留原之情形，因為：
１、交通事業人員考成規則之訂定欠缺法律授權之依據。
２、該規則第九條第一項第二款、第十條第一項第二款之規定，亦違反「法律明確性」之要求。
Ｈ、再復審決定雖謂：「公務人員考績法第二十三條固規定：『教育人員及公營事業人員之考績均另以法律訂之。』惟於該法律制定施行前，為規範交通事業人員之考成事項，考試院依據公務人員考績法第二十二條規定：『不受任用資格限制人員及其他不適用本法考績人考成，得由各機關參照本法之規定辦理。』訂定交通事業人員考成規則，被告機關依該考成規則規定，對原告為一次記二大過（免職），尚非無據。」云云，但交通事業人員考成規則為司院大法官釋字第四九一號解釋效力所不及，本案適用之法令與釋字第四九一號解釋所涉及之公務人員考績法第十二條第一項第二款及同條第二項有所不同。原處分及一再復審決定比附援引，顯有不當。
Ｅ、是以本件依交通事業人員考成規則對原告為免職處分，自於法有違。
貳、被告方面：
一、本件事證明確，故在事實認定上，並無違誤之處。
二、又本件之免職處分，於法有據，並未違反「法律保留原則」：
Ａ、按公務人員考績法第二十三條固規定：「教育人員及公營事業人員之考績，均另以法律定之。」
Ｂ、惟於該法律制定施行前，為規範交通事業人員之考成事項，考試院乃依據公務人員考績法第二十二條規定：「不受任用資格限制人員及其他不適用本法考績人員之考成，得由各機關參照辦理。」之規定而訂定交通事業人員考成規則。
Ｃ、按交通事業人員考成規則第九條規定：「專案考成於重大功過時行之；其獎懲依下列規定：‧‧‧二、一次記二大過者免職。‧‧‧」同規則第十條規定：「‧‧‧二、有下列情形之一者，一次記二大過：行為不檢、屢誡不悛，或破壞紀律情節大者。‧‧‧。」是交通事業人員如有破壞紀律情節重大行為，即該當予以一次記二大過免職處份。
Ｄ、被告爰依考成規則規定一次記二大過（免職），尚非無據。
Ｅ、另查：
１、司法院釋字第四九一號解釋意旨既已明示：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職之處分，因上開法律未就公務人員免職之構成要件，為具體明確之授權，與歷來司法院相關解釋意旨有違，相關法令應依該解釋意旨檢討改進，並至遲於屆滿二年時失其效力。然於上開規則未當然失效前，自仍得據為處分之依據。」
２、該項解釋文既為大多數大法官之共同意見，基於大法官審議有統一解釋憲法、法令之權，各級機關處理同類案件適用是項法令時亦應有其適用（參閱大法官會議一八八號解釋意旨）。
３、原告直接引述少數大法官之意見以資抗辯，乃係不知大法官會議作成解釋之過程及其效力之所及，所辯顯無理由。
Ｆ、原告身為公務人員，理應遵守公務員服務法規範，其值勤時與社會大眾直接接觸，所行所為動見觀瞻，然原告卻未潔身自愛、恪遵法規，致發生上項遭社會大眾唾棄之違法犯紀事件，嚴重影響被告公司之聲譽，難予宥恕，被告依交通事業人員考成規則第二條一項三款，第十條第一項第二款第一目「行為不檢、屢誡不悛，或破壞紀律情節重大者，一次記二大過。」及第九條第一項第二款「一次記二大過者免職。」之規定，予以免職，並無不當。
理 由
壹、程序方面：本件被告受合法通知無正當理由而未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條、第三百八十六條之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。
貳、兩造爭執之要點：
一、本案兩造間對於免職事由之認定（即「原告於八十八年八月二十九日駕駛被告公司於當日二十二時十分發車、由台中開往高雄之班車時，曾帶同涂姓未成年少女隨車同往，並在到達高雄後，由原告以自己之名義登記投宿旅館，並與涂女發生性關係」等情）並無太大爭執，而其等所爭執者，僅限於法律適用部分，即：
Ａ、原告上開行為雖符合交通事業人員考成規則第九條第一項第二款及第十條第一項第二款所定記二大過而免職之法定事由（即原告以上之作為的確符合「破壞紀律情節重大」之構成要件）。
Ｂ、但該法定免職事由所依據之法令本身為一行政命令，而該行政命令本身可否作為本件免職處分之法律上依據。
二、而爭執之重點則在於：
Ａ、本件免職處分所依據之行政命令「交通事業人員考成規則」，是否有法律之授權，而符合法律保留原則之要求﹖
Ｂ、其次交通事業人員考成規則第九條第一項第二款及同規則第十條第一項第二款，就免職處分所應具備之構成要件事實，其規定內容是否符合「法律明確性」之要求﹖
參、本院之判斷：
一、按本件所涉及之事項，為對公務員之免職處分，免職處分之效果足以立即限制人民服公職之權利，依憲法第二十三條之規範意旨，應屬「法律保留」之事項，簡言之，若無法律之授權，本件被告機關即不能對原告作成合法之免職處分。而且做成免職處分所依據之法令本身，對免職事由必須有清楚明確之規定，以符合「法律明確性原則」之要求。以上的法律觀點，不僅兩造均無爭執，亦為現今學理上及司法實務上之定見。
二、在此首應指明，「法律保留原則」與「法律明確性原則」，在概念上應加以區分：
Ａ、所謂「法律保留原則」是指基於憲政法理上之要求，特定之行政事項被保留給立法機關，須由立法機關以法律或法律授權之命令加以規定，行政機關才能在依循法律規定之情況下，針對此等行政事項採取行政上之作為。
１、固然法律保留事項，依層級化保留體系之理論，得視其規範對象、規範內容或法益本身及所受限制之輕重之不同，按其規範密度之程度，也容許某些事項以法律授權之法規命令來規範，只不過要在授權之法律上明定授權之內容、目的及範圍。在此意義下，所謂之「授權明確性原則」亦屬法律保留範圍之一部。
２、又「授權明確性原則」之判斷，依司法院大法官釋字第四八０號解釋意旨所載：「．．．在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷」。顯然並非完全以授權規範所使用之文字內容為其單一標準。
Ｂ、而所謂「法律明確性原則」，則是就特定行政事項，在形式上已符合「法律保留原則」（包括符合「授權明確性原則」）之要求後（即該行政事項已有法律或有法律授權之法規命令來加以規範），進一步在實質上要求該等法律（或法律所授權之法規命令）之規定內容本身（通常限於法律構成要件部分）必須明確，以便人民能合理預測法律效果，並規劃其將來之法律上作為，而避免個人權利遭受公權力之「突襲性」侵犯（例如無法預測之處罰或公法權利之剝奪）。
三、而本案並無違反「法律保留原則」（包括「授權明確性原則」），其理由如下：
Ａ、按有關依公務人員考績法專案考績之相關規定，給予記二大過免職之行政處分，其合憲性之檢討，有司法院大法官釋字第四九一號解釋意旨可為依循，其解釋意旨如下：
１、（雖然）憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。．．．．．．
２、（但是）相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力（即九十年十月十六日）。
Ｂ、由以上之解釋意旨足知，在九十年十月十五日以前，基於現實之需要，仍須承認公務人員考績法及其施行細則中有關「專案考績記二大過免職處分」規定之合憲性。其原因主要乃是考慮到若將此項規定予以廢止，現行公務員之嚴重違規行為，即無從處理規制，故為避免造成混亂，維持社會上已架構之現實法律秩序。
Ｃ、雖然依公務人員考績法第二十三條之規定，教育人員及公營事業人員之考績，均另以法律定之。而被告原屬公營事業，對其職員之考核自應依此規定辦理。但實際情況卻是；目前並無此一法律之制定，而此等立法怠惰又屬多年存在之現實，行政機關面對此等法律不足之情形，乃以公營事業人員既無法直接適用公務人員考績法之規定來進行考績，又有考核其績效之必要性，轉而依公務人員考績法第二十二條之授權規定（規定內容為：「不受任用資格限制人員及其他不適用本法考績人員之考成，得由各機關參照本法之規定辦理」），而制定交通事業人員考成規則，則此一考成規則之制定，應符合公務人員考績法第二十二條授權制定行政機關自行辦理考成之授權目的，此項考成規則有其制定之必要性，並具有法律之授權依據，自堪肯定。不能因為公務人員考績法第二十三條之規定，而完全排除行政機關暫時制定考成規則，做為考核基準，以維護現實法秩序之決擇權限。
Ｄ、至於以上之交通事業人員考成規則，有無違反「層級保留化保留體系」之要求及其有無違反「授權明確性原則」各節，本院之法律意見如下：
１、按有關「層級保留化保留體系」之瞭解，依司法院大法官釋字第四四三號解釋理由書第一段所載，其意義如下：
Ⅰ、憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。
Ⅱ、惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：
ａ、關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書）。
ｂ、而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。
ｃ、至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：
⑴、諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。
⑵、涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律
授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。
⑶、若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發
布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。．．．
２、而本案所涉及者，非屬對人民生命之剝奪或人民身體自由之限制，依上開解釋理由文所示，應容許以法律授權主管機關發布命令為補充之規定。只不過授權之法律本身應符合「授權明確原則」而已。
３、而本案所適用、具有法律授權「法規命令」性質之規範依據，即交通事業人員考成規則第十條第一項第二款，其授權之依據為公務人員考績法第二十二條，而該條文之規定，其授權目的乃是為補公務人員考績法之不足，試圖建立公務人員之整體考核制度。其授權內容則為有關考核基準及考核程序之建立。授權範圍則限於不適用公務人員考績法之公務人員。若不拘泥於法條文字之描述，而以公務人員考績法第二十二條之立法目的，及其整體規定之關聯意義作綜合判斷，應可確認上開規定之授權目的、範圍、對象均屬具體確定，而符合「授權明確原則」之要求。
四、另本案也未違反「法律明確性原則」，其理由如下：
Ａ、按本件免職處分所依據之法規命令既為交通事業人員考成規則，且其授權依據為公務人員考績法第二十二條之規定，已如上述。則交通事業人員考成規則第十條第一項第二款之規定內容（即「破壞紀律情節重大」之法條用語），是否符合「法律明確性原則」之要求，自應採取與公務人員考績法之規定內容採相同之標準。
Ｂ、而公務人員考績法對專案考績中有關記二大過免職之標準（即法定事由），則依公務人員考績法第十二條第二項之規定，授權銓敍部定之。而銓敍部依此授權所制定之公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款㈦，亦明定「破壞紀律情節重大」構成專案考績記二大過免職之法定事由。
Ｃ、而前述司法院大法官釋字第四九一號解釋文已指明：「．．（雖然）懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。．．
．（但是）相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」，則在九十年十月十五日以前，公務人員考績法及公務人員考績法施行細則之相關規定，其「法律明確性原則」還暫獲承認。而本案作成處分時所適用之交通事業人員考成規則第十條第一項第二款之規定內容，既與公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款㈦之規定完全相同，則該等規定內容之「法律明確性」亦不宜逕予否認，以免有礙已長久慣行、並為社會所尊重之現存法秩序。
肆、綜上所述，本件原告確有免職之事由存在，而被告機關對其依交通事業人員考成規則第九條一項第二款及同規則第十條第一項第二款規定所為之免職處分，亦無違反「法律保留原則」或「法律明確性」之要求，是以原處分並無不合，一再復審決定遞予維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 二十七 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 六 月 二十七 日
書記官 林麗美