臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一八○號
原 告 甲○○
乙○○○兼 右 二 人共同訴訟代理人 丙○○被 告 桃園縣政府代 表 人 許應深訴 訟 代 理 人 丁○○
戊○○右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國八十九年五月十八日台八九內訴字第八八○八五七八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、經過事實摘要：
壹、行政處分之特定：
一、作成之機關：桃園縣政府
二、作成之案號：八八府工建字第六二○○六號
三、作成之時間：民國（下同）八十八年四月十四日
四、行政處分之內容：
Ａ、認定之事實：
１、時間：八十七年十月七日
２、地點：中壢市○○路○○○號地下一樓建築物
３、事實經過：被告派人稽查結果：
＠┌該建築物原申請核准供商場使用
└但當時做為ＰＵＢ使用，與原核准項目不符＠ 安全樓梯間亦堆置雜物
Ｂ、認定事實之證據：
１、檢查紀錄表。
２、使用執照存根影本。
Ｃ、適用之法令：
１、法律條文：違反建築法第七十七條：
建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。
直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。
供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。
前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。
第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。
建築法第九十一條第一項處罰鍰新台幣（下同）六萬元。
違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。
貳、原告受侵犯之權利：財產權。
乙、兩造聲明：
壹、原告訴之聲明：求為判決撤銷原處分（包含一再訴願決定）。
貳、被告訴之聲明：求為判決駁回原告之訴：
丙、原告指摘「行政處分具有違法性」部分，二造之主張：
壹、原告方面：
一、對被告主張違規事實之認定不爭執。
二、但提出抗辯事實，而主張：
Ａ、其等於八十七年六月二日至八十九年五月三十一日之期間內將系爭房屋出租予莊育豐
Ｂ、莊育豐違規供賣酒之ＰＵＢ使用
Ｃ、原告不知情，但知情後立即採取補救措施：
１、系爭建築物係委託訴外人邱煥乾（乙○○○之夫，甲○○、丙○○之父）與承租人莊育豐訂立承租契約，莊育豐於訂約時稱其承租系爭建物係打算開設泡沫紅茶飲料店使用，而且原告等之代理人邱煥乾於將系爭建物交付莊育豐之後，原告甲○○、丙○○二人亦曾於白天抽空前往觀察莊育豐裝璜系爭建物之情形，由其裝璜之外觀看來，確實係與一般飲料店相同，是以原告等均不疑有他。
２、原告原不知莊育豐其營業之時間為夜晚，是以亦曾於白天前往察看，惟其白天雖未營業，其店面之外觀看起來與一般人印象中之泡沫紅茶店並無二致，是以原告係受承租人莊育豐之欺騙，誤以為承租人對於系爭建物之使用均為正常、合法，並不知承租人竟夜晚營業時有兼賣酒類飲料。
３、將系爭建物用作經營PUB 使用之行為，而合法經營之泡沫紅茶飲料店與兼營賣酒之PUB，其差別僅在所出售之飲料中有無酒類而已，如果PUB將其所待售之酒類收藏起來，即與一般未售酒類之飲料店並無二致，是以原告從承租人莊育豐使用系爭建築物之外觀，並無從知悉其是否有違規使用之情形，原告已盡建物所有權人維護系爭建物合法使用之義務。
４、惟因承租人私下卻於夜晚原告等皆無從查知之時間暗地裡兼賣酒經營PUB之手法，刻意欺騙原告等人，實不能以此苛責原告未盡維護建築物合法使用之之義務。
５、原告係因被告以八十七年十二月十日發文之八七桃縣工建字第一四三五七號函處罰原告六萬元，原告於八十七年十二月二十七日收到上開函文後，始自函文內容得知承租人莊育豐有於深夜經營PUB之情事。
６、原告採取之補救措施：
Ⅰ、原告於八十七年十二月二十七日收到被告桃縣工建字第一四三五七號函之後，隨即數度以口頭通知莊育豐促期改善，惟莊育豐均置之不理，原告只好再於八十八年一月十八日以中壢六支郵局第五九號函通知承租人莊育豐，請其於文到後七日內將建物回復為合法使用。
Ⅱ、莊育豐收到上開信函後，不但置之不理，還不顧已為被告為勒令停止使用而斷水、斷電之處分，自行私下偷接電源，繼續營業使用。經原告甲○○發現後，甲○○即不惜冒著與承租人發生流血衝突之危險，於八十八年一月三十日強將承租人私接之電源剪斷，而且電源箱貼封條加以監視，並且將之拍照存證，以防止承租人又再度私接電源，此事實亦有照片可為證。
Ｄ、系爭建物係屬於位在商業區之商業大樓，地下一樓之使用類別為商場，是以雖原先申請之使用為經營飲料店，惟若承租人明白告知原告其欲做為經營PUB使用，則只要經過向建管單位申請，即可變更使用為可經營PUB之建物，原告並不會因此增加麻煩會遭受建物未依法使用之處罰，此有內政部以台八五內字第八五八四七一八號函所公佈之建築法第七十三條執行要點可稽，由前開執行要點之附表一可知，商場之使用屬於Ｂ２類，酒吧即PUB之使用屬於Ｂ３類，依附表二之變更使用原則表可知建築物之使用變更若由Ｂ２類申請變更為Ｂ３類，主管機關無庸為任何之檢討，換言之，只要建築物所有權人申請，必能獲准。由此亦可知，原告確實係受承租人之欺騙因而不知其有經營PUB 之行為，否則原告只要申請變更使用即可，實無庸冒此遭受處罰之風險而不變更使用之理。
三、法律適用違背法令：
Ａ、實體法部分：
１、對建築法第七十七條構成要件之解釋有違立法本旨：
Ⅰ、建築法第七十七條第一項之規範目的係在於確保建築物之合法使用，以免違法使用造成擾亂社會秩序，甚至危害公共安全，為貫徹此一立法目的，因此建築法明文於第九十一條第一項規定：違反第七十七條第一項者，主管機關得對建築物所有權人、使用人處六萬元以上三十萬元以下罰款。是以依前揭建築法第九十一條第一項之文義，主管機關於發現建築物未依規定使用時，固得依其職權決定要處罰建築物所有權人，或是要處罰建築物之使用人，惟通常情形築物若是由所有權人直接管理之情形下，此時主管機關若逕直接處罰建築物所有權人，始其改正，固有其效益，然而於建築物並非由建築物所有權人占有管理使用中，且所有權人因將建物出租他人，因受租約之限制無法立刻將建築物收回自行處理時，主管機關若未先對於真正之使用人加以處罰，即直接處罰建築物所有權人，則因建築物所有權人並無強制力將建物直接收回置於自己之實力支配之下，僅能向承租人轉達應合法使用之意，造成使用人持續違法使用建物，而所有權人卻必須受罰但又無從置喙之不公平現象，且實際上亦根本無從達成建築法第七十七條維持建築物合法使用之目的。
Ⅱ、本件之情形正是如此，因原告與承租人所訂之租約其租期係自八十七年六月一日起至八十九年五月三十一日止，是以縱使原告於一發現承租人莊育豐有於深夜經營PUB 之情事，惟因系爭建物係在於承租人之占有中，原告根本無強制力命承租人回復正常使用，只能要求承租人應合法使用該建物，更何況以本件承租人莊育豐於遭被告斷水斷電後，竟然仍私接水電意欲繼續營業之情況觀之，原告縱使立即終止租約，承租人必定不會立刻將建物交還原告，屆時原告若以訴訟之方式請求法院判決返還房屋，以現今實務訴訟進行之速度，到執行法院以強制力介入將系爭建物交還原告時，早已超過兩年之租期，若非原告冒著不惜與承租人發生流血衝突之危險，將承租人私接之水電剪斷，使其根本無法利用系爭建物營利，迫使承租人最後終於願意向原告表示提早退租，則原告將不知何時才有可能直接占有建物，使系爭建物能處於合法使用之狀態。由此可知，本件原告在於無法使用直接管理系爭建物之情形下，已經盡力監督承租人對於系爭建物之使用，被告機關對此置之不論，仍課處原告六萬元之罰款，對原告而言，實為不公。
貳、被告方面：
一、本件事實經過如下：
１、八十七年六月二日原告將上址房屋（即中壢市○○路一─三六號Ｂ一）委由代理人邱煥乾租予承租人莊育豐，租期自八十七年六月一日至八十九年五月三十一日使用。
２、被告分別於八十七年八月二十五日、八十七年九月二十九日、八十七年十月七日、八十七年十一月二十五日至上址實施公共安全檢查。
３、八十七年十二月十日被告以（八七）桃縣工建（戊）字第一四三五七號函對所有權人以其等未維護建築物合法使用裁處罰鍰六萬元。
４、八十七年十二月二十七日原告接獲被告裁罰公文。
５、八十八年元月十八日原告以中壢六支郵局第五九號存證信函通知承租人（莊），請其於文到七日內將建物回復合法使用。
６、八十八年一月三十日原告等剪斷承租人之私接電源。
７、八十八年三月二十三日台灣省政府以八八府訴二字第一四九二○七號決定書撤銷被告八十七年十二月十日所為之（八七）桃縣工建（戊）字第一四三五七號處分，責令被告另為處分。
８、八十八年四月十四日被告依前開省府決定書意旨，依建築法第七十七條等之相關規定以（八八）府工建字第六二○○六號函通知原告另為適法之處分。
９、八十八年十月十四日台灣省政府以八八府訴字第一六○二○九號決定書駁回原告之訴願。
、八十九年五月十八日內政部以台（八九）內訴字第八八○八五七八號決定書駁回原告之再訴願。
二、綜結上述，原告堅稱不知其房屋承租人經營PUB違規使用，顯與事實不符。
三、就原告主張「其對建築法第七十七條構成要件之解釋有違立法本旨」一節之法律上意見：
１、按建築法第七十七條立法旨意，建築物所有權人與使用人應有維護建築物合法使用之義務、且建築物所有權人不因已將建物出租而得免除該項責任，建物所有權人將建物出租後仍應注意承租人是否合法使用，此從八十四年八月二日修正前後之建築法第七十七條規定予以對照可為明證，至於建物所有權人如何管理所有建築物係屬其個人私權範疇。
２、另本案違反建築法第七十三條後段及第七十七條第一項之規定，被告依同法第九十一條第一項規定處分，應無需經通知原告後始得為之之規定。
３、復依原告補充理由狀辯稱；商場屬Ｂ２類、PUB 屬Ｂ３類，辦理用途變更不屬難事，顯見原告詳悉現行法令規定，按內政部台（八五）內營字第八五八四七一八號函訂頒「建築法第七十三條執行要點」規定；同類不同組建築物仍需辦理用途變更手續後始為合法，故被告八八、四、一四（八八）府工建字第六二○○六號函所為之處分，自無違誤。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、本件原告對於「其等所有之中壢市○○路○○○號地下一樓建築物，因出租給莊育豐，而莊育豐卻違規經營PUB ，與原核准使用項目不符，而於八十七年間經被告機關多次查獲」等情，並不爭執，惟抗辯稱：「其已竭盡所能防止上開違章事實之發生，履行建築法第七十七條第一項所課予建築物所有權人之『維護建築物合法使用及設備安全』義務，並無過失可言，依司法院大法官會議釋字第二七五號解釋意旨，不應負擔本件違章行政罰責任」。被告則認原告仍應負擔建築法第七十七條、第九十一條第一項之違章責任。
二、是以本件之爭點應集中在：「就本件違章行為之發生，原告應否負擔過失責任，而須接受建築法第九十一條第一項之違章行政罰」。
貳、本院認定原告就系爭建築物違規使用之違章事實應負擔過失責任，所憑之理由：
一、按依司法院大法官會議釋字第二七五號解釋意旨所示：
Ａ、人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。
Ｂ、但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
二、故現違章行為（包括作為與不作為）之處罰，若法律無特別規定者，仍以行為人具有過失為必要。
三、但法律上所指之過失定義，乃以指行為人對違章事實之產生（即本件建築物之違法使用及設備安全維護上之不足）「應注意」且「能注意」而「不注意」為其構成要件：
Ａ、其中「應注意」中所討論者乃屬「客觀注意義務」之具體內容問題，由於行政法上，客觀注意義務之產生均源自於行政實體法之抽象規定，並不成為問題。
Ｂ、然而有關「能注意」則涉及違章行為人主觀上之注意能力與個案之特殊時空背景下有無注意可能性等問題，則須依具體案件之情節單獨定之。
四、建築法第七十七條第一項所課予建築物所有權人之「維護建築物合法使用與構造及設備安全」注意義務，此項義務有一特徵，即注意義務乃隨著建築物之存續期間，持續不斷地發生，對所有權人而言，將必是一項沈重之負擔。另外在建築物所有權人將之出租予第三人，而未實際現實持有支配建築物時，其對承租人之違規使用經常未能即時知悉，該等注意義務之實踐更有實際上之困難。
所以在此特殊時空背景下，建築物所有權人主觀上所能盡到的注意義務程度究竟應該有多高，才能認為其已盡注意之能事，而可免除因承租人違規使用建築物所導致之違章事實行政罰責任？則是有待探討之問題。
五、以上的問題，固然沒有一個抽象而明確的標準，可做為一切案型之共通判斷準則，但法院仍可藉由個案之特徵來逐一判斷之，並藉以形成類型，以供將來類似案型之引用。故本院基於上開考慮，斟酌本案中以下各項因素，據以認定原告對本件建築物之違章使用事實，尚未盡到其能盡到之「注意義務」，所以具有過失責任，仍應負擔本件違章責任。
１、在本案之情形，法規範固不能期待原告每日每時都須去系爭建築物內檢查（這樣要求未免「強人所難」），但當然也不允許所有權人只須在出租契約上約明「不可違規使用」等文字，即可將維護建築物公共安全之義務排除（這會讓建築物所有權人得以輕易推卸維護建築物公共安全之責任）。然而所有權人還是應該不定時去檢查，並在查覺違規時通知主管機關。然而本件原告卻是在收到被告機關之課罰通知後才查知上情，顯然對平日之查證義務有所疏漏。
２、就此原告雖謂：「其等平日居住台北，僅能在白天時檢查，而白天至上址查看時，一切設備均與泡沫紅茶店無異，故不知承租人莊育豐晚間經營PUB 店」云云，但查：
Ⅰ、原告自承出租之坪數高達七、八十坪，又在地下室內，且地下室僅有此一家店面，承租空間四週均用裝潢予以隔間，白天又未營業。
Ⅱ、在此情況下，本院以為，對泡沬紅茶店之經營而言，以上的營業地點，面積太大，地點不當（應該在人群眾多之一樓店面較合理），營業時間不正當（泡沬紅茶店之營業時間大體上應該是全天的）。原告出租時輕易相信承租人之說詞，而未產生適度的懷疑，還是有能注意而疏未注意之疏失。
３、原告又謂：「系爭地下一樓之使用類別為商場，只要經過向建管單位申請，機關無庸為任何之檢討，必能獲准即可變更使用為可經營PUB 之建物，這對原告而言，毫無困難，原告沒有必要冒此遭受處罰之風險而不變更使用的道理」云云，然而此處所討論者為過失責任，只要在原告未變更使用以前，即須依照原使用類別使用，主管機關亦是憑此來進行建物管理，並決定建物所有人之權利義務，因此原告此點主張僅能用以說明其過失責任甚輕，但無法據為主張「無過失責任」之法理上依據。
３、雖然原告等之過失程度極低，其等事後之作為（將承租人私接之水電，以自力救濟之方式將之切斷）也足以判斷，其等確有遵守法令之意願與誠意，但依上所述，「過失之有無」與「過失之程度」究竟屬不同層面之問題，本件原告之過失責任既然成立，即無從解免本件行政罰。另從被告亦僅按法定最低數額課罰等情觀之，顯然也考慮到原告之特別狀況，亦在此併予敘明之。
參、綜上所述，本件原告對系爭建築物違規使用之事實，仍應負起過失責任，被告對之依建築法第九十一條第一項之規定課處罰鍰，即無不合，應屬合法，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。是以原告訴請撤銷本件罰鍰處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條。民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 三 月 九 日
書記官 林麗美