臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一九五三號
原 告 台華國際電訊網路股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 庚○○律師
丁○○律師被 告 交通部電信總局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 戊○○
己○○丙○○右當事人間因電信法事件，原告不服交通部中華民國八十九年八月二十八日交訴八十九字第三九九二０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告於八十八年九月間獲知SWAP溫馨世界卡疑涉及違規經營「語音單純轉售」業務，經循該卡上使用之撥接號碼 (00)0000-0000，查知係原告所租用，經於八十九年一月二十八日完成測試及錄音蒐證，證實可藉由該卡撥打國際電話。被告乃於八十九年二月九日以電信公密八九字第000000-0號函請原告限期改善，經原告提出說明為防止他人經由外線撥入後轉撥打國際語音電話，已另增添語音攔截設備，可嚴堵他人盜打及防止他人使用該公司線路作語音用途。嗣被告又查知原告變更上揭電話卡之撥接電話號碼為 (00)0000-0000，該號碼係 DID受話專用號碼，經查證仍係原告所租用，並繼續提供語音服務，被告認原告並未確實改善其違法經營「語音單純轉售」業務之行為，違反第二類電信事業管理規則第十二條及電信法第六十四條第二項規定，乃以八十九年四月六日電信公八九字第000000-0號函處原告新台幣二十萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠訴願審議委員會主任委員毛治國對於本件訴願事件是否顯有利害關係，而依法
應自行迴避？㈡被告機關據以為處分事實之電話卡，是否為原告所經營販售？㈢被告援引第二類電信事業管理規則第十二條第四款暨電信法第十七條第二項，
依電信法第六十四條第二項規定作為原處分依據，其中電信法第六十四條第二項規定屬「空白處罰規定」，而第二類電信事業管理規則第十二條規定是否逾越電信法第十七條第二項之授權範圍？㈣依第二類電信事業管理規則第十二條第四款，處罰第二類電信事業「承租電路
設備提供語音單純轉售者」，其責任條件是否限於故意，而不及於過失？
甲、原告主張之理由：
一、訴願法第五十五條明定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」所謂「有利害關係」訴願法雖未明文列舉，惟參考民事訴訟法第三十二條及刑事訴訟法第十七條規定可知凡具有一定親屬關係、職務關係者均應自行迴避，具有準婚姻關係者如「訂有婚約」亦構成自行迴避之事由；參考民事訴訟法第三十三條、刑事訴訟法第十八條更可進一步推知，凡因特定情事足認司法審判者執行職務有偏頗之虞者，亦均應認具有利害關係而應於個案中迴避。
㈠查中華電信股份有限公司（下稱中華電信）係原處分之檢舉人，且與原告在第二
類電信業務上具有市場直接競爭關係。被告固辯稱原訴願審議委員會主任委員毛治國就任中華電信董事長係八十九年八月二十一日，而訴願審議委員會議乃於同年八月十五日召開，因此並不構成訴願法第五十五條應自行迴避之情形云云。惟查，原訴願決定書對外發文日期係同年八月二十八日即毛治國任職中華電信後始正式作成，此其一也；況毛治國就任中華電信董事長之人事命令更早於同年八月十二日即告確定而對外發佈正式新聞稿（詳參九十年五月二日庭呈之新聞報導），準此，原訴願審議委員會議召開之時，毛治國縱在形式上未正式任職中華電信，其地位亦猶如「訂有婚約」之未婚配偶，自應因其「利害關係」而加以迴避，惟毛治國非但未依法迴避，甚且於明知即將擔任中華電信董事長之際，仍擔任本案訴願審議委員會主任委員及參與本件訴願審議決定，顯然牴觸訴願法第五十五條保障訴願程序公正性之本旨。是原訴願決定因此於程序上具有嚴重瑕疵，自不待言。
㈡退步言之，姑不論前述利害關係，毛治國且於主觀上對原告具有嚴重偏見（事實
詳參行政訴訟起訴狀第三頁），依常理推論即知其於本案執行職務將顯有偏頗之虞，而應依法迴避，洵屬無疑。
二、次查，被告機關據以為處分事實之電話卡，並非原告所經營販售。該電話卡上所印製之客服中心電話，經查係訴外人「鐘笙國際股份有限公司」所租用，此業經被告向中華電信查證而自承在案（補充答辯書第二頁、第三頁及所附證據二），是原處分及訴願決定乃係錯認事實而為判斷，具有違法瑕疵，均應撤銷。
三、再按，原處分援引第二類電信事業管理規則第十二條第四款暨電信法第十七條第二項，依電信法第六十四條第二項規定作為原處分依據，其中電信法第六十四條第二項規定屬「空白處罰規定」，而第二類電信事業管理規則第十二條規定顯然逾越電信法第十七條第二項之授權範圍，牴觸法治國家「授權明確性原則」，及「法律保留原則」，原處分及原訴願決定均應予撤銷。茲說明如下：
㈠被告機關斷章取義司法院大法官釋字第三九四號解釋理由「若法律僅為概括授權
時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字」，辯稱電信法第十七條第二項規定：「第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」係「例示性概括授權」，因此管理規則之內容非僅限於「技術規範」、「審驗項目」及「申請許可程序」三類云云，事實上該號解釋理由於前揭文字後即續論「依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款，此觀本院釋字第三六七號解釋甚為明顯」，系爭第二類電信事業管理規則第十二條第四款規定，限制第二類電信事業不得從事「語音單純轉售」業務，並有裁罰性之效果，係對人民營業自由之重大限制，解釋上並非「就執行母法有關之細節性及技術性事項」所為規定，其違反「授權明確性原則」及「法律保留原則」，洵堪認定。
㈡另查，司法院大法官釋字第三九四號解釋標的係建築法第十五條第二項，因該條
項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之」，是大法官會議認其屬概括授權立法方式，惟系爭電信法第十七條第二項既已明白列舉「技術規範」、「審驗項目」及「申請許可程序」三項目，其與建築法第十五條第二項之情形自不應等同視之，系爭第二類電信事業管理規則第十二條第四款規定顯已逾越電信法第十七條第二項僅就第二類電信事業之「技術規範」、「審驗項目」及「申請許可程序」等三事項授權交通部訂定命令之範圍！又參酌前揭解釋理由『至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。營造業管理規則第三十一條第一項第九款，關於「連續三年內違反本規則或建築法規規定達三次以上者，由省（市）主管機關報請中央主管機關核准後撤銷其登記證書，並刊登公報」之規定部分，及內政部中華民國七十四年十二月十七日（七四）台內營字第三五七四二九號關於「營造業依營造業管理規則所置之主（專）任技師，因出國或其他原因不能執行職務，超過一個月，其狀況已消失者，應予警告處分」之函釋，未經法律具體明確授權，而逕行訂定對營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，與憲法保障人民權利之意旨不符，自本解釋公布之日起，應停止適用。』援此見解，益證被告機關之主張，顯無理由。再退步言，縱認電信法第十七條第二項之授權事項尚非列舉式規定，而屬例示式規定者，惟即使如此，該項所稱之「事項」與其所例示之「技術規範」、「審驗項目」及「申請許可程序」三者，仍應具有同一之法律上性質（即技術性質或程序性質），始符合法解釋原則。是被告機關辯稱本件禁止性或裁罰性之行政命令仍得以本條項為授權依據云云，亦屬誤解。
四、退萬步言，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」（司法官釋字第二百七十五號解釋文參照），且仍須依個別法律條文判斷行政罰之成立要件，自不待言。㈠以營業稅法第四十七條規定為例，該條謂：「納稅義務人，有左列情形之一者，
除通知限期改正或補辦外，處一千元以上一萬元以下罰鍰；逾期仍未改正或補辦者，得連續處罰，並得停止其營業」，其第二款規定：「將統一發票轉供他人使用者」，就此學者認為「依文義解釋自應解為納稅義務人故意將自己營業用之統一發票轉手提供他人使用之謂，其責任條件已含有處罰故意在內，通常情形不應及於過失」（原證三號）。
㈡同理，姑不論本案原告於主客觀上無任何故意過失可言，依文義解釋，系爭第二
類電信事業管理規則第十二條第四款處罰第二類電信事業「承租電路設備提供語音單純轉售者」亦應解為第二類電信事業故意將自己所承租電路設備提供消費者語音單純轉售服務之謂，其責任條件乃以處罰故意為必要，而不及於過失。是原處分及訴願決定疏未慮及處罰性法律應作嚴格解釋之法理，竟就本件原告根本上欠缺過失，遑論故意之事實，率爾認定為該當前揭第二類電信事業管理規則第十二條第四款之「故意」行為，是原處分及訴願決定顯然違法！
五、綜上所述，原訴願決定除於程序上具有嚴重瑕疵，且原訴願決定及原處分所稱各節，認事用法皆多所違誤，原告除在客觀上顯無經營系爭電話卡業務之事實外，且在主觀上無任何故意過失可言，況原處分之行政罰法源依據，顯然因違反授權明確性及法律保留原則而違憲，原處分不法侵害人民之營業自由與財產權，訴願決定亦未詳加審究，復予維持，均難令人折服，請將原決定及原處分均予撤銷，以維權益。
乙、被告主張之理由：
一、按「．．．第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項管理規則，由交通部訂定之。」「．．．違反交通部依十七條第二項所定管理規則者，處新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，撤銷其許可。」「第二類電信事業有下列情形之一者，電信總局得依本法第六十四條第一款規定辦理。但其違規情形可改善或補正者，電信總局應要求其限期改善或補正，未依限期改善或補正者，依前段規定辦理．．．．四、承租電路設備提供語音單純轉售者。．．．．」電信法第十七條第二項、第六十四條第二項及第二類電信事業管理規則第十二條分別定有明文。
二、有關原告所稱「訴願審議委員會主任委員或委員對訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議」乙節，按原訴願決定發文日期雖係為八十九年八月二十八日，惟經該訴願審議委員會議係於八十九年八月十五日所召開並作成決議，故訴願審議及決定之時間發生於訴願審議委員會主任委員毛治國先生於000年0月000日就任中華電信股份有限公司董事長之前，自無原告所稱應自行迴避之問題；且本案原告係因違法經營語音單純轉售業務事件而受被告處分，其與中華電信股份有限公司並無任何利益關係可言，原告之說辭顯然與事實不符。
三、「語音單純轉售」之意義及概念，依被告八十九年七月二十七日電信公八九字第000000-0號函說明二（二）略以：「依據我國電信自由化政策白皮書『國際語音單純轉售指租用專線接入公眾電話網路，以經營國際語音業務者。』因此，『語音單純轉售』係指租用專線接入公眾電話網路，以經營語音服務，並按其承租之電路為國際或國內專線又區分為國際語音單純轉售及國內語音單純轉售二種．．．」。
四、又原告所稱「本案縱有未經原告授權之第三人利用系爭電話號碼由外線撥入再轉接國際電話，主管機關所應追究者亦係該第三人之不法行為」，惟查SWAP溫馨世界卡上之撥接電話號碼 (00)0000-0000及爾後變更使用之 (00)0000-0000均為原告所租用，確可供撥打國際電話，此有被告向位於被告對面之喜客多便利超商購得之電話卡，分別於八十九年一月二十八日及八十九年三月十七日完成國際電話測試之測試紀錄及錄音蒐證資料附卷可稽。且其提供撥打國際電話之流程，係透過撥打上揭電話號碼，撥通後並須配合輸入密碼（撥打之密碼必須與原告於其設備所設定者相同，否則無法撥通），經由其帳號及計費（系統自動回應剩餘分鐘數）管理系統，始能達成通話，因此若非該公司有意提供該語音服務，則第三人並無法利用上揭電話號碼及密碼由外線撥入再轉接國際電話，故並非該公司所稱加裝語音攔截設備之問題，實為該公司確係違法經營國際語音之服務，亦即原告所稱其並無故意或過失而應追究第三人之不法行為，顯與事實不符。
五、原告主張系爭電話卡上所印製之客服中心電話非原告所承租使用，經被告函請中華電信股份有限公司提供客服中心0000-000000及00-00000000電話號碼申租人相關資料，據該公司回函顯示上開電話號碼之用戶為「鐘笙國際股份有限公司」，被告已另函請該公司說明何以其所有之二支電話號碼顯現於電話卡之緣由。
六、原處分作成時之第二類電信事業管理規則第十二條規定，被告得依電信法第六十四條『第一款』（舊法）處罰，而原處分主旨所載之處罰依據為電信法第六十四條『第二項』（現行法），茲說明如下：查違反交通部依電信法第十七條第二項所定管理規則者，舊電信法第六十四條與現行電信法第六十四條第二項所定之罰則皆為「處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰」，爰不論援引行為時或裁處時之電信法科處罰鍰，均無礙於原處分之罰鍰額度及其適法性。
七、電信法第六十四條第二項是否為空白處罰規定？第二類電信事業管理規則第十二條第四款有無逾越電信法第十七條第二項之授權範圍？按電信法第十七條第二項規定：「第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」明定「．．．等事項」之管理規則，由交通部訂定，係採例示性概括授權之立法方式，因此管理規則之內容並非僅限於「技術規範」、「審驗項目」、「申請許可程序」三類。參照司法院大法官會議釋字第三九四號解釋理由書：「若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。建築法第十五條第二項概括授權內政部訂定營造業管理規則，此項授權條款並未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。」之意旨，建築法第十五條第二項係採完全概括授權，內政部尚得依其行政專業以法規命令訂定相關管理事項；電信法第十七條第二項係採例示性概括授權，授權範圍較建築法第十五條第二項為明確，交通部更得依其行政專業以第二類電信事業管理規則訂定相關管理事項，自亦包括業者之營運管理。復依行政程序法第一百五十條第二項規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」可知法規命令之內容，只要未逾越法律授權之範圍與立法精神，即無子法牴觸母法之問題。參照電信法第一條規定：「為健全電信發展，發展公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法．．．」及同法第十八條規定：「經營第二類電信事業，應檢具申請書．．．向電信總局申請許可。前項申請書應載明．．．二、營業項目」等規定，可知於第二類電信事業管理規則中規定第二類電信事業經營之範圍，並未逾越法律授權之範圍與立法精神，應屬適當，此段論述被告亦曾於貴院審理另一案件（八十九年度訴字第七七四號）時所主張，並經貴院於九十年一月四日判決原告之訴駁回。
八、又原告所稱「第二類電信事業管理規則第十二條規定顯然逾越電信法第十七條第二項之授權範圍」乙節：按「依憲法第二十三條之規定，國家對於人民之自由及權利有所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許．．．」為司法院釋字第三六Ｏ號解釋理由書所明示，另行政程序法第一五Ｏ條第二項亦明定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」可知法規命令之內容，只要未逾越法律授權之範圍與立法精神，並符合授權之目的者，當為憲法所許。查電信法第十七條第二項規定：「第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」同法第一條規定：「為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法．．．」同法第十八條規定：「經營第二類電信事業，應檢具申請書．．．向電信總局申請許可。前項申請書應載明．．．三、營業項目．．．」等規定，可知於電信法授權之第二類電信事業管理規則中規定第二類電信事業經營之範圍，並未逾越法律授權之範圍與立法精神，應屬適當。原告指摘被告違反「授權明確原則」之說辭，顯與事實不符，所辯各節均無可採。揆諸首揭條文規定，被告之處分於法並無不合，自應予以維持。
九、綜上所論，原告所辯顯係臨訟卸責之辭，不足採信，被告八十九年四月六日電信公八九字第000000-0號函所為處分，依法並無不合，請依法予以駁回。理 由
一、按「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議」，訴願法第五十五條定有明文。所謂「有利害關係」，訴願法雖未明文列舉，惟參考民事訴訟法第三十二條、第三十三條第一項第二款及刑事訴訟法第十七條、第十八條第二款之規定，可知凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應自行迴避。又依法令應迴避之委員參與決定者，訴願人、參加人或其他利害關係人得對於確定訴願決定，向原訴願決定機關申請再審。復為訴願法第九十七條第一項第四款所明定。可見依法令應迴避之委員參與訴願決定，其踐行之審議程序即有重大瑕疵，所作成之訴願決定自難予以維持。
二、查原告僅為第二類電信事業之經營者，中華電信股份有限公司則兼營第一類電信事業及第二類電信事業，與原告在第二類電信業務上具有市場直接競爭關係，且依第二類電信事業管理規則第十二條第四款規定，第二類電信事業就其所承租之電路設備，不得用以提供語音單純轉售（即通話業務），原告如將其向中華電信股份有限公司承租之電路設備，用以提供語音單純轉售，乃侵犯到中華電信股份有限公司所經營之第一類電信業務領域，直接影響到中華電信股份有限公司之營業利益。故中華電信股份有限公司即於八十八年九月一日以法密（八八）第○○五號函就原告提供語音單純轉售之行為，向被告機關提出檢舉，經被告機關查證後，始對原告作成處分，此有被告機關承辦人於八十九年三月二十七日之簽呈附原處分卷可稽。足見中華電信股份有限公司對於本件訴願事件具有直接經濟上之利害關係，其代表人或即將成為其代表人之人，如參與訴願決定，實難期待其客觀公正。被告固辯稱原訴願審議委員會主任委員毛治國就任中華電信董事長係八十九年八月二十一日，而訴願審議委員會議乃於同年八月十五日召開，因此並不構成訴願法第五十五條應自行迴避之情形云云。惟查，原訴願決定書對外發文日期係同年八月二十八日，即毛治國任職中華電信股份有限公司後始正式作成；況毛治國就任中華電信股份有限公司董事長之人事命令早於同年八月十二日即告確定而對外發佈正式新聞稿，有原告提出之新聞報導附本院卷可稽，且交通部於同年八月十四日即以交人八十九字第○○八三六七號函向行政院陳報此項人事案，行政院旋於同年八月十六日以台八十九人政力字第一九一二三一號函復「同意照辦」之情，兩造並無爭議。準此，原訴願審議委員會議於同年八月十五日召開及決定之時，其主任委員毛治國縱在形式上未正式任職中華電信股份有限公司，其地位亦猶如「訂有婚約」之未婚配偶，因檢舉人（被害人）中華電信股份有限公司與原告具有利害關係，而難期待其參與訴願決定無偏頗之虞，依前揭規定，應自行迴避，惟毛治國並未依法迴避，於明知即將擔任中華電信董事長之際，仍擔任本案訴願審議委員會主任委員，主持訴願審查會議及參與本件訴願審議決定，顯然牴觸訴願法第五十五條保障訴願程序公正性之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由原受理訴願機關重行為適法之審議。而原處分於其訴願決定撤銷後，既尚待原受理訴願機關重行審議，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 七 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 姜 素 娥
法 官 帥 嘉 寶法 官 林 文 舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 七 月 二十五 日
書 記 官 蔡 幸 樺