臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一九七五號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 內政部營建署新生地開發局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因國有財產法事件，原告請求被告將坐落南投縣○○鎮○○段枋寮子小段第三四○地號土地移交財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處接管部分。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）八十九年六月二十八日以坐落南投縣○○鎮○○段枋寮子小段第三四○地號土地（下稱系爭土地），如確屬非公用土地，請求將該土地移撥財政部國有財產局接管，並准由現耕人承租等情，向被告提出陳情。案經被告以八十九年七月四日八九新開處字第八九○二三一七號書函，答復原告略以：「主旨：關於台端函請本局將經管之南投縣○○鎮○○段枋寮子小段三四○地號土地變更為非公用財產，移交財政部國有財產局接管，並准由現耕人承租乙案，請查照。說明：復台端八十九年六月二十八日陳情書辦理。查本局經管國有土地係屬公用財產，依據國有財產法第二十八條規定略以『公用財產不得為任何處分或擅為收益』；另查本局經管國有土地，因分布全國各地，面積廣大，對於該等土地之規劃利用與管理，需視整體公有土地之規劃利用政策，並依據國有財產法相關規定辦理，對於台端之所請，囿於法令之規定，本局礙難同意辦理。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，而就系爭土地是否屬於公用財產資為爭議，並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷（此部分本院另為裁定）；㈡被告應將坐落南投縣○○鎮○○段枋寮子小段第三四○地號土地移交財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處接管；㈢訴訟費用由被告負擔。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、被告應將坐落南投縣○○鎮○○段枋寮子小段第三四○地號土地移交財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處接管。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、南投縣○○鎮○○段假一○○、一○○之一地號河川公地於六十四年間完成土地總編時，已無該地號存在，係土地管理機關作業疏失，並無相關土地登記資料可供參考。另參酌財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處八十九年一月十九日台財產中投二第0000000000號函及所附切結書、地籍圖謄本等資料，原告所欲承租之系爭土地即為南投縣○○鎮○○段假一○○、一○○之一地號，至於南投縣竹山地政事務所函文所述系爭土地六十四年間總登記為三四○地號，之前地號為二一五、二四一之一地號部分，原告質疑是否正確。
２、系爭土地原係南投縣○○鎮○○段假一○○號及一○○之一號二筆公用耕地，二十餘年來為原告接續耕作，六十四年一月四日完成土地總登記後合併○○○鎮○○段枋寮子小段三四○地號土地，被告未履勘現場及調查，逕以原告未檢附原河川圖籍，無法套繪系爭土地是否○○○鎮○○段枋寮子小段三四○地號土地，予以駁回，顯推諉卸責，茲檢呈原告向南投縣竹山鎮鎮公所申請舊有河川圖之存檔資料，即○○○鎮○○段假一○○號及一○○之一地號土地坐落圖影本○○○鎮○○段枋寮子小段三四○地號土地坐落圖影本，以供比對。按政府機關得向相關單位函查，竟不函查，又未命原告補充資料，逕予駁回，均屬不當。
３、系爭土地自六十二年迄今為原告接續耕種之土地，此有七十五年、七十六年河川公地使用費繳納單、七十九年投府建水（地）字第七六○號、第七六一號許可書及毗鄰○○鎮○○段枋寮子小段三三一地號耕地承租人蔡榮露保證書可佐。原告提出訴願請求被告將系爭土地移交財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處接管，保障原告承租權益。按系爭土地於六十四年一月四日完成土地總登記，業已劃出河川區域外，並不屬濁水溪枋寮堤防新生地，此由財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處八十九年一月十九日函示，就毗鄰系爭土地之枋寮子小段三三一地號土地屬財政部國有財產局之國有耕地，且業由農戶蔡榮露承租之事實，可知系爭土地並非河川旁堤防新生地，否則緊鄰之土地豈能由蔡榮露承租，又由竹山地政事務所之地籍圖謄本，亦可知系爭土地毗鄰四周地目皆為「田」或「建」，足堪證明系爭土地並非堤防新生地。
４、被告稱依據財政部國有財產局八十九年五月三十日台財產局接第0000000000號函，說明二：「查精省以前，．．其屬堤防至河川區域線間之堤後土地，由新生地開發局登記管理，並依其事業目的規畫利用。精省後，依台灣省政府功能業務組織調整暫行條例第八條規定，該等土地業移轉國有，．．符合國有財產法第十一條、第三十二條及第四條規定，係屬公用財產．．．」云云。惟所謂堤防至河川區域線間之「堤後土地」，係指「河川區域內」至「堤防」間之未登記之浮覆地而言，但系爭土地係於「堤防外」，且與堤防距離約一公里遠，並非堤防至河川區域線間之堤後土地，被告既未履勘現場調查，即草率認定系爭土地為「公用財產」，認事用法顯然違誤，檢呈系爭土地四面現景相片四張，以茲證明四周皆非河川地。
５、系爭土地於六十四年一月四日完成土地總登記，管理機關為前台灣省政府建設廳水利局，八十三年更正為台灣省政府水利局，八十六年間變更為台灣省新生地開發處。按前台灣省公有土地係委託各縣市政府代管、辦理放租或許可使用業務，係依據前台灣省公有土地放租辦法第八條：「零星土地放租與自為耕作之農民使用者」之規定辦埋，而原告為系爭土地現耕人，原告前與南投縣政府訂有公地種植使用許可書，每三年換約一次，八十二年二月到期後，原告向南投縣政府申請欲繼續承租使用系爭土地，惟系爭土地上設有南投縣○○鎮○○路○○○號之六建物，南投縣政府以農牧用地應以農用為原則，原告須拆除建物後始可繼續再承租，故原告已於八十七年間將建物拆除並耕種一般農作物，本已符合繼續承租及使用之要件，惟因八十八年七月一日精省緣故，系爭土地由前台灣省新生地開發處移交被告接管，原告遂向財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處申請承租，該分處以系爭土地並非國有財產局管理，將申請案件退還，使原告申辦承租無門。
６、被告稱依據「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第八條第三項：「前項移轉為國有之財產，原為省政府與其所屬機關（構）及學校經管之公用財產，隨同業務移交接管機關管理．．非公用財產由財政部國有財產局管理。」之規定，系爭土地所有權於八十八年九月一日移轉為國有，管理機關變更登記為被告，係公用財產至為明確云云。惟系爭土地既已完成國有登記，且編定使用種類為「農牧用地」，顯非公用財產，此由南投縣政府前所發給使用許可書讓原告耕作使用之作法，已證系爭土地確屬「非公用財產」，無庸置疑。倘系爭土地為公用財產，則南投縣政府過去豈有將土地同意原告使用之理。另按國有財產法第四條規定，國有財產係區分為公用財產與非公用財產兩類。而各種財產稱為公用財產者，係指：⑴公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。⑵公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。⑶事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。又按非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。由此可知，原告目前所耕作之農地並非公用財產，系爭土地為非公用財產至為明確。
７、再者，按台灣省有財產所有權移轉國有及管理機關變更登記之作業辦法第十一條規定：「台灣省有非公用不動產，原管理機關（構）應按財產坐落編造移接清冊，檢附原取得權利證明文件、權利書狀及租賃契約書，移交國產局所屬台灣各地區辦事處或分處，由該機關囑託登記機關辦理所有權移轉國有及管理機關變更登記為國產局。」，系爭土地於八十九年九月一日變更管理機關為被告顯然有誤，蓋系爭土地既係非公用財產，依法應移交接財政部國有財產局，才屬正辦。況按國有財產法第十二條規定：非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，法有明定。系爭土地已完成國有登記，且編定使用種類為「農牧用地」，故得依「國有耕地放租實施辦法」放租予自為耕作之農民即原告，系爭土地一直由原告耕作，並無任何荒廢情形，原告於系爭土地耕作營收，並願按期繳納地租給政府，故系爭「非公用財產」之土地，自應移歸財政部國有財產局中區辦事處南投分處接管，始符規定，被告所為八十九年七月四日新開處字第八九○二三一七號函復，顯有違誤，訴願決定，亦屬不合。至於是否由財政部國有財產局出租予原告，則屬另案問題。
８、被告以經濟部六十五年六月十六日經（六十五）水字第一五九一三號函略以：「．．關於河川公地使用之許可，乃係行政機關基於職權所為之公法上單方行為，與雙方立於平等地位之私法上租賃行為不同。應屬於公法上單方行為．．」，惟上開函主要內容係答復國軍退除役官兵輔導委員會，申請使用「河川公地」及採取砂石之案件，與原告所耕作者為「農牧用地」不同，二者自不能相提並論。另系爭土地為國有公用土地，並非河川公地，南投縣政府當時應採用新編土地地號及其用途，○○○鎮○○段枋寮子小段三四○地號之「農牧用地」與原告訂定公地承租契約，但二十餘年來，南投縣政府卻仍以○○○鎮○○段假編號一○○及一○○之一號「河川公地」，發給原告河川公地種植使用許可書，究其錯誤，實應歸責南投縣政府承辦業務疏失所致。被告認系爭土地為河川公地，顯非事實，此可由系爭土地四周地目或為「田」或「建」可證。從而，系爭土地四周皆非公用土地，事實上系爭土地不可能作為河川治理工程設施，被告引用經濟部六十五年六月十六日經（六十五）水字第一五九一三號及台灣省河川管理規則第三十四條第二項規定，作為係屬「公用土地」之證明，顯然不當。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、系爭南投縣○○鎮○○段假一○○、一○○之一地號土地係屬河川公地，原告亦曾領有南投縣河川公地種植使用許可書，惟該河川公地地號係屬暫時編定，地籍圖上並無註明前開地號，參照南投縣竹山地政事務所九十年六月十九日竹地二字第四七二六號函及地籍圖之記載，系爭土地六十四年間總登記為三四○地號，應屬無誤。系爭土地係屬濁水溪枋寮堤防新生地，六十四年一月四日完成土地總登記，管理機關為前台灣省政府建設廳水利局，七十一年四月二十八日委託南投縣政府代管，八十三年六月十五日管理機關更正為前台灣省政府水利局，八十六年十月二十七日變更為前台灣省新生地開發處，至精省後依據「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第八條第二項：「臺灣省省有財產移轉為國有，依國有財產法保管、使用、收益及處分。」及同條第三項：「前項移轉為國有之財產，原為省政府與其所屬機關（構）及學校經管之公用財產，隨同業務移交接管機關管理．．非公用財產由財政部國有財產局管理。」之規定，系爭土地所有權於八十八年九月一日移轉為國有，管理機關變更登記為被告，乃國有之公用財產，應依國有財產法規定管理使用。
２、原告稱系爭土地原為南投縣○○鎮○○段假一○○及一○○之一（暫編）地號等二筆河川公地，原告自六十二年接續耕種，並曾領有南投縣河川公地種植使用許可書，使用期限至八十二年二月止云云，惟並未檢附原河川圖籍，無法套繪是否○○○鎮○○段枋寮子小段三四○地號土地。另原告○○○鎮○○段假一○○及一○○之一（暫編）地號等二筆河川公地，是否為下崁段枋寮子小段三四○地號，被告未履勘現場及調查，亦未命原告補充資料卻逕予駁回，亦屬不當云云。惟按國有財產法第二十八條：「公用財產不得為任何處分或擅為收益」規定，系爭土地不得辦理出租至為明確，其補件或查證結果，並不足以作為得予辦理土地出租之要件，被告逕予函復，並無不當。
３、又原告檢附南投縣河川公地種植使用許可證明，逕自否認早期為河川公地之事實，摘引許可使用書「履行遵守條款」第十條「河川治理工程設施」規定，卻避談「政府公用、開發新生地或其他管理上之必要」，顯非適法。按經濟部六十五年六月十六日經（六十五）水字第一五九一三號函略以「．．關於河川公地使用之許可，乃係行政機關基於職權所為之公法上單方行為，與雙方立於平等地位之私法上租賃行為不同。應屬於公法上單方行為．．」；次按前揭使用許可書之「履行遵守條款」第十條略以：「．．其所徵收之使用費，乃屬賦稅或規費之性質，經經濟部六十五年六月十六日經（六十五）水字第一五九一三號函釋示在案，故經核准許可使用後，如將來政府在上項河川公地因河川治理工程設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，需收回而終止使用時，使用人同意無條件交還，絕無異議，且願依台灣省河川管理規則第三十四條第二項規定不要求任何補償，並放棄先訴抗辯權。」之規定，原告自八十二年三月份起已無系爭土地之合法使用權。
４、另原告稱：「縣府以．．農牧用地應以農用為原則，故原告須拆除建物後始可繼續再承租」云云，惟依原告所附七十九年投府建水（地）字第七六○號及七六一號河川公地使用許可書，係以短期低莖農作（甘藷）使用為主，依該許可書第七條規定：「在許可河川公地構築違建物或違反規定種植高莖植物，應由使用人依限剷除並恢復原狀，．．」，而於南投縣政府代管期間未獲該府同意辦理出租，主因係原告違反原河川公地許可使用及公有耕地出租作業之規定，應歸責原告本身，當無所述枋寮子小段三三一地號租地之適用，原告自應依上開規定將違規建物拆除，尚不足據此認定原告具有承租使用之權益。至系爭土地交由被告通盤評估規劃使用，係屬公用財產，應依國有財產法第二十八條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」及其他相關規定管理使用，已無原南投縣政府代管辦理省有耕地出租之適用。
５、原告稱系爭土地編定使用種類為「農牧用地」，顯非公用財產，依國有財產法第十一條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關直接管理之。」，因系爭土地被告並未直接耕作使用，為「非公用財產」．．應將系爭土地移交財政部國有財產局云云。惟系爭土地乃依據「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第八條第三項之規定移轉為國有，管理機關變更為被告，被告將依國有財產法第十一條研擬相關開發計畫，循區域計畫法等相關規定辦理開發。另依據前揭暫行條例第八條第三項後段「非公用財產由財政部國有財產局管理」及國有財產法第十二條「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關」之規定，系爭土地既以被告為管理機關，應屬「公用財產」。又被告對於所經管之國有土地，係配合國土綜合開發計畫之發展及視地方發展之需求性，研擬相關開發或使用計畫，或依「國有不動產撥用要點」之規定，提供各級政府機關公共用地之需求，提高公有土地使用效益，促進地方建設發展，該等土地並陸續辦理土地開發利用適宜性分析作業，將依核定使用計畫、循區域計畫法等規定辦理土地使用變更編定等作業事宜。而就系爭土地所在於被告經管之濁水溪、清水溪枋寮堤防新生地範圍為例，其北端業分別提供國道中二高及竹山區域性衛生垃圾掩埋場用地使用，另亦有地方政府機關提議辦理整體開發之構想。
６、按國有土地究係公用財產或非公用財產，應由土地管理機關依實際使用狀況判斷，非土地使用人可以逕予認定。系爭土地係由水利機關興建堤防工程，依規定公告劃出河川區域外，並已登記為國有土地，其土地之登記管理、規劃及利用，依據財政部國有財產局八十九年五月三十日台財產局接第0000000000號函示：「國有財產法第二十八條係針對各級政府機關經管國有公用財產所作管理及處分上之限制，無涉人民權益問題，．．」及說明二略以：「查精省以前，．．，其屬堤防至河川區域線間之堤後土地，由新生地開發局登記管理，並依其事業目的規劃利用。精省後，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第八條規定，該等土地業移轉國有，由內政部營建署新生地開發局接管，並承繼原台灣省新生地開發局之業務，繼續管理使用，符合國有財產法第十一條、第三十二條及第四條規定，係屬公用財產，．．」，系爭土地應屬「公用財產」至為明確，被告所為之八十九年七月四日八九新開處字第八九○二三一七號函復，並無不當。況按國有財產法第四十四條規定略以：「非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：基於國家政策需要，變更為公用財產時。．．因開發、利用或重行修建，有收回必要時。．．」，其出租後之非公用國有財產，基於國家政策等需要，亦得解約收回，遑論國有公用財產之出租，故為有效規劃使用國有新生地，當應依公地公用為優先原則，並無應予出租之適用。從而，被告依據國有財產法、臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例及臺灣省有財產所有權移轉國有及管理機關變更登記之作業辦法等相關規定移轉國有，並依國有財產法使用、管理、收益及處分，並無違誤。
理 由
一、按「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」、「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：一 公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二 公共用財產：國家直接供公用使用之國有財產均屬之。三 事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」、「財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產。公用財產與非公用財產得互易其財產類別，經財政部與主管機關協議，報經行政院核定為之。」、「公用財產變更為非公用財產時，由主管機關督飭該管理機關移交財政部國有財產局接管。」為國有財產法第一條、第四條、第三十四條及第三十五條第一項前段所規定。
二、查本件系爭土地於六十四年一月四日完成總登記，所有權人為臺灣省，管理機關為前臺灣省政府建設廳水利局，嗣於七十一年四月二十八日委託南投縣政府代管，八十三年六月十五日管理機關更正為前臺灣省政府水利局，八十六年十月二十七日復變更管理機關為前臺灣省新生地開發處，八十八年七月一日精省後，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第八條第二項及第三項規定，於八十八年九月一日將土地所有權移轉為中華民國所有，管理機關則變更為被告。以上，有系爭土地之土地登記謄本、土地登記簿影本等附訴願卷及本院卷可稽。按原屬臺灣省有財產之移轉接管，於八十八年七月一日精省後，悉依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第八條第二項、第三項及第四項規定，及財政部八十八年四月十四日台財產接字第八八○○八八八一號令訂定發布之「臺灣省有財產所有權移轉國有及管理機關變更登記作業辦法」處理之，並非任何人（包含兩造）得以擅專決定。依據前開移轉接管之規定【臺灣省有財產移轉為國有，依國有財產法保管、使用、收益及處分；原為省政府與其所屬機關（構）經管之「公用財產」，隨同業務移交接管機關管理；「非公用財產」由財政部國有財產局管理。】，系爭土地既於八十八年九月一日移轉為中華民國所有，管理機關變更為被告，足知系爭土地屬於公用財產。次查，將公用財產變更為非公用財產與其接管程序之進行，須經由財政部、主管機關間之協議同意，以及行政院之核准（定），而由主管機關督飭該管理機關移交財政部國有財產局接管上開變更國有財產類別及接管程序之進行，是國有土地之規劃利用及管理等，要屬國家機關之內部行為，並不對外直接發生法律效果，此觀乎首揭國有財產法第一條、第四條、第三十四條及第三十五條第一項前段規定甚明。因此，原告就系爭土地應歸屬何財產類別，僅得向行政機關提出建議，然此非謂原告得憑租賃關係之有無據而主張其擁有依法申請變更國有財產類別及指定接管機關之權利。原告主張系爭土地依據國有財產法第四條、第十二條，及臺灣省有財產所有權移轉國有及管理機關變更登記作業辦法第十一條等規定，屬非公用財產，應移歸財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處接管，始符規定云云。然查，國有財產法第四條乃公用財產與非公用財產之定義性規定，另國有財產法第十二條，係規定非公用財產之管理機關，至臺灣省有財產所有權移轉國有及管理機關變更登記作業辦法第十一條，則為臺灣省有非公用不動產移交登記之相關作業規定，均非原告得執以為將系爭土地由公用財產變更為非公用財產之依據。從而，原告求為判決由被告將坐落南投縣○○鎮○○段枋寮子小段第三四○地號土地移交財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處接管之請求，核屬無據，原告所訴並無理由，應予駁回。
三、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十七 日
書記官 方偉皓