臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一九八六號
原 告 乙○○
丙○○王沖青丁○○兼右四人共同訴訟代理人 甲○被 告 台北市政府工務局代 表 人 戊○○訴訟代理人 庚○○
己○○辛○○右當事人間因申請復水復電事件，原告不服台北市政府中華民國八十九年十二月十三日府訴字第八九一一一九六九○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
一、原告乙○○所有坐落台北市市○○區○○路四段一三七號十二樓之二建築物因違反建築法事件，經被告八十八年八月十三日以北市工建字第八八三一八四二六○○號書函處原告乙○○新臺幣（下同）六萬元罰緩並停止使用，系爭建築物復因被查獲有違規為按摩院並涉營色情情事，經臺北市政府「正俗專案複審會議」核定，於同年月十八日處分並執行停止供水供電（因水錶共用而於隔日復水），原告乙○○不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，該案現繫屬最高行政法院院審理中。
二、原告乙○○於八十九年二月十四日、四月七日申請復電，經被告訂期請相關單位共同會勘，會勘結果未符復電規定，惟被告僅函復本案斷水斷電處分並無違誤，原告不服提起訴願，經臺北市政府八十九年九月六日府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定將原處分撤銷，並飭由被告於十日內速為處分。嗣被告以八十九年九月二十八日北市工建字第八九三二五一二二○○號函復因尚有二筆罰鍰未繳清，未符復電要件規定而否准。原告不服提起訴願，在訴願決定前於八十九年十月三十日向本院提起行政訴訟。本院受理後，台北市政府訴願委員會以八十九年十二月十三日府訴字第一一一九六九○○號訴願決定書駁回其訴願。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：㈠被告應於七日內為恢復供電之給付。
㈡被告應恢復原狀並為損害賠償之給付。
㈢被告應賠償各原告精神慰撫金十萬元整。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：被告依「台北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案」第五點第一項規定否准原告復電申請，是否有違建築法第九十四條之一立法意旨？以及前開行政規則要求原告繳清罰鍰及作成切結書始准復電，是否有違行政法上不當聯結禁止原則？原告主張之理由：
一、台北市政府訴願會諸委員對復水復電共識：該會八十九年九月一日出版決定書選輯第六輯序言中記載：本府執行「正俗專案」方案規定經本會撤銷原處分者，工務局於收受訴願決定書之日起七日內即予恢復供水供電，充分體現新市府尊重訴願決定及落實「依法行政」並維護人民合法權益之決定。又第五輯上冊第四百三十二頁傅祖聲委員意見書：經撤銷仍拒復水復電，已違上級機關救濟職權與監督之效，非侵工務局之職權。
二、斷水斷電處分之對象錯誤姑且不論，僅就六個月後復水復電一事在建築法並無明確規定，查建築法第九十四條之一規定：「依本法規定停止供水或供電之建築物，非經直轄市、縣（市)（局) 主管建築機關審查許可，不得擅自接水、接電或使用‧‧‧」，然該等機關審查復水復電之標準應依立法意旨，應是以原受斷水斷電處分之建築違規情形是否已予改善而定，換言之，系爭地址上建築物使用執照核准集合住宅使用，因不向工務局申請變更為美容按摩用途，此事實為單純變更使用，似難認仁愛路四段一三七號十二樓建築物之存在有妨礙都市計劃之虞，更何況被誤認之十二樓之一建築物內隔間裝潢約有二分之一部分（即原告住居，被誤導拆清。原合法住宅證據消滅），拆空後兩次會勘十二樓之一建築物有案，當不生擅自使用之實，且被告執意以十二樓之二地址（使用執照上無此地址），為違反建築法第七十三條通知斷水斷電處分對象，卻避對大安分局查獲違規使用建築物「一三七號十二樓」之使用執照地址執行斷水斷電。竟對原告等合法使用執照地址「一三七號十二樓之一」共用之水錶電錶執行拆除處分，此種不當且故意處分為被告曾在台北市地檢署偵查被控偽造文書不起訴書中所自承（八十九年五月二十九日偵字第六五三九號）。被告為包庇陳建銘，不惜悖離「依法行政」精神，枉顧人民生存權，刻意迴避警察局查獲違規建築物使用執照之地址，一再用行政裁量延宕再延宕，誠如其在另案所稱：「沒有處罰」，無所顧慮，其漠視憲法之存在，為行政救濟法律之悲切，深深期盼貴院法律界新秀精英，能帶予法界新制正義曙光，實為人民之福。
三、代繳罰單兩筆⑴八十八年八月十二日（開單日期），違規人乙○○（原告），罰鍰六萬元整，八十八年八月十三日工建字0000000000號（發文文號），地址十二樓之二⑵八十八年八月十八日（開單日期），違規人王嘉賢，罰鍰六萬元整，八十八年八月十八工建字000000000號（發文文號），地址十二樓之二，為同一地址，同一行為，有被告堪驗後催繳違反建築物使用使用執照（八十九年四月十四日下午一點五十六分，編號四二四傳真）電腦紀錄可証。查第二筆罰鍰「十二樓之二」建築物所有權人乙○○（原告）函理由是依八十八年八月四日建設局北市建商三字第八八二四五二八四號函，此函之建築物地址為「一三七號十二樓之二」負責人王嘉賢空中之美美容名店，第二筆罰使用人王嘉賢六萬元是八十八年八月十八日與斷水斷電通知單八十八年八月十八日同日，又與第二筆罰六萬元函收到日八八年八月十八日也是同一日可證明第二筆、第三筆為同一案，同一行為，同一建築物，姑且不提原告等有否與王嘉賢共同使用同一電錶，就兩筆違反建築法均是依第七十三條後段及同法第九十條第一項。再由八十八年十一月十一日北府訴字第八八○八一六二八○○號決定書第一頁事實二記載：「嗣本府警察局八十八年七月十九日二十二時三十分於系爭建物Ｃ三包廂內查獲‧‧‧，將負責人王嘉賢（無原告等任何一人）等人，移送台北地方法院檢察署偵案中，原處分機關以八十八年八月十三北市工建字第0000000000號函處訴願人（原告乙○○）六萬元罰鍰，並勒令停止使用」事實三記載：「次查該地址經本府警察局大安分局查獲擅自變更使用為按摩院及猥褻性交易場所，且承租人並未停止使用系爭建築物仍繼續違規使用，乃經查報、初審後，提請本府『正俗專案執行對象複審會議』審認核定系爭建築物為應執行停止供水、供電之處分對象，原處分機關乃一建築法第五十八條、第七十三條及第九十條第二項規定，以八十八年八月十七日北市工建字第八八三四二九三一一四號執行違反建築法案件斷水斷電單通知，並於八十八年八月十八日二十一時執行停止供水供電處分。」依此兩項在前決定書中事實記載，王嘉賢將一三七號十二樓之二建築物位於住宅區僅准作集合住宅使用之使用執照，變更為按摩院，此按摩院建築物就違反都市計劃，應即停止供水供電，六個月後此建築物就不違反都市計劃，此建築物所有權人必須代繳兩筆相同行為（擅自變更使用）之罰鍰後，此建築物立即不違反建築結構及破壞防火區劃或避難設施。被告此種邏輯如何叫被斷水斷電人民折服？即或使用行政裁量權勒令一三七號十二樓之一建築物停止使用，並依建築法第九十條罰鍰，被告亦應依法行事，按救濟訴願決定，於十日內復電再查建築法第九十條：「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人『或』使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用‧‧‧有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除」（都市計劃法依新規定將美容按摩列為第二十六組日常服務業，被告竟將美容按摩業錯誤列為酒家舞廳業之特種服務第三十四組，此有北市府八十九年三月十三府法三字第八九○一八八○一○○號令發布為証）。今王嘉賢等人移送法院，自可依法一併追訴變更使用之人之責任，怎可混淆？既為同一案同一行為同一建築物，卻將變更建築物使用目的人以及建築物所有權人共同罰鍰？
四、請貴院調卷另案察明「市長與民有約便民服務案」，案由：本市○○區○○路一段三十二號十二樓之一房屋（與仁愛路一三七號十二樓之一相鄰），妨害防火區劃，將安全門設鎖，安全門燈拆除，並將火災逃生走道加外牆，變更臥室，違反建築法與使用執照核准圖，另案承辦人陳建銘於八十八年三月二十日函原告甲○（北市工建字第八八三○六五八三○○號）書明將依法拆除外牆，但迄今該屋所有權人陳美環（身分證字號：H00000000）並無依函拆除外牆，亦無打通逃生走道之事實。現陳建銘由使管科調違建科，亦未依函「查報拆除」顯有瀆職之嫌，違反行政平等原則。本案遭此冤枉之原因，全係原承辦人陳建銘挾怨報復，偽造使用執照存根，所造成斷水斷電及雙重罰鍰。
五、被告要求以製式表格申請復水復電，如蓋填製式表格申請書，則被告之處分既經所有權人「俯首認罪」簽字蓋印，自承違規使用，並放棄異議權（國賠、再審全會敗訴）在案外，原告等合法住宅內原有裝潢、隔間亦被拆空始符合復電「原則」，原告等急於復電，被大安分局行政科李科員所騙，至原告等合法居住證據全部毀滅，事後被告又催繳兩筆非屬所有權人或合法使用人應負擔之巨額罰鍰。更甚者，原告等已應警局要求搬清傢俱與設備後，無論有無擅自變更使用之事實，原使用既已終止半年有餘，為原處分機關所自承，當不生擅自變更使用之問題，惟被告置若罔聞遲不作為，已催憑無法源依據之理由，而不依建築法第九十四條許可訴願人房屋恢復原使用用途，其所為顯已逾越達成目的之必要限度，自有比例原則之違反，何況被告不依北市自訂「正俗專案恢復後供水供電工作方案」五點之二：「建築所有人或使用人提起行政救濟，經訴願撤銷原處分之決定者及第七點作業程序五：工務局於申請人寄達訴願決定書之日起七日內恢復供水供電，竟以與同法第七十七條第二項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」之意旨。如先履行繳納兩筆罰鍰，必須切結該地址不再自行或供他人經營性質相同行業等限制。與建築物構造等實質並無關連，與斷水斷電之目的不得聯結，否則即違反不當聯結禁止原則。原告藉此理由否准復電之申請，嚴重侵害憲法所保障之生存權及財產權。並公然拒絕直接上級機關撤銷處分並限期作為之決定，被告枉法濫權，莫此為甚。
被告主張之理由：
一、按建築法第七十三後段規定：「建築物．．．．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用」第九十條第二項規定：「前項擅自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除。」第五十八條第一款規定：「妨礙都市計畫者」第九十四條之一規定：「依本法規定停止供水或供電之建築物，非經直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查許可，不得擅自接水、接電或使用．．．．．．」臺北市政府執行「正俗專案」停止供水、供電工作方案：五、恢復供水、供電原則：㈠建築物符合下列各款全部規定者，於執行停止供水、供電屆滿六個月後，其所有人得申請恢復供水、供電：⒈原建築物裝修拆空或恢復原核准圖說。⒉繳清違規罰緩⒊建築物所有人切結不再自行或提供他人違法（規）使用㈡建築物有人或使用人提起行政救濟，經訴願為「撤銷停止供水、供電處分」之決定者。
二、本件行政訴訟理由略謂：「．．．．．．僅就本件申請復電訴願決定書：原處分撤銷對此消極不恢復電作為，限十天內速為處分，原告等依台北市政府執行『正俗專業』停止及恢復供水、供電工作方案：．．第七點作業程序（五）經訴願決定『撤銷停止供水、供電處分』者，工務局申請人寄達訴願決定書之日起七日恢復供水、供電。及第五點恢復供水、供電原則之（二）建築物所有人或使用人提起行政救濟，經訴願為撤銷原處分之決定者．．．．．．但迄今仍無復電作為．．．．．．」云云。
三、查系爭建築物依建築法規定斷電在案，原告乙○○不服採循行政救濟途徑業如事實欄所述，復於八十九年二月十四日存證信函陳述濫用建築法斷電逾六個月，被告所屬建築管理處同年月二十四日以北市工建使字第八九六一九四一二○○號通知單訂於同年三月六日邀原告乙○○及相關單位會勘，會勘結論：尚未恢復原核准用途、未繳清罰鍰。原告乙○○再於同年四月七日來函陳情謂裝修等設備已拆除搬空，速訂第二次會勘，被告即於同年月十八日以北市工建使字第八九六三三一八七○○號通知單邀原告、工務局及相關單位會勘，同年月二十六日會勘結論複述同年三月六日會勘結果，依復電規定除裝修拆除外尚須繳清罰鍰、切結書，故仍未予復電；原告乙○○於上開兩次會勘均未到場，第二次會勘委託原告甲○代理。又原告乙○○於案中始終堅稱斷電標的為同址十二樓之一並申領使用執照以證門牌疑義，被告於八十九年五月二十六日北工建字第八九三一三一八二○○號書函函復原告乙○○時，除檢附要求之使談用執照外，並再附門牌增編紀錄文件暨說明違規情事，以資釋疑。
四、復查「臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案」五、訂有恢復供水、供電原，因本案於行政救濟程序中遞遭駁回，現繫屬貴院審理中，顯不符該原則㈡所述「經訴願為『撤銷停止供水、供電處分』之決定者」，另該原則㈠訂有符合⒈原建築物室內裝修拆空或恢復原核准圖說。⒉繳清違規罰鍰⒊建築物所有人切結不再自行或提供他人違法（規）使用，於執行停止供水供電屆滿六個月後，其所有人得申請恢復供水供電。經查本案於八十九年四月二十六日會勘時雖已拆空裝修，惟系爭建築物原有罰鍰紀錄三筆計新臺幣十八萬元，其中一筆於八十八年五月七日繳納，餘二筆罰緩未清償，且所有權人即原告乙○○未辦理切結，核均與上開復水復電規定不符，故被告迄未允准復電，並非無據。
五、原告主張已獲八十九年九月六日北市府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關速為處分」，認被告即應依上開決定暨「臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案」五、恢復供水供電原則㈡所述「經訴願為『撤銷停止供水、供電處分』之決定者」部分，業於前述說明甚明，原停止供電處分經決定駁回，繫屬責院審理中；且查八十九年九月六日北市府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定理由三、「．．．．．．惟原處分機關卻遲遲未就訴願人所提之復電申請予以核復，難謂適當．．．．．．」指明被告應就原告八十九年五月十六日申請復電部分應具體函復而漏未函復，而非應予復電而未予復電，復因未與復電原則意首相符，故被告於於同年九月二十八日以北市工建字第八九三二五一二二○○號函就原告乙○○申請復電乙節具體函復之。又查本案八十九年五月十六日申請書、八十九年五月二十六日北市工建字第八九三一三一八二○○號函、八十九年九月六日北市府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定等之當事人均為原告乙○○，餘丙○○等五人均非本案當事人。綜上所述，本件訴訟無理由，原處分及決定均無這誤，請予維持。
理 由程序方面：
一、被告代表人原為李鴻基，九十年五月十一日變更為戊○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件臺北市政府八十九年九月六日府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定將原處分撤銷，並飭由被告於十日內速為處分。嗣被告以八十九年九月二十八日北市工建字第八九三二五一二二○○號函復因尚有二筆罰鍰未繳清，未符復電要件規定而否准。原告乙○○提起訴願中，本件原告等在訴願決定作成前於八十九年十月三十日向本院提起行政訴訟，本應認其訴為不合法，惟於本院受理後，台北市政府訴願委員會已以八十九年十二月十三日府訴字第一一一九六九○○號訴願決定書駁回其訴願，應認其瑕疵業已補正。雖原告訴訟代理人於準備程序中陳稱略以「對八十九年十二月十三日訴願決定不上訴」云云（見九十年六月十二日準備程序筆錄）。嗣經本院就程序部分行使闡明權，因原告訴訟代理人情緒問題而無結果；惟本院認原告之真意在爭執被告未為復電，就程序而言，應認其係對八十九年九月二十八日北市工建字第八九三二五一二二○○號處分及八十九年十二月十三日訴願決定不服，並於本件案由欄逕予改列不服之訴願決定文號，合先敘明。
實體方面：
甲、原告乙○○部分：
一、按「依本法規定停止供水或供電之建築物，非經直轄市、縣（市)（局)主管建築機關審查許可，不得擅自接水、接電或使用」建築法第九十四條之一定有明文。
又臺北市政府執行「正俗專案」停止供水、供電工作方案：．．五、恢復供水、供電原則：㈠建築物符合下列各款全部規定者，於執行停止供水、供電屆滿六個月後，其所有人得申請恢復供水、供電：⒈原建築物裝修拆空或恢復原核准圖說。⒉繳清違規罰緩⒊建築物所有人切結不再自行或提供他人違法（規）使用㈡建築物有人或使用人提起行政救濟，經訴願為「撤銷停止供水、供電處分」之決定者。查建築法第九十四條之一既明定直轄市主管建築機關有審查許可之權，且地方制度法第十九條第一項第三目亦規定，建築管理為地方自治事項，則被告依地方制度法第二十七條第一項規定，訂定關於復水復電之自治規則，即「臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案」自屬於法有據，應予適用，合先敘明。
二、本件關於原告爭執八十八年八月十六日執行停止供水供電（因水錶共用而於隔日復水）部分，業因原告乙○○不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，該案現繫屬最高行政法院審理中，非屬本件審理對象，附此敘明。
三、原告於八十九年二月十四日、四月七日申請復電，經被告訂期相關單位共同會勘，會勘結果因原告未依臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案」
五、（一）繳清本件違規尚欠二筆罰鍰及建築物所有人切結不再自行或提供他人違法（規）使用，致被告否准其復電申請，原告則主張係王嘉賢等人經營違規行業，其並未經營，被告要求之繳納兩筆罰鍰與提出切結與建築物構造等實質並無關連，有違反不當聯結禁止原則云云。
四、經查，被告係以八十八年八月十三日北市工建字第0000000000號「台端所有坐落本市○○路○段○○○號十二樓之二建築物，未經核准擅自違規使用為『空中之美美容店』名（美容服務業，負責人何清源）案，違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定處新台幣六萬元整罰鍰，並勒令停止使用」處分原告罰鍰六萬元；至王嘉賢部分則以八十八年八月十八日北市工建字第000000000○號「台端於本市○○區○○路四段一三七號十二樓之二建築物，未經核准擅自變更使用為按摩院及猥褻性交易業，開設『空中之美護膚店』，違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定處新台幣六萬元整罰鍰，並勒令停止使用」，二者處罰事實不同，原告指二者為同一案件罰鍰，尚有誤會。
五、次查，本件關於對原告科處之六萬元罰鍰，係因原告所有之系爭建築物未經核准擅自變更使用，被告因而對為所有權人之原告罰鍰，嗣因而遭斷水斷電，而本件原告聲請復電事件，就案外人王嘉賢之六萬元罰鍰，被告要求原告代為繳納，於法固無依據；然就原告本身之罰鍰部分而言，既係因該建築物原核准用途為集合住宅，原告未經核准變更使用，出租他人違規使用為按摩業務而受處罰鍰，自與該建築物之使用具有密切關係，被告依上述方案規定，以其未繳清罰鍰而不准復電，尚不生原告所稱之不當聯結情事。
六、另就切結書部分，姑不論被告可否依「臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案」之規定要求原告出具該項切結書；惟本院係審查原處分有無違法，而本件原處分僅以「尚未繳清本件違規二筆罰鍰」為否准復電之請求，並未以原告未出具切結書作為否准之理由，本院自無需就此為審酌。
七、綜上所述，被告以原告未繳清原告部分之罰鍰而否准其復電之申請，經核並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告起訴為無理由，應予駁回。又其一併請求之損害賠償部分，即失其依附，應併予駁回。
乙、原告丙○○、王沖青、丁○○、甲○部分：
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第一項定有明文，是以課以義務訴訟之提起，應以踐行訴願程序為前提要件，若未經訴願程序，即提起行政訴訟，自非法之所許。又國家賠償法所規定損害賠償之訴，除依該法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第十二條定有明文。是依國家賠償法對國家賠償所生公法上爭議，應循民事訴訟程序救濟。
二、本件經查前開訴願決定之訴願人為乙○○，則原告丙○○、王沖青、丁○○、甲○並非被告所為行政處分之相對人，亦未踐行訴願程序；且依卷附台北市大安區戶政事務所八十八年十一月二日北市安戶字第八八六二三三○二○○號致台北市政府工務局建築管理處函「．．說明三、經查本所戶籍資料，除乙○○小姐於八十八年八月十八日尚設籍於本市○○路○段○○○號十二樓之一，餘丙○○等五人皆未設籍於首揭地址內．．。」，有該函附於原處分卷可稽，是執行斷電處分時，與原告等無涉。縱原告等嗣後居住於該址內，亦僅為事實上之利害關係人，亦不得對訴願決定提起行政訴訟。縱依原告訴訟代理人甲○所稱彼等有提起訴願云云，惟為被告訴訟代理人所否認，且由被告提出之資料，亦僅有王沖青對被告八十九年十一月十日北市工建字第八九三二九三二六○○號函復不服，經台北市政府訴願委員會為訴願不受理之訴願決定書，經核並非本件原處分之訴願決定；此外原告亦未提出乙○○以外之原告就本件之訴願決定書為證，其等所提起之訴難認為合法。其起訴既不合法，而無撤銷訴訟或課以義務訴訟存在，自無依行政訴訟法第七條合併提起請求損害賠償或其他財產上給付之餘地，其訴亦為不合法，應併予駁回。縱退步認該原告等可提起本件行政訴訟，惟依上述乙○○部分之說明理由，其訴亦為無理由，均應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 八 日
書 記 官 楊子鋒