臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一九一二號
原 告 甲○○
乙○○○共 同訴訟代理人 鄭惠蓉律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 朱兆銓（主任委員）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年九月十四日台八十九訴字第二七一五六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告甲○○（及其配偶陳美秀）、乙○○○、鳳華投資股份有限公司（負責人為甲○○；以下簡稱鳳華投資公司）、鳳翔投資股份有限公司（負責人為甲○○；以下簡稱鳳翔投資公司）、帝門藝術事業股份有限公司（負責人為甲○○；以下簡稱帝門藝術公司）、宏信投資股份有限公司（負責人為甲○○；以下簡稱宏信投資公司）、宏誠投資股份有限公司（負責人為甲○○；以下簡稱宏誠投資公司）及鳳都投資股份有限公司（負責人為乙○○○；以下簡稱鳳都投資公司）係被告定「證券交易法第四十三條之一第一項暨其取得股份申報事項要點（以下簡稱申報事項要點）」所稱之共同取得人，渠等於八十六年十月三十日共同取得台鳳股份有限公司（以下簡稱台鳳公司）股份已超過該公司已發行股份總額百分之十，嗣後於八十六年十二月三十一日出售股票，致持股低於百分之十，復於八十七年一月六日買進股票，致持股再次超過百分之十，另分別於八十七年二月三、六、七、十、十一日、三月四、六、十六、二十七、三十、三十一日、四月二十三、三十日、六月五、十五日、七月十三、十四日持股累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定，於所持有股份超過已發行股份總額百之十後十日內向本會申報及公告，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一時，亦未依規定於所持股份變動後二日內向被告申報及公告。被告於八十八年一月二十二日以違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年一月二十二日（八八）台財證㈢第○○二九○至○三○八號處分書處罰鍰共計新台幣（下同）一、九○○、○○○元。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈再訴願決定、訴願決定暨原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：㈠原告等與鳳華投資公司、鳳翔投資公司、帝門藝術公司、宏信投資公司、宏誠投
資公司及鳳都投資公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？㈡違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第
一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？㈠原告主張之理由：
⒈被告所定查申報事項要點逾越法律授權範圍，有創設變更法律之違務，被告逕予援用，違背依法行政原則：
①依據依法行政原則，行政機關訂定法規命令與行政規則，實施行政指導，或
作成行政處分除須有法律授權外，並應受法律拘束，不得與相關法律相抵觸，否則即屬違法；司法院釋字第三一三號載明：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」，又司法院釋字第三九四號、第四○二號解釋亦再重申；查前行政法院六十一年判字第一六九號判例略以：「法律之解釋，旨在闡明法條之真意，使條文規定得為適當之應用，並無創設或變更法律之效力，故其解釋不得逾越立法本旨之範圍。」等語；行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的」。
②按證券交易法第一百七十八條規定：「違反第四十三條之一第一項情事者，
處二萬元以上十萬元以下罰鍰」；第四十三條之一第一項規定：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項，申報事項如有變動時，並隨時補正之。」，說明證券交易法本身已就處罰之構成要件及數額加以明文規定，僅授權主管機關證期會得就取得股份之目的、資金來源及其他相類之應行申報事項，研定具體明確且合乎事理之申報事項要點以為補充規定。然查，被告所定申報事項要點第二點「任何人取得股份包括情形」；第三點「與他人共同取得股份包括情形」；第四點「法人適用情形」；第五點「取得股份方法包括情形」；第七點「持股增減數量應公告及申報」規定，皆係未經母法證券交易法第四十三條之一第一項法律授權訂定得以命令為補充規定者，即「申報事項要點」第二至第五點及第七點均屬就法律構成要件補充定義或擴張解釋，非屬取得股份目的、資金來源及其他相類經授權得訂定事項。是以，被告所定申報事項要點加諸母法未授權之行政法規命令，違憲違法，況據以援用，自違反依法行政原則。
③至於被告辯稱：「證交法第四十三條之一第一項規定所稱「共同取得」，屬
不確定法律概念，為執行該法律，特參照美國法制，依據社會一般經驗法則，訂定申報事項要點規定，並未違反母法之立法意旨。」等語，惟查：⑴我國係採物權法定主義國家，非如美國採實質所有權主義，並無所謂「實質出資人或實質所有權人」概念。
⑵又縱認我國證交法第四十三條之一第一項係參照美國一九四三年證券交易
法第十三條第四項而訂定，亦不等同除美國證交法第十三條第四項以外，包括所謂「實質出資人或實質所有權人」概念亦援用。
⑶況依被告自承美國證券交易法第十三條第七項所謂「二人以上組織之合夥
、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有」，即美國所謂實質所有權概念，亦係透過法律明文規定而非僅以行政命令便宜為之。又依美國法制，亦僅有「合夥、隱明合夥或其他團體持有證券」，此等以信託、代理、委任、共同出資、協議或契約共同持有者，方視為同一人所有，而非直接以「身分關係」，認定「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」即屬共同取得關係，被告所謂參照美國法制訂定要點規定，實屬無據。
⑷且查，證券交易法第二十二條第三項規定，公開發行公司董事、監察人、
經理人或持有逾百分之十以上股東之股票轉讓方式，所稱持有之股票，「包括其配偶、未成年人子女及利用它人名義持有者」；同法第一百五十七條歸入權規範準用第二十二條第三項。即證券交易法就「董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東」有關股票移轉自由權利之限制，適用於「其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者」，均限於已有明文規定或準用規定。同法第四十三條之一第一項對於所謂共同取得人，既無類似之明文或準用規定，依法律之邏輯解釋原則，即不應予以擴張解釋。否則豈非反認為證交法第二十二條第三項規定及第一百五十七條準用規定為具文？是否亦可解釋亦為不確定法律概念，屬行政機關執行法律所必要而得逕行補充規定？足證被告主張之矛盾，要點之規定實違反母法之立法意旨。從而，縱被告認證交法第四十三條之一第一項有引進美國實質所有權人法制必要，依司法院釋字第三一三號解釋及前行政法院六十一年判字第一六九號判例，對人民違反行政法義務之行為科處罰鍰時，其處罰之「構成要件」及數額應由法律訂之，如法律授權以命令補充規定，其內容及範圍亦應具體明確。即證交法第四十三條之一第一項也必須如同法第二十二條第三項規定或第一百五十七條準用規定，以法律明文規定或法律明定準用之，待落實定入法律中，俾人民得確實遵守，不得藉闡明法條真意，逕以行政命令逾越授權範圍或創設變更法律效力。⑸又被告辯稱：「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權
股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」等語，依社會一般經驗法則，認屬共同取得人。惟查，大額理財投資首重獲利與風險考量，並非依親等關係而定，被告以身分關係即認共同取得，乃偏離社會現實狀況，非社會一般經驗法則。尤其被告為公權力主體機關，原告僅為人民，兩造為不對等之權利關係，政府機關之行為每以涉及公務機密，致人民無從取得相關資料。是被告逕以身分關係認定共同取得關係，除已逾越補充母法程度，更與行政訴訟法第一百三十六條規定，依一般舉證責任分配法則，由主張違反義務發生者就該發生之事實負舉證責任，即對於行政處罰規定之構成要件成立之事實，應由行政機關負客觀舉證責任規定不符。至於被告主張原告甲○○涉嫌炒作台鳳股票案，已經台北地檢署提起公訴乙節，查該案既未經台北地院判決，更未判決確定，被告所謂買賣股權之數據自不得作為本案證據，更不得作為處以原告最高罰鍰之理由。
⑹查本院八十九年訴字第二五三號判決載明：按行政機關基於其法定職權，
固得對多數人民，就一般事項制定普遍抽象適用之職權命令，但其內容仍必須遵守有關法律之規定，不得逾越。證券交易法第四十三條之一第一項規定：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；如有變動時並隨時補正之。」其中規定主管機關得制定者，為符合該條項規定「單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」，所應「申報之事項」，而不及於其他，故被告機關依該條項所制定之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（以下稱系爭要點），自應遵守上開規定之範圍。查系爭要點第三點規定，「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括．．．（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，與證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關依其職權訂定「申報事項」之範圍有所不同。按關於人民在何種情形下，有義務主動向主管機關申報其取得公開發行公司股份之股數，證券交易法第四十三條之一第一項業已明白規定為「單獨或與他人共同取得超過已發行公司股份十分之一」者，而所謂單獨取得或共同取得，法律上本有一定之意義，即取得為單獨所有或共有（包括分別共有或公同共有）。系爭要點第三點（二）將共同取得人之範圍規定包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，實已逾越法律應有之解釋，本院自不受其拘束（參照司法院釋字第一三七、二一六號解釋）。又證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第條第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，即不應予以擴張解釋。至於為使公開發行公司之股權發生重大變化時，資訊能及時且充分公開，使證券主管機關及投資大眾能有所了解，落實股權重大異動之管理，並確保投資大眾之權益，在公開發行公司股權發生變動之情形下，課以關係人有向主管機關申報之義務，固屬必要，惟其既涉及人民之義務，依中央法規標準法第五條第二款規定，自應以法律之形式為之。
⒉原處分未認原告係申報事項要點所稱之共同取得人，除違反證據法則，更有行政處分不備理由之違法：
①查前行政法院三十九年判字第二號判例略以：「行政官署若對人民有所處罰
，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據，不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」等語；行政程序法第四十三條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」，故在具體案件中，行政機關必須以實際存在之事實關係為基礎，始能對人民課以行政處罰。且按，事實認定與舉證責任分配問題，因「舉證責任之所在，敗訴之所在」，對於受處分人之權利影響甚鉅，自應依一般舉證責任分配法則，由主張違反義務發生者就該發生之事實負舉證責任，即對於行政處罰規定之構成要件成立之事實，應由行政機關負客觀舉證責任。
②本件被告單憑各公司董事長即名義上負責人係同一人或親屬關係，逕認原告為「證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項所稱之共同取得人」。
惟查，鳳華投資公司、鳳翔投資公司、帝門藝術公司、宏信投資公司、宏誠投資公司及鳳都投資公司，皆係財務各自獨立運作之公司，於本件台鳳股份交易並無關聯性，此觀各公司財務、資金及決策均係各自完全獨立，於原處分指述期間委託買賣之證券商及張數亦均顯不相同，衡諸常情，倘若係一共同取得股票集團，則資金須共有，獲利亦應按出資比例分配，另全體成員須有共識，買賣股票之步調始能一致，即被告應舉證本件各公司每次交易應付款券來源，及交割後所得款券之去向，以證明渠等有意思聯絡，或有行為分擔。原處分既忽略各公司各自獨立運作之事實，逕就不存在或不能證明其存在之事實，遽予論斷而科以行政罰，違反舉證責任，更有行政處分不備理由之違誤，應予撤銷。
⒊股份取得人如未依證券交易法第四十三條之一第一項前段申報應申報事項，即無所謂違反後段所申報事項變動未予補正之情事，本件處罰構成要件不該當：
①按行為人之客觀行為如與客觀之不法構成要件所描述之全部構成要件要素未
相符合，則該行為，即非具構成要件該當性，尤非違法性、有責性評價之對象。
②查證券交易法第四十三條之一第一項處罰構成要件係「任何人單獨或與他人
共同取得任一公開發行公司已發行股份總額百分之十之股份者，應於取得十日內向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之」，據此，本項課以「取得百分之十股份者」之義務，乃其應於取得後十日內向主管機關申報應申報事項；暨所申報事項有變動時，應即補正。惟所謂「補正」乃指「補充更正」，即已經申報應申報事項者，方有所謂「補正」問題，反之，如應申報事項自始未申報，即無後續之補正義務，換言之，主管機關如已依本項前段處罰未申報行為，自無再依後段規定處罰未補正行為。此觀「申報事項要點」第七點規定：「依證券交易法第四十三條之第一項後段規定左列申報事項如有變動：（一）所持有股數增、減數量達已發行股份總額百分之一」即明，不論證券交易法第四十三條之一第一項後段暨其申報事項要點第七點，均係規定「已經申報之應申報事項如有變動未予補正時」，方處罰構成要件該當。
③惟原處分除第○○二九○號、第○○二九一號函以原告係「證券交易法第四
十三條之一暨其申報事項要點所稱之共同取得人，於取得台鳳公司已發行股份總額百分之十，未依規定於取得後十日內向證期會申報」據以處罰外：其餘第○○二九二號至第○○三○八號函，均係認原告「未依規定於所持股份變動後即向證期會申報，且累計增減變動超過台鳳公司已發行股份總額百分之一未即公告，爰依規定處罰。」，原處分於第○○二九○號、第○○二九一號函，既認定原告自始根本就未申報所謂應申報事項事實，又自相矛盾認定渠等違反所申報事項之變動「補正」義務？足證渠等顯然不該當證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點第七點之構成要件，原處分課予人民超高度之申報及公告注意義務，有強人所難之不合理性，應予撤銷。
⒋原處分違反比例原則：
①按比例原則為憲法位階之法律原則，行政程序法第七條第一項第三款規定：
「行政行為採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的利益顯失均衡」，又行政法院八十三年判字第二二一九號判決謂：「行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之，否則，即屬濫用權力之違法。」。
②原處分是否違反比例原則，應以原處分科予原告罰鍰數額多寡之處分是否過
當為斷，查證券交易法第一百七十八條規定，違反第四十三條之一第一項情事者「處二萬元以上十萬元以下罰鍰」，惟被告並未個別審究原告違規情節，是否確實重大妨害投資人權益及證券市場交易秩序，分別並就本件各受處分人行為態樣、目的動機、增減股份多寡及其所生之實害風險予以考量，以為罰鍰處分數額多寡之依據，竟一律科以最高額十萬元罰鍰之處罰，自非適法有據。
③且查，證期會之後並以相同理由，認原告於八十七年十月三日至八十九年二
月二十一日計七次持股變動超過台鳳公司已發行股份總額百分之一，未依規定向證期會申報，另以八十九年五月五日（八九）台財證（三）第○一二三六至○一二四二號函處分，但僅分別科處「罰鍰八萬元，折合新台幣二十四萬元」。即被告對相同事實理由之案件，已認為分別科處「罰鍰十萬元，折合新台幣三十萬元」顯然過重不當，而改為應分別科處「罰鍰八萬元，折合新台幣二十四萬元」，足證本件分別處罰最高額罰鍰十萬元顯然過當。⒌原處分載明：「處罰鍰壹拾萬元」，無從判斷各受處分人應連帶或共同或各別給付罰鍰，違反行政處分應遵守明確與可預測性原則：
①按「明確與可預測性原則」為行政法之基本原則，又行政程序法第五條規定：「行政行為之內容應明確」。
②本件原處分所載之受處分人有二人，但各處分主文僅載：「處罰鍰壹拾萬元
，折合新台幣參拾萬元，限於文到後十日內繳納，逾期不繳，移送法院強制執行。」，則各受處分人究竟應平均分擔壹拾萬元？或各自皆應負擔壹拾萬元？或應連帶給付壹拾萬元？因受處分人應共同或各別或連帶給付罰鍰，三者所涉事實及效果完全不同，原處分機關所採之計算方式究竟為何？其立論之依據又究竟如何？均未見明確書面說明。原處分顯有行政處分模糊不清之違誤，違反明確與可預測性原則。
③按行政處分內容自必須具體表明各受處分人應為給付之具體內容及一定範圍
，所載給付之內容必須可能、確定、適法，否則受處分人無法據以自動履行，辦理行政執行單位更無法以強制力使其給付內容實現，本件原處分語焉不詳勢將造成執行之疑義。原處分給付內容及範圍不確定欠缺執行力，有違反明確與可預測性原則之重大明顯瑕疵，依行政程序法第一百一十一條第一項第三款：「行政處分內容對任何人均屬不能實現者。」及第七款：「其他具有重大明顯之瑕疵者。」之規定，應屬無效。
④至被告辯稱：「行為人係共同違反申報義務，應以全體共同取得人為受處分
人採全體罰，同列一張處分書且給付經濟目的同一，認各受處分人即各負繳納全部罰鍰責任，如一人繳清其他受處分人即免繳納。」等語，然查，連帶債務依民法第二百七十二條規定，若各債務人未明示連帶負責之意思時，則連帶債務之成立，應以法律有規定者為限，而依證券交易法第一百七十八條規定：「違反第四十三條之一第一項情事者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰」；第四十三條之一第一項規定：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者：：：。」，並無明文受處分人彼此間應成立連帶給付罰鍰之行政責任規定，遑論原處分主文記載「處罰鍰壹拾萬元」，並非「連帶處罰鍰壹拾萬元」，被告就原處分主文所為事後解釋，顯不足採。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百
分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反：：
：第四十三條之一第一項：：：規定者」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」，分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。
⒉次按「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：：：（二
）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。
：：：」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：（一）所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。（二）其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」，分別為行為時證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點（以下簡稱申報事項要點）第三點第二項、第四點及第七點所明定。
⒊再按司法院釋字第二百七十五號解釋意旨：「人民違反法律上之義務而應受行
政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。：：：」。
⒋原告訴稱申報事項要點第二至五點及第七點，有關取得股份、共同取得人、法
人適用情形、取得方式及持股增減補正申報等規定，均屬就法律構成要件補充定義或擴張解釋，為母法未授權之行政法規命令，據以援用，違反依法行政原則。惟依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。
又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定本會處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定訂定申報事項要點，就證券交易法第四十三條之一第一項之取得股份、共同取得人、法人適用情形、取得方式等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且依法務部函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且未牴觸或逾越其上位法規者，應無不可。準此，關於證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，本會為執行該法律，必須對之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，被告依社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於申報事項要點第三點訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定訂定，其規定任何人單獨或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（Full Disclosure）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。此外，證券交易法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」，「申報事項要點」第七點有關持股增減補正申報之規定即係據此所為之規定。因此，「申報事項要點」第二至五點及第七點之規定並未違反母法之立法意旨。綜上所述，本會發布之申報事項要點，已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。
⒌原告等稱鳳華投資公司、鳳翔投資公司、帝門藝術公司、宏信投資公司、宏誠
投資公司及鳳都投資公司，並無共同取得之情形，被告認定渠等「共同取得」違反舉證責任。查上述公司及原告甲○○（及其配偶陳美秀）、原告乙○○○截至八十六年十月三十日共同取得台鳳公司股票累計達三一、六三三、六○一股，超過台鳳公司已發行股份總額百分之十以上，嗣後於八十六年十二月三十一日出售股票，致持股低於百分之十，復於八十七年一月六日買進股票，致持股再次超過百分之十，另於八十七年二月三、六、七、十、十一日、三月四、
六、十六、二十七、三十、三十一日、四月二十三、三十日、六月五、十五日、七月十三、十四日持股累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定申報；次查甲○○為鳳華投資公司、鳳翔投資公司、帝門藝術公司、宏信投資公司、宏誠投資公司之負責人，甲○○的母親乙○○○，擔任鳳都投資公司之負責人（即甲○○之二親等以內親屬擔任董事長之公司），是甲○○、乙○○○及渠等擔任負責人之公司取得台鳳公司股票之情形，核已符合首揭證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點第三點第二項有關共同取得人之規定。被告乃依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定處以訴願人等罰鍰共一百九十萬元。
⒍查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即
時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向本會申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向本會申報，而就其後持股異動未向本會申報而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，果如此，將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。
⒎原告訴稱：「本件原十九份處分書，各處以原告十萬元之最高罰鍰，實屬過重
，而違反比例原則。」等語，惟查證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨重在使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，俾保障投資大眾之權益。原告等於原處分所述期間取得台鳳公司股份曾高達百分之二十二‧○四，且台鳳公司股票價格由八十六年十月一日收盤價七六元持續上漲至八十七年七月八日收盤價二五六元，其股價有異常波動之情事，且被告甲○○於此期間涉嫌炒作台鳳公司股票，違反證券交易法規定，經臺灣臺北地方法院檢察署以八十九年二月十八日北檢聰致八十七偵二六一九八字第一二八五號函提起公訴。上述股權之重大異動，未能即時且充分揭露予投資人作為其投資決策之參考，已嚴重影響股票投資人之權益，基於以上考量，遂依其違規情節，依法處以罰鍰壹拾萬元（全案計處罰十九次，共計五百七十萬元），並無裁量過當之問題。另我國刑法第五十六條雖有連續數行為犯同一罪者，以一罪論、第五十條之數罪併罰及第八十條之追訴權時效等規定之設，惟查證券交易法第七章罰則中並未有如刑法前揭規定之明文，基於依法行政之原則，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定予以適用（前行政法院八十四年一月十三日判字第六十一再審判決參照）。
⒏另任何人與其他人共同取得公開發行公司股份超過百分之十未依證券交易法第
四十三條之一第一項申報，而受同法第一百七十八條第一項第一款規定處罰者，因該行為人係共同違反申報義務，應以全體共同取得人為受處分人，本會原處分書之處分主文係記載「處罰鍰壹拾萬元」，而非「各處罰鍰壹拾萬元」，即已明確表示係採全體罰，並非原告主張之原處分主文不明確而為不當處分之情形。既採「全體罰」之處罰方式，而以全體共同取得人為受處分人，同列於一張處分書，共同取得人各負全部給付責任，惟其給付之經濟上目的同一，故一人清償全部債務後，其他共同取得人即免其責任，故共同取得人間具有連帶關係，此乃法理上之必然。至原告援引民法第二百七十二條規定，訴稱：「連帶債務之成立應以各債務人明示或法律有明文規定者為限，而證券交易法第一百七十八條並無受處分人應成立連帶給付罰鍰之責任，故各受處分人應非負連帶給付責任。」等語，基於就共同取得人係採全體罰之特殊性，該全體受處分人應負連帶給付之責，此情形應無民法第二百七十二條規定之「適用」或「類推適用」。
理 由
一、按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反‧‧‧第四十三條之一第一項‧‧‧之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。‧‧‧」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」，分別為申報事項要點第一條、第二條、第三條、第四條及第七條所明定。申報事項要點係被告依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施，而訂頒之解釋性行政規則。該申報事項要點於不違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨及規範目的範圍內，自得適用之。
二、茲就本件爭點分述如次：㈠原告等與鳳華投資公司、鳳翔投資公司、帝門藝術公司、宏信投資公司、宏誠投
資公司及鳳都投資公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？按證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因此，申報事項要點第三條第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。經查鳳華投資公司、鳳翔投資公司、帝門藝術公司、宏信投資公司、宏誠投資公司及鳳都投資公司暨原告甲○○（及其配偶陳美秀）、原告乙○○○截至八十六年十月三十日止共同取得台鳳公司股票累計達三一、六三三、六○一股，超過台鳳公司已發行股份總額百分之十以上，嗣後於八十六年十二月三十一日出售股票，致持股低於百分之十，復於八十七年一月六日買進股票，致持股再次超過百分之十，另於八十七年二月三、六、七、十、十一日、三月四、六、十六、二十七、三十、三十一日、四月二十三、三十日、六月五、十五日、七月十三、十四日持股累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定申報，此為原告所不爭。又查甲○○為鳳華投資公司、鳳翔投資公司、帝門藝術公司、宏信投資公司、宏誠投資公司之負責人，甲○○之母乙○○○則擔任鳳都投資公司之負責人（即甲○○之二親等以內親屬擔任董事長之公司），是甲○○、乙○○○及渠等擔任負責人之公司確有取得台鳳公司股票之情形，應可確定。申報事項要點第三條規定「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：：：（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。：：：」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司會與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，依上開要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點無違證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用，原告所稱上開要點逾越法律授權範圍云云，殊無可採。從而原告等未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被告以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，科處原告等罰鍰共一百九十萬元，並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不當，均應予維持。
㈡違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第
一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。原告等主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，且被告於執行該連續處罰前，未責令限期辦理；即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離「法律保留原則」云云，不足採取。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被告於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。又證券交易法第一百七十八條第一項第一款所規定處罰範圍為二萬元以上十萬元以下罰鍰，本件被告係本於職權認定，在適用法律上所為之裁量，本不生違反比例原則之問題，亦無濫用裁量權之情形，原告等所稱原處分處罰過當、悖離比例原則云云，亦不足採。
綜上所述，本件原告等猶執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十一 日
書 記 官 林如冰