臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二○四六號
原 告兼選定當事人 甲○訴訟代理人 羅昌隆原 告兼選定當事人 ｈ○○
玄○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長訴訟代理人 劉效蘭
廖學興律師李振宇律師被 告 內政部代 表 人 余政憲部長訴訟代理人 張瓊月
陳富義右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第0000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告等二百六十五人所有坐落台北縣新莊塭仔圳地區密集合法房屋，原屬「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案暨省區段徵收五年計畫）主要計畫案」辦理地區，經前台灣省政府依都市計畫法第十九條規定，於民國（下同）八十二年十一月一日至同年十二月一日辦理公告公開展覽完竣後，當地民眾多次發動抗爭表示反對以區段徵收方式開發，經前台灣省政府報奉行政院以八十三年十一月三十日台八十三內四四八九五號函同意改採市地重劃方式辦理。前台灣省政府旋於八十四年六月三十日至七月二十九日重新辦理第二次公告公開展覽，並提交前台灣省政府都市計畫委員會議審決及報請內政部備案後，以八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函請被告台北縣政府公告發布實施。被告台北縣政府以八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函檢送該變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案計畫圖及公告各乙份，請所屬新莊市公所張貼，定自八十七年三月二十七日起發布實施，被告台北縣政府並以同文號公告發布實施。原告等對被告台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函不服，主張應將渠等土地無條件恢復為住宅區，並反對於該主要計畫案內將渠等密集合法房屋納入市地重劃範圍云云，訴經前台灣省政府八十七年九月十八日府訴三字第一六六六六八號訴願決定程序駁回，原告等仍不服，訴經內政部八十八年一月十九日台（八八）內訴字第八七○六三九○號再訴願決定，以本件變更都市計畫案係依都市計畫法第二十七條辦理之個別變更，依司法院釋字第一五六號解釋意旨，應許其提起訴願為由，遂撤銷原決定，責由原決定機關另為適法之決定。前台灣省政府旋函請被告台北縣政府補充答辯，並以被告台北縣政府逾期未答辯為由，以八十八年七月二十七日八八府訴字第一五七三一四號訴願決定，將原處分撤銷，由被告台北縣政府另為適法之處分。被告台北縣政府遂以八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函復原告等，略以本案係配合前台灣省政府辦理台北地區防洪三期拆遷安置計畫，被告台北縣政府係遵照前台灣省政府決策辦理，並無不法之處。原告等尚未甘服，提起訴願，經前台灣省政府認本件變更都市計畫案，係該府依都市計畫法第二十七條第一項及同條第二項規定辦理，交由被告台北縣政府公告，是前台灣省政府為本案之原處分機關，乃以八十九年二月二十九日八九府訴二字第一二○八六四號函，將此部分移由內政部受理；另關於原告不服之台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函部分，前台灣省政府則以該二函並非行政處分為由，以八十九年二月二十五日八九府訴二字第一二○七一七號訴願決定程序駁回。原告等不服，訴經內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第八九○三二八九號訴願及再訴願決定，略以本件變更都市計畫案，係前台灣省政府依都市計畫法第二十七條第一項及第二項規定辦理，以八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函交由被告台北縣政府公告發布實施，前台灣省政府應依新訴願法第十三條規定，將原告等不服之台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函部分，視同前台灣省政府所為之處分，將全案移由內政部受理始為適法，爰撤銷前台灣省政府八十九年二月二十五日八九府訴二字第一二○七一七號訴願決定，並將撤銷後之訴願部分及前台灣省政府八十九年二月二十九日移由該部受理之訴願部分合併予以審議決定駁回。原告甲○、ｈ○○、玄○○猶未甘服，向台中高等行政法院提起行政訴訟，經該院以八十九年九月二十八日八十九年度訴字第二五六號裁定移送本院管轄（該裁定所列其他原告，業經原告ｈ○○、玄○○於本院九十年十一月二十八日行準備程序時，陳明原起訴狀所附名冊，係自救會提起訴願名冊，而非向台中高等行政法院起訴之原告名冊）。
原告等於九十年五月四日具狀請求追加內政部成為被告。另乙○○、謝銘銓等三百零九人於九十年九月十一日請求追加成為原告，並選定甲○、ｈ○○、玄○○三人為當事人。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：求為判決
一、內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第0000000號（再）訴願決定、前台灣省政府八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函、台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函均撤銷。（有關台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函部分，本院另為裁定）
二、命被告等將原告等所有位於台北縣新莊塭仔圳地區內之合法房屋排除於「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」市地重劃範圍之外，並將上開地區無條件恢復為容積率百分之三百三十之「住宅區」。（本部分，本院另有裁定）
貳、陳述：
一、程序部分：
１、參照內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字0000000號訴願決定稱：「按訴願法第十三條規定：『原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。』卷查本件再訴願人不服台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函，於八十八年十一月間提起訴願，台灣省政府認本件變更都市計畫案，係該府依據都市計畫法第二十七條第一項及同條第二項規定辦理，以八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函交由台北縣政府公告發布實施，台灣省政府應為本案之原處分機關，則台灣省政府應依首揭訴願法之規定，將再訴願人不服之台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函，視同台灣省政府所為之處分，將全案移由本部受理方為適法，台灣省政府卻將之分成二部分，將都市計畫部分於八十九年二月二十九日（誤載為二月十九日）移由本部受理，將台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函復再訴願人部分，則以程序予以駁回。該項駁回之決定自有欠合，應由本部予以撤銷。由本部將撤銷後之訴願部分及台灣省政府八十九年二月二十九日移由本部受理之訴願部分合併予以審議一併決定。」等語，可知內政部以自己為受理訴願機關，並認原處分機關為前台灣省政府，並非台北縣政府。
２、依憲法增修條文第九條第二項、地方制度法第二條及台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，前台灣省政府已成為行政院之派出機關，都市計畫業務即由內政部概括承受，是前開所謂「視同台灣省政府所為之處分」部分，係屬內政部承受之公法關係，內政部即具原處分機關之地位，如同訴訟法上之承受訴訟。故原告等請求依行政訴訟法第一百十一條但書規定，追加內政部為本案訴訟之被告，俾利訴訟進行及未來判決效力所及。
二、實體部分：
１、台灣省政府為防止石門、翡翠水庫洩洪暴發，影響台北縣、市人民生命財產安全，而有設置疏洪道之需，以五十七年五月二十九日省府建水第四三四八四號函發布「淡水河洪水平原管制辨法」，將塭仔圳地區及○○○區○○○○道預定地，全面禁建，且為維持禁建計畫，被告台北縣政府以六十二年一月二十日北府建九字第三四五九號函將本區域劃入農業區，原告等居住之塭仔圳地區，均為發布前已建築之合法房屋聚落，因屬「一級洪水平原管制區」而遭全面禁建。嗣經濟部於六十二年提出「台北地區防洪計畫建議方案」，並經水工試驗後，該部以六十五年七月四日台六五經字第六○三七號函確定將疏洪道設置於二重地區。按都市計畫法第二十六條規定，都市計畫機關依規定應定期通盤檢討，惟行政院以六十八年一月四日第一六一二次院會決議核定，塭仔圳地區確定不設置疏洪道，前台灣省政府遂以六十九年三月二十七日省府建水第二○三三四號函，將塭仔圳地區由「一級」洪水平原管制區改為「二級」洪水平原管制區迄今，致原告等所有房地之使用，受「淡水河洪水平原管制辨法」第五條規定之限制，極不合理。
２、政府為改善居住生活環境，顧及居住安寧、衛生與安全，並促進鄉市有計畫之均衡發展，使都市生活之經濟、交通、衛生、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，對土地使用作合理之規劃及分區使用，於擬定變更都市計畫，除軍事或重大災變，重要設施可由上級政府指定當地縣市政府、鄉鎮公所限期為之，而於必要時代為變更外，均須依都市計畫法規定程序辦理。按都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮市都市計畫委員會審議，於審議前應公開展覽，於展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果應報請上級政府核定公布實施，都市計畫法定有明文。
３、被告台北縣政府稱：「．．究其（指原告等）本意係不服被告台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函所為處分，即原告等因都市計畫事件，不服被告台北縣政府所為八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函之處分提起訴願，經前台灣省政府依內政部八十八年一月十九日台（八八）內訴字第八七○六九○號決定『原處分撤銷，由原處分機關另為處分』所為之另為適法處分提出訴願。」云云。按本案訴訟標的形式上雖係台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函，惟實質內容係被告台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」（即前台灣省政府八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函請被告台北縣政府公告發布實施），乃行政法上之「一般處分」之重複處分，原告係對之不服，訴請救濟。
４、原告等可針對被告台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函中之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」，請求行政救濟：
⑴按「原處分機關應於收到訴願書副本之次日起二十日內，附具答辯書，將必要之
關係文件送於受理機關。」舊訴願法第十四條第二項前段定有明文。次按「原處分或原決定機關答辯欠詳或逾期不答辯，而事實未明確者，得依職權調查事實逕為決定，或認訴願有理由而逕行撤銷原處分或決定，責令另為處分或決定，以加重責任。」行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第十五條第三項亦有明文。前台灣省政府依內政部八十八年一月十九日台（八八）內訴字第八七○六三九○號再訴願決定意旨，由前台灣省政府訴願審議委員會將原告等提出之異議書，函請被告台北縣政府檢卷答辯，惟被告台北縣政府以八十八年二月十二日八八北府工都字第三七二七六號函稱其非原處分機關而未予答辯，再經前台灣省政府訴願審議委員會以八十八年五月十二日訴會三六字第四六九八八號函請被告台北縣政府就原告所提之異議書補提答辯，被告台北縣政府仍未照辦，以致事實未明確，無從審議，前台灣省政府遂以八十八年七月二十七日八八府訴字第一五七三一四號訴願決定，撤銷被告台北縣政府所為處分，命另為處分。
⑵被告台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函之「變
更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫」，既經前台灣省政府八十八年七月二十七日八八府訴字第一五七三一四號訴願決定撤銷，自始不生效力且不存在，故依該主要計畫案，於八十七年三月二十一日以後所為之行政行為，舉凡被告台北縣政府八十八年三月二十五日八八北府工都字第八○二五一號函及八十八年四月二十二日八八北府工都字第一四八一七號函之細部計畫草案、計畫書之公開展覽等，俱失所附麗而為無效。從而，被告台北縣政府所為八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函係重新作成之處分，僅內容與前開主要計畫案完全相同。惟此二處分，程序上未重行踐行都市計畫法規定之相關行政程序（如審議、公開展覽等），且被告台北縣政府亦非都市計畫主要計畫案核定之有權機關，故該二函不僅違反法律規定，且未踐行法定程序，矧缺乏事務權限而為處分，顯屬違法無效而徒具行政處分之形式，具有形式公定力，應予撤銷。
⑶參照司法院釋字一五六號解釋意旨：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方
行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，．．」，明白指陳「主管機關變更都市計畫」、「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」，即具行政處分之性質（即學理所稱之「一般處分」），自可提起訴願或行政訴訟以資救濟。另有司法院釋字第四二三號及第四八八號解釋，謂「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」、「憲法第十五條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之，．．惟基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨。」，可資參照。
⑷依行政程序法第九十二條第二項規定，原告等即得針對被告台北縣政府八十七年
三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函中之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」，即該計畫書第二十一頁續表六「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫變更內容明細表」編號二二「變更內容」「新計畫」部分及第三十七頁第十章「事業及財務計畫」之「開發方式」部分，請求行政救濟，顯非被告等所稱「非屬行政處分」、「不應為訴願之標的」，再訴願決定甚至避而不談此一重要內容，且未附記理由，僅以「並無不合，應予維持」含糊帶過。
⑸本案塭仔圳地區主要計畫、細部計畫公開展覽之「公告」，係對確定範圍內之人
所為之行政處分，不因其用語、形式而有異，依都市計畫法第十九條、第二十三條規定，細部計畫發布實施前，經「擬定」、「公開展覽」、「審議」等程序，「公開展覽」不因有後續之「審議」、「發布實施」等行為，而得否認係對外發生法律效果之行政處分行為，被告內政部認非行政處分，即有違誤。況被告台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函之處分內容即為前開主要計畫，訴願決定機關即應就該行政處分之實體內容，即主要計畫是否違法不當為適法性及目的性之審查，方符司法院釋字第一五六號解釋意旨。
⑹被告等稱對原告等所提建議，皆依都市計畫法第十九條規定辦理云云，惟原告等
自被告台北縣政府所屬新莊市公所申請「都市計畫土地使用分區證明書」，其內容載明：「土地地號係位於變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫範圍內，主要計畫奉台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函，自八十七年三月二十七日起發布實施，其開發方式以市地重劃辦理，目前正在辦理細部計畫中，因該地區地籍尚未辦理分割，土地使用分區無法分辨。該計畫區內無編定農業區、保護區。」，可知被告等已作成行政處分。
５、再訴願決定顯有重大瑕疵，依訴願法第八十九條第一項第三款：「訴願決定書，應載明左列事項：．．三、主文、事實及理由。」之規定，受理訴願機關為訴願決定時，應詳細載明作成訴願決定之理由，方可使訴願人明瞭決定所依據之事實及法律上原因，此為行政法上要求遵循之「強制附記理由」原則。惟綜觀內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第0000000號再訴願決定，略以：「．．處分，並無不合，應予維持。至訴願人訴願有關重劃之各項主張，應俟台北縣政府辦理該地區市地重劃時提出，以供台北縣政府辦理重劃作業之參考，併予指明。」云云，未就原處分之形式程序要件及實質具體內容作進一步審查，率然作成駁回訴願之決定，實屬擅斷。蓋受理訴願機關應就下級機關之行政行為適法及專業監督，應就原處分之合法性及妥當性作全面性之判斷，該決定顯有審查義務及理由不備之違法。況，倘開始辦理市地重劃，如何能主張排除於市地重劃範圍之外，該決定顯有重大而明顯之瑕疵。
６、原處分違反平等原則。依行政程序法第六條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之規定，行政機關之行政行為，對相同之事物，應為相同之處理，除非就該事物之本質，有合理之理由及判斷基準，且有法律保留之依據，方可為不同之差別待遇，否則即屬違法：
⑴本案都市變更主要計畫同一區域內，除塭仔圳居民所有房舍外，尚有天光紡織股
份有限公司、北華工業股份有限公司（該二公司於六十八年十月八日至六十八年十一月六日公告變更都市計畫）、新生農藥廠（於八十二年三月十八日因地籍重測，由田地變更為建地），以及私立輔仁大學（於七十二年八月三日至七十二年九月十六日公開展覽變更都市計畫）等房地，先後因都市計畫變更為建地、文教區等，而獲得權利利益之保障，以及就地合法之特惠，反觀塭仔圳居民，於公權力恣意行使、行政怠惰之情形下，遭違法不當禁建達三十年之久，並於每次都市計畫通盤檢討時遭到忽略，甚至於無任何合理差別待遇理由下，欲將原告等所有合法房屋納入市地重劃範圍內，使原本為「建」地目之土地與建物，產生不當之規劃與破壞，與前述同區域之其他權利者相較，顯違平等原則及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第三十一條規定。被告稱「上開三案（即前述工廠、校區房地）均已循都市計畫法定程序．．等規定辦理完竣」云云，難令原告等甘服。
⑵經濟部以六十五年七月四日台六五經字第六○三七號函，確定將疏洪道設置於二
重地區，經行政院以六十八年一月四日第一六一二次院會決議核定實施，塭仔圳地區確定不設疏洪道，前台灣省政府六十九年三月二十七日省府建水第二九三三四號函，即應同時將塭仔圳地區合法房屋恢復為住宅區，惟前台灣省政府依該函規定，將塭仔圳地區由「一級」洪水平原管制區改為「二級」洪水平原管制區，迄今尚未解除禁建命令。
⑶參照前台灣省都市計畫審議委員會第四七九次會議，同意將合法房屋土地排除計
劃範圍，另前台灣省政府以八十三年十月三日八三府建四字第一六二七八一號函行政院：「本案變更範圍部分係屬舊有聚落，合法房屋高達一千多戶，如採區段徵收，必須拆除彼等合法房屋，不僅政府必須付出鉅額補償經費，而且勢必造成強烈抗爭，阻礙開發計畫之進行，擬建議將合法房屋之土地恢復為住宅區。」，又前台灣省政府以八十四年六月十九日府建四字第一五八八三九號函，將塭仔圳地區主要計畫公開展覽時，將原告等所有合法房屋排除於市地重劃範圍外，原告等於八十五年六月二十六日陳情列席前台灣省都市計畫審議委員會會議說明，並獲同意不列入市地重劃範圍。詎前台灣省政府都市計畫委員會逕於八十五年十二月十八日第五一九次會議，及八十六年三月十九日第五二四次會議，於應通知而未通知原告等推派代表列席說明下，通過主要計畫，違反法定程序，使原告等權益受損。
⑷「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」中
，貫穿南北有一條寬三○米道路，惟於南段路底即成Ｔ字口，無法全面一路到底，造成美華新村合法房屋二十餘戶拆除，可見行政機關計畫不詳。另為配合「台北地區防洪三期工程拆遷安置計畫」，計有二、二五○戶住家及十二家工廠，行政機關應依平均地權條例之規定，編列預算購買抵地，惟卻由全區居民負擔，顯見預算編列不實。又前台灣省政府以八十八年八月三十一日府建四字第一七二二二五號函，依都市計畫法第二十七條第一項第四款及同條第二項暨配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點之規定辦理逕為變更，惟何種道路或設施由中央負擔經費，而開發單位為台北縣政府，顯與都市計畫程序不合。況原告等未因前台灣省政府於六十二年將新莊塭仔圳地區劃歸農業區，即得與一般農舍相同，每年仍須繳交與住宅區相同之房屋稅、增值稅、契稅及地價稅，是原告等所有房地之使用無端遭到限制，且無法享受農業區之各項優惠待遇。
７、原處分違反比例原則：⑴按行政程序法第七條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」之規定，所謂「比例原則」，淵源於憲法上法治國家思想之法律一般原理原則，具有憲法層次效力，可拘束行政、立法及司法等所有國家權力之行使，更成為行政權重要之規範對象。是「比例原則」乃規範所有法位階下之行政行為而不得違反，此有行政法院（現改制為最高行政法院）八十三年十月二十八日判字第二二九一號判決可資參照。
⑵本案都市計畫變更之行政目的，應係平均地權條例第五十二條規定所稱：「為促
進土地合理使用，並謀經濟均衡發展，主管機關應依國家經濟政策、地方需要情形、土地所能提供使用之性質與區域計畫及都市計畫之規定，全面編定各種土地用途。」，以及都市計畫法第一條規定所謂：「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展．．。」，被告等將塭仔圳合法房屋納入市地重劃範圍，造成「農業區」卻為「建地目」並禁建之違法現象，侵害人民權益。另按平均地權條例第六十條第三項之規定，原告等所有之合法房地一旦劃入市地重劃範圍，即須共同負擔相當比例之公共設施用地面積及費用，並以未建築土地折價抵付或繳納鉅額現金，方得取得現供住居房地之一部，所受之損害難以想像。從而，被告等所為處分，無法達成土地合理使用、地方需要情形及改善居民生活環境之行政目的，亦未選擇對人民權益損害最少之方法（如：解除禁建之不當命令，並依職權將原本即為合法之房地劃為「住宅區」，再另行規劃道路等諸多較佳方法），造成居民須付出鉅額金錢及面臨居無定所之損害，顯與欲達成之行政目的之利益（地方經濟繁榮及土地合理使用）失所均衡，有違「比例原則」。
８、原處分行使裁量權逾越法定界限，顯有不當。按行政程序法第九條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、第十條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」之規定，行政機關負有合法、必要且適當裁量之作為義務。揆諸各項都市計畫、市地重劃等法令意旨，都市計畫係被告等之職權，過去怠於通盤檢討之作為義務，侵害原告等權益三十餘年，並於行使行政裁量權、辦理都市計畫變更之際，未究明前述各法規之授權目的，一再逾越裁量之內在界限（即平等原則及比例原則等法律原則），未將造成原告等重大不利之損害情事，於裁量過程及作成計畫程序中予以考量，有違行政程序法第九條及第十條之規定。
９、原告等曾於主要計畫審議時，建議將容積率列入主要計畫內容，惟未為前台灣省政府都市計畫委員會所採納，而未列入系爭主要計畫中。依行政訴訟法第七條：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」及第八條第一項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」之規定，被告等長期以作為或不作為之行政行為，造成原告等權利之持續侵害狀態，故請求除去侵害結果，即將原告等所有位於台北縣新莊塭仔圳地區內之合法房屋排除於「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」之市地重劃範圍之外，並將上開地區無條件恢復為容積率百分之三百三十之「住宅區」。
、按市地重劃之目的，係將地目為田、旱、雜、水等地目之土地，予以重新劃定其界址及地形，使之成為皆面臨道路之整齊宗地，且為建築用「建」地目，惟原告等所有合法房屋土地皆為面臨道路之整齊建地，故不須參加重劃，參加市地重劃並不適法。另都市計畫單位稱市地重劃實施辦法已規定既成社區重劃負擔減輕之原則，以及細部計畫可能訂定減徵重劃負擔之方式，而將來執行之地政單位，其重劃負擔計算之方式，依平均地權條例施行細則第八十一條規定，須相互比較重劃前後地價為依據云云。惟原告等所有建地，舉凡瓊泰段二二○號地價，其六十六年十月公告現值，與區內相對位置之「田」地（如瓊泰段二○二號）地價，竟均為每平方公尺一、一○○元，其他如「田」地建國段二五三號地價為二一○．二元；另九十年七月公告現值，「建」地瓊泰段二二○號為二九、七三六元，「田」地瓊泰段二○二號地價竟為三○、四○八元，「田」地建國段二五三號地價更高達三六、四○○元，造成原告等鉅大損害。本件既係當初洪水平原規劃錯誤，現已確定毋庸設置疏洪道，即應恢復原告等原有房地之使用分區，不應任由行政機關以裁量方式決定是否納入市地重劃，徒增原告等之負擔。
、原告等主張將原告等所有位於台北縣新莊塭仔圳地區內之合法房屋，排除於「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」之市地重劃範圍之外，並將上開地區無條件恢復為容積率百分之三○○之「住宅區」，及損害賠償（即補償容積率百分之三十）。蓋原告等依行政訴訟法第八條規定請求「侵害結果排除」之給付訴訟內容，係基於塭仔圳地區，依現況應解除限（禁）建管制、無條件予以恢復為「住宅區」，而據台北縣都市計畫土地使用分區管制要點第四條之附表一所示，新莊地區之住宅區容積率本即為百分之三○○，另原告等多年遭違法行政行為之權利侵害，被告應予賠償，是原告等依都市更新條例第四十四條及第四十五條規定，並參考「新莊都市計畫土地使用分區管制要點」關於容積管制之規定，請求增加容積率百分之三十。
、被告內政部稱本案完全依被告台北縣政府呈報所擬通過，如欲提高容積，須向被告台北縣政府提異議狀修改即可。另被告台北縣政府於「縣民有約」，承認本案都市計畫變更係行政處分，而有關容積率係細部計畫之內容，依法已超過三十日提異議修改之行政程序，無法予以變更，俟原告等於下次都市計畫通盤檢討時提出申請云云。惟參照被告台北縣政府八十六年八月九日八六北府工都字第二九○八七六號公告「新莊市都市計畫土地使用分區管制要點」，該分區管制規定及相關建築法令均明定被告台北縣政府屬有權機關，計畫書中明訂新莊市住宅區之建蔽率百分之六○，容積率百分之三○○，是原告等請求恢復住宅區之容積，皆依法所請，且可作為損害賠償給付標的。又原告等房屋土地概為二○坪左右，依被告台北縣政府所訂容積率百分之一四○，將來改建時，一樓基地面積為十二坪（20×0.6＝12），總樓地板面積僅二十八坪（20×1.4＝28），顯與都市計畫之目的大相違背。
乙、被告台北縣政府方面：
壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、原告等表明不服內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第八九○三二八九號再訴願決定，惟究其本意係不服被告台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函所為處分，即原告等因都市計畫事件，不服被告台北縣政府所為八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函之處分提起訴願，經前台灣省政府依內政部八十八年一月十九日台（八八）內訴字第八七○六九○號決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」所為之另為適法處分提出訴願。而原告等主張撤銷被告台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函、八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函及內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第0000000號再訴願決定，究其本意，係不服被告台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函公告之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」。
二、參照內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第0000000號再訴願決定，係認系爭主要計畫為台灣省政府所為處分，將本案移由內政部受理始為合法，並將此部分移由內政部受理，該處分作成之機關既係台灣省政府，則原告等提起本件行政訴訟，請求被告台北縣政府撤銷其八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函，即有未洽。蓋被告台北縣政府先以八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函就變更主要計畫案公告，嗣經台灣省政府八十八年七月二十七日八八府訴字第一五七三一四號訴願決定撤銷後，再以系爭八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函維持原處分，核其性質，被告台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函實係被告台北縣政府依台灣省政府交下變更計畫書圖配合辦理發布實施，而該配合公布事宜，係屬對變更計畫書程序為事實陳述性質，非屬行政處分，此觀台灣省政府八十九年二月二十五日八九府訴二字第一二○七一七號訴願決定亦同此認定。又系爭主要計畫部分已移送內政部受理，倘未符合行政訴訟法第四條所規定之各項要件，自不得任意提起，蓋系爭主要計畫部分係於八十九年二月十九日移送內政部，惟原告等於八十九年九月二十日提起本件訴訟，已經七個月期間，參照行政訴訟法第四條及訴願法第九十條規定，原告等應於五個月內即八十九年七月二十日提起訴訟，是原告等提起本件訴訟已逾時效而應予駁回。
三、原告等因都市計畫事件，不服被告台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函，即發布實施「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」。依行政程序法第四條第二項「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之規定，前開主要計畫案，係前台灣省政府依都市計畫法第二十七條第一項第四款及同條第二項暨「配合國家建設六年計畫逕為變更都市計畫作業要點」之規定辦理逕為變更，且提經前台灣省都市計畫委員會、內政部都市計畫委員會審議通過，並以八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函轉變更案計畫書、圖，被告台北縣政府即依都市計畫法第二十一條規定配合發布實施，全案皆依都市計畫相關法定程序辦理，實質內容與程序皆無不法，不應以原告等於前開計畫案之陳情未獲採納，即逕認係不法之處分。
四、原告稱「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫」已遭訴願決定撤銷云云。惟依內政部八十八年一月十九日台（八八）內訴字第八七○六三九○號決定之原意，係因前台灣省政府逕認被告台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函檢送「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」計畫書圖及公告非屬行政處分，予以程序駁回之決定，不符司法院釋字第一五六號解釋暨內政部六十九年十二月八日台六十九訴字第一四一四三號函釋意旨，故撤銷前台灣省政府之決定。
五、原告稱前開主要計畫案，業經前台灣省政府八十八年七月二十七日八八府訴字第一五七三一四號決定予以撤銷，自始不生效力且不存在，則依該主要計畫案於八十七年三月二十一日以後所為之行政行為，俱失所附麗而無效云云。惟：
１、細觀台灣省政府八十八年七月二十七日八八府訴字第一五七三一四號決定，該決定所稱原處分機關係指「台北縣政府」，所撤銷之處分係「台北縣政府八十七年三月二十一日北府工都字第五六八四二號函」，反觀系爭主要計畫之原處分機關為「台灣省政府」，故原告等無從主張對台北縣政府之訴願決定，係撤銷台灣省政府之處分。況依法主要計畫之訂定權責屬台灣省政府，迨不可能將系爭主要計畫撤銷後，由被告台北縣政府代台灣省政府就系爭主要計畫另為處分，則上該訴願決定所撤銷之原處分，係指被告台北縣政府就系爭主要計畫所為八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號函，被告台北縣政府並以八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函表示維持原處分，原告等再對之提起訴願。從而，系爭主要計畫部分自始並未撤銷，原告等主張系爭主要計畫已因撤銷而自始不存在云云，尚待斟酌。
２、按都市計畫之擬定、變更，皆係考量當地都市發展實際情況及需要，依都市計畫相關法令規定之要件及程序，並經各級都市計畫委員會審議通過後始得發布實施，其內容涉及都市之健全發展及人民之權利義務，依中央法規標準法第五條第二款「左列事項應以法律定之：．．二、關於人民權利、義務者。」之規定，現行都市計畫法並無有關都市計畫撤銷之規定，無法即認該主要計畫遭撤銷及據以所為之行政行為皆屬無效。則被告台北縣政府另以八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函及八十八年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函復原告等「仍維持原處分」在案，亦指前開計畫之細部計畫案並未因主要計畫被撤銷而失所附麗。
六、本件都市計畫主要計畫內容，係將原本洪水平原管制之農業區土地（即系爭塭仔圳地區）變更為都市發展用地，其中部分工業區土地係用來安置防洪管制區內之拆遷戶，開發方式係以整體開發市地重劃之方式為之。故本件主要計畫之開發方式雖係以市地重劃方式實施，惟對於原有密集合法房屋之處置，將於擬定細部計畫時一併檢討。參照被告內政部六十九年十二月八日台六十九訴字第第一四一四三號函暨司法院釋字第一五六號解釋意旨，略以「．．都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所做必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院釋字第一五六號解釋文所稱『自應許其提起訴願』之列。」，即前開細部計畫之擬定案，並不成為訴願之標的。另依訴願法第二條規定：「．．本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」，蓋細部計畫公告公開展覽案，僅係擬定細部計畫之法定程序之一，意於徵求意見以供各級都市計畫委員會審議參考，非屬行政行為，自不應為訴願標的。退萬步言，倘如原告所稱細部計畫公告公開展覽案確屬行政處分，惟公告公開展覽之程序，亦經被告台北縣政府依都市計畫法第十九條規定辦理，並無不法。
七、原告稱前開主要計畫未將原告等所有合法房屋排除於市地重劃範圍，與同被劃為洪水平原管制區之北華工業股份有限公司、天光紡織股份有限公司及私立輔仁大學之處理方式不同，顯與「平等原則」相悖云云。惟有關天光紡織股份有限公司及北華工業股份有限公司係依內政部頒布之「無污染性之工廠因都市計畫擴大至不合土地使用分區如何准其擴建案」作業要點，辦理之「變更新莊都市計畫（部分農業區為零星工業區）」案（被告台北縣政府七十四年五月十六日七四北府工都字第一三四七五一號函公告發布實施）。另有關私立輔仁大學部分校地變更為文校區乙案，係於「變更新莊都市計畫（第一次通盤檢討）」案中，為配合實際現況，而變更為文教區。是上開三案均已循都市計畫法定程序，經公開展覽、各級都市計畫委員會審議等規定辦理完竣，並無違背平等原則之情事。
八、原告等以前開主要計畫案違反比例原則及行使裁量權逾越法定界限，顯有不當，主張渠等所有合法房地一旦劃入市地重劃範圍，即須共同負擔相當比例之公共設施用地面積及費用，並以未建築土地折價抵付或繳納巨額現金，始得取得現居房地之一部，造成鉅額損害云云。惟按市地重劃實施辦法第十四條第二項規定：「重劃計畫書應記載下列事項．．十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。」，另上開主要計畫書中事業及財務計畫亦明訂略以：「．．至於計畫區內原有合法房屋密集地區，於細部計畫時再考慮計畫執行之可行性及公平性，以納入市地重劃範圍，訂定減徵重劃負擔之方式，或將其排除於市地重劃範圍外訂定差別容積及申請開發（整體開發或個別建築）審查獎勵要點。」，是原告所述，顯與事實不符。
九、原告等主張將原告等所有位於台北縣新莊塭仔圳地區內之合法房屋排除於「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」市地重劃範圍外，並將上開地區無條件恢復為容積率百分之三○○之「住宅區」，且須補償原告等因行政機關怠忽職責，造成權益受損及多次抗爭陳情所付出有形無形之社會成本，以不超過建築容積之○．三倍（即容積率提高百分之三十）作為補償云云。惟：
１、都市計畫法第十九條及第二十八條規定，都市計畫之擬定、變更應經公開展覽之程序，並由各級都市計畫委員會審議、層報核定後始得發布實施，原告等之主張係都市計畫案之實質內容及土地使用分區管制規範，依法應屬各級都市計畫委員會之權責，被告台北縣政府僅得本於地方主管機關之立場依規定執行。
２、另都市計畫涉及土地利用之相關管制內容及對於日後建築行為之規範，依法應視都市階層及規模，同時考量地方特性及實際發展需要予以不同之管制與整體之規劃，不宜於本次行政訴訟程序作為原告訴求損害賠償之給付標的。亦即，前開原告等之主張並非損害賠償或財產上之給付，即無行政訴訟法第七條規定之適用，而依行政訴訟法第八條規定請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，應以原告等對行政機關享有法律上之請求權為前提，惟原告等對被告台北縣政府並無法律上之請求權，亦不符行政訴訟法第八條規定之要件。
３、退萬步言，倘如原告等主張「恢復為住宅區之容積率」係依法所請，惟該請求標的依法係都市計畫細部計畫之規範內容，非屬本件行政訴訟不服之行政處分「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」之內容，仍非本次行政訴訟損害賠償之給付標的。
４、又前開主要計畫之細部計畫案，業經被告台北縣政府都市計畫委員會第二九○次會議審竣，將俟規劃單位計畫書、圖後報內政部核定，全案尚未完成都市計畫法定程序，故被告台北縣政府將上開聲明納入逾期人民陳情意見，供被告內政部都市計畫委員會審議參考。
十、原告等稱本案若須提高容積率，僅由被告台北縣政府提出異議修改即可云云。惟都市計畫各種使用分區之使用管制（容積率、建蔽率、使用項目等）規範，依都市計畫法第二十二條規定，係於都市計畫之細部計畫書中予以表明。另本案之細部計畫，業經內政部都市計畫委員會九十年九月二十五日第五一八次及九十一年十一年一月八日第五二五次會議審議通過，刻由規劃單位修正計畫書、圖中，按都市計畫法第八十二條規定：「省、直轄市及縣（市）（局）政府對於上級政府核定之主要計畫、細部計畫，如有申請覆議之必要時，應於接到核定公文之日起一個月內提出，並以一次為限．．」，是本案業逾法定覆議之期限，非如原告等所稱由被告台北縣政府提出異議即可變更原核定之細部計畫內容（容積率）。
丙、被告內政部方面：
壹、聲明：求為判決駁回原告之訴。
貳、陳述：
一、原告等請求撤銷台北縣政府八十八年十月一日八八北府工都字第二九三九一一號函、同年十月七日八八北府工都字第二八七八三八號函及被告內政部八十九年七月二十四日台（（八九）內訴字第0000000號再訴願決定，究其本意乃不服台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號公告發布實施之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」。惟上開主要計畫案，係前台灣省政府報奉行政院八十一年七月十八日台八十一內二五○二二號函核示原則同意之「台灣省實施區段徵收五年計畫」中二十五處辦理地區之一，前台灣省政府係分別依都市計畫法第二十七條第一項第四款及第二項「都市計畫經發布實施後，遇左列情形之一時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更．．四、為配合中央或省（市）興建之重大設施時。」、「前項都市計畫之變更，上級政府．．必要時並得逕為變更」暨「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」規定辦理，全案並由前台灣省政府依都市計畫法規定辦理公開展覽、重新公開展覽、提交前台灣省及被告內政部都市計畫委員會審決、前台灣省政府核定，及報經被告內政部准予備案，再交由台北縣政府依法公告發布實施。是台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府工都字第五六八四二號公告發布實施「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」，皆依都市計畫法規定程序辦理，其實質內容與程序並無不法。
二、原告等請求被告等將原告等所有位於台北縣新莊塭仔圳地區內之合法房屋排除於「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」之市地重劃範圍外，並將上開地區無條件恢復為容積率百分之三百三十之「住宅區」云云。惟中央法規標準法第五條第二款規定：「左列事項應以法律定之：．．
二、關於人民之權利、義務者。」、都市計畫法第二條、第八條分別規定：「都市計畫依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定」、「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」，以及都市計畫法第二章訂定都市計畫之擬定、變更、發布及實施之辦理程序及內容等規定，原告等主張係都市計畫案之實質內容及土地使用分區管制規定，應循都市計畫法定之程序辦理。
三、都市計畫法第十九條規定，主要計畫擬定後送主管機關審議前，任何公民或團體得於公開展覽期間內，向主管機關提出意見，而由主管機關都市計畫委員會予以參考審議。原告等對於「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」，向被告內政部提出陳情意見，主張渠等所有坐落台北縣新莊塭仔圳地區密集合法房屋，堅決反對納入上開計畫案之市地重劃範圍內，並認應於主要計畫書中註明比照排除於計畫範圍外不用負擔任何開發費用之輔仁大學、三個零星工業區及五個教會，無附帶條件逕行變更農業區為住宅區等節。經被告內政部併同主要計畫案提報被告內政部都市計畫委員會八十六年十一月十八日第四二二次會議審議，另為維護民眾權益，被告內政部並同意原告推派代表多人列席陳訴意見，供審議之參考，嗣經決議略以：「卷查計畫書內業規定『合法房屋密集地區，於細部計畫時再考慮計畫執行之可行性及公平性，以納入市地重劃範圍，訂定減徵重劃負擔之方式，或將排除於市地重劃範圍外訂定差別容積管制及申請開發審查獎勵要點』尚無不妥，故本案陳情人所提意見，應請前台灣省政府錄案於擬定細部計畫時，妥予考量，俾兼顧社會公平原則及陳情人權益，以杜紛爭。」在案。
四、參照「變更新莊都市計劃（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫書」之內容，原告等原有合法房屋密集部分，係於細部計畫時再行考慮。而八十八年七月一日前台灣省政府功能業務與組織調整後，台北縣政府辦理之「擬定新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）細部計畫並配合變更主要計畫案」及「擬定新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）細部計畫案」等二案，業提經該縣都市計畫委員會八十九年四月二十七日、六月八日、七月六日第二八八次、第三九○次、第二九一次會議審議完竣，嗣因前台灣省政府功能業務與組織調整後，上開二案改由被告內政部核定，爰由被告台北縣政府以九十年四月十三日九十北府城規字第一一五四○六號函檢送計畫書、圖報請被告內政部核定，及由被告內政部都市計畫委員會組成專案小組於九十年六月十四日、六月二十七日、七月十二日、七月二十六日及八月十六日召開五次審查會議審查完竣，提交被告內政部都市計畫委員會九十年九月二十五日第五一八次會議審決。另被告內政都市計畫委員會第四二二次會議決議：「合法房屋密集地區，於細部計畫時再考慮計畫執行之可行性及公平性，以納入市地重劃範圍，訂定減徵重劃負擔之方式，或將排除於市地重劃範圍外訂定差別容積管制及申請開發審查獎勵要點」，經被告內政部都市計畫委員會第五一八次會議審決略以：「本案除左列各點外，其餘准照本會專案小組審查意見通過．．」，以及專案小組審查意見略以：「七、本計畫劃為都市更新地區土地得不參加市地重劃，惟應依都市更新條例相關規定辦理。．．九、（三）編號七：因再發展地區已修正為都市更新地區，故符合合法房屋密集部分劃為『都市更新地區』並指定為第一種住宅區．．。十、土地使用分區管制要點部分：（一）．．『未參加市地重劃之土地，除宗教專用區及捷運系統用土地外，應依都市更新條例相關規定辦理。」，理由：「．．二、『都市更新條例』業於八十七年十一月十一日公布施行，本細部計畫劃設為再發展地區部分可依照『都市更新條例』相關規定辦理，故予以修正。．．（八）『都市更新條例』業於八十七年十一月十一日公布施行，本細部計畫劃設為再發展地區部分可依照『都市更新條例』相關規定辦理，故將再發展地區修正為都市更新地區，並將第二十七點內『除再發展地區外』乙節，修正為『除都市更新地區外』。十一、再發展地區管制要點部分：因再發展地區已修正為都市更新地區，所以將本細部計畫附錄三再發展地區管制要點刪除。」，並經被告內政部都市計畫委員會第五二五次會議審議修正通過，上開二案俟台北縣政府依決議修正計畫書圖後，即可報請被告內政部核定。查目前系爭主要計畫部分，尚未決定原告所有土地之開發方式，未對原告等權利造成影響，對原告等權益造成影響者為細部計畫，惟細部計畫部分並非本件爭執範圍。
理 由
壹、程序方面：
一、本件原告甲○、ｈ○○、玄○○，於八十九年九月二十二日向台中高等行政法院提起行政訴訟，經該院以八十九年九月二十八日八十九年度訴字第二五六號裁定移送本院管轄（該裁定所列其他原告，業經原告ｈ○○、玄○○於本院九十年十一月二十八日行準備程序時，陳明原起訴狀所附名冊，係自救會提起訴願名冊，而非向台中高等行政法院起訴之原告名冊）。另乙○○、丙○、丁○○、戊○○、己○○、庚○、萬瑞恒、辛○○、陳國忠、壬○○、陳燕忠、癸○○、子○○○、丑○○、寅○○、卯○○○、辰○○、巳○○、甲丙○○、張衛華、午○○○、未○○、謝戴璧、申○○、詹古冬菊、酉○○、戌○○、亥○○、李劉華珍、天○○○、地○○、宇○○、宙○○、林明瑋、游本固、黃○○、Ａ○○、Ｂ○○、Ｃ○○、李信用、Ｄ○○、Ｅ○○、吳榮宏、樊郭秀華、Ｆ○○、Ｇ○○、蕭國彬、蕭國誠、Ｈ○○○、陳榮華、Ｉ○○、Ｊ○○、Ｋ○○、Ｌ○○、Ｍ○○、Ｎ○○、Ｏ○○○、Ｐ○○○、Ｑ○○、徐連富、Ｒ○○、Ｓ○○、Ｔ○○、Ｕ○○、鄭兆竣（原名鄭燦森）、陶金銘、Ｖ○○、Ｗ○○、陳欽盈、Ｘ○○（原名陳昭銘）、Ｙ○○、Ｚ○○、ａ○○、ｂ○○、ｃ○○、陳淑華、賴詹真惠、ｄ○○、ｅ○○、ｆ○○、ｇ○○、ｉ○○、廖翁連鴦、ｊ○○、ｋ○○、ｌ○○、ｍ○○○、黃心修、ｎ○○○、ｏ○○、ｐ○○、ｑ○○、ｒ○○、ｓ○○○、ｔ○○、ｕ○○○、ｖ○○、ｗ○○、ｘ○○、ｙ○○、ｚ○○、甲甲○、甲乙○、甲丁○○、甲戊○、朱嘉琍、甲己○、甲庚、甲辛○、甲壬○、甲癸○、甲子○、甲丑○、甲寅○○、甲卯○、甲辰○、許水泉、甲巳○、甲午○、甲未○、甲申○、葉添國、葉添澄、甲酉○、甲戌○、蔡清龍、甲亥○、甲天○、甲宇○、陳翠欗、甲宙○、甲玄○○、甲地、李文財、郭冬福、李國政、陳黃玉豐、甲黃○、甲Ａ○（改名藍郁盛）、甲Ｂ○、陳武勇、甲Ｃ○、甲Ｄ○、甲Ｅ○（住台北縣新莊市○○路○○○號）、甲Ｆ○、甲Ｇ○、陳祿旺、陳祿盛、甲Ｈ○、黃秋惠即國安鐵工廠、甲Ｉ○、甲Ｊ○、甲Ｋ○、甲Ｌ○、甲Ｍ○、高志森、甲Ｎ○、徐茂生、甲Ｏ、甲Ｐ○、蔡居福、甲Ｑ、翁ｗ○○、翁德和、甲Ｒ○、甲Ｓ○、甲Ｔ○、甲Ｕ○○、甲Ｅ○（住台北縣新莊市○○路○○○巷二之一號）、甲Ｖ○、甲Ｗ○、甲Ｘ○、甲Ｙ、甲Ｚ○○、甲ａ○、甲ｂ○○、甲ｃ○、甲ｄ○、甲ｅ○、范傅景琴、甲ｆ○、甲ｇ○○、李麗霞、甲ｈ○、甲ｉ○、甲ｊ○○、甲ｋ○、甲ｌ、甲ｍ○、甲ｎ○、游淑貞、甲ｏ○、甲ｐ○、甲ｑ○、甲ｒ○、甲ｓ○、甲ｔ○、甲ｕ○、己○○、甲ｖ○、甲ｗ○、甲ｘ○、甲ｙ○、林賴素貞、陳吉弘、林志堅、朱林素珍、陳樹松、吳盛木、王耀堂、吳郭雪、應黃秀女、應琳威、應琳安、陳星晶、孫開生、丁珮綺、游麗足、陳再昌、蕭文忠、劉秉堃、張炳焜、王德馨、李鴻逵、吳邱淑勳、吳盛雄、劉錦容、劉煥章、徐林麗英、鐘美育、鍾郭素珠、蕭徐貴蘭、蔡瑩瑩、李元森、李孫照妹、劉照賢、魏丁碧霞、彭毓堂、魏歐阿雲、賴徐秀菊、陳豐欽、蘇士豪、王蘇明銀、林彩英、謝翁蘭花、陳春琴、汪貽誠、孫羅蘭香、葉加地、連玉雲、馬張桂蓮、譚敦順、張王貴美、吳劉秋雲、易復華、莊耀輝、賴復訓、徐貴招、劉樹傑、陸永慶、張永恒、張振南等二百六十二人，以及謝銘銓、謝銘照、謝銘賓、謝銘燦、謝銘智、林蓮枋、林羅月雲、陳專文、謝石、謝舜吉、陳麗金、李輝峰、楊明德、郭蔡牡丹、王建智、翁來發、翁阿仁、盧宥佐、王陳招治、林青樺、高德三、張陳素梅、吳金球、陳柏鎮、朱百琪、朱百川、朱百琴、朱百瑚、沈明吉、官梅花、張國文、宋占奎、曾鳳嬌、潘建利、江基興、王雅俐、郭靜容、魏宋志、魏秋蘭、黃銀妹、馮祿佐、馮顯忠、馮顯志、鍾翠蘭、陸永強、楊小云、洪米田等四十七人，於九十年九月十一日請求追加成為原告，並選定甲○、ｈ○○、玄○○三人為當事人。原告甲○、ｈ○○、玄○○等三人，以及請求追加成為原告之乙○○等二百六十二人、謝銘銓等四十七人，主張渠等為系爭「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」之受處分人，並提出建物所有權狀、土地所有權狀、土地登記簿、房屋稅繳款書、使用執照、工廠登記證、營利事業登記證等影本附本院卷為佐，被告等對此亦不爭執，自堪信為真實。
二、按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。」、「訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第一百十一條第三項第一款及第四條第三項分別定有明文。本件請求追加成為原告之乙○○等二百六十二人及謝銘銓等四十七人，部分雖於收受（或知悉）內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第八九○三二八九號訴願及再訴願決定後，未於法定期限內提起行政訴訟，部分則未提起訴願及再訴願，惟因系爭「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」是否違法，對於原告甲○、ｈ○○、玄○○三人，原告乙○○等二百六十二人及謝銘銓等四十七人，必須合一確定，是原告乙○○等二百六十二人及謝銘銓等四十七人，於原告甲○、ｈ○○、玄○○三人之起訴狀送達後追加成為當事人，依法應予准許。
三、次按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第二十九條第一項定有明文。經查原告甲○、ｈ○○、玄○○等三人，及請求追加成為原告之乙○○等二百六十二人、謝銘銓等四十七人，係多數有共同利益之人，渠等選定甲○、ｈ○○、玄○○等三人為當事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行政訴訟法第二十九條第三項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
四、再按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」為八十七年十月二十八日總統令修正公布前之訴願法第八條（即現行訴願法第十三條）所規定。又按「原行政處分機關裁撤或改組，應以承受其業務之機關視同原行政處分機關」、「省政府與其所屬機關（構）或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」八十七年十月二十八日總統令修正公布前之訴願法第七條前段（即現行訴願法第十一條前段），及台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第一項亦定有明文。本件原告等不服之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」，係前台灣省政府本於法定職權，依都市計畫法第二十七條第一項及第二項規定辦理，並以八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函，交由被告台北縣政府公告發布實施，從而，前台灣省政府應係本件主要計畫案之原行政處分機關。嗣於八十七年十二月二十一日台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例施行後，本件主要計畫案調整移轉內政部辦理，自應以承受業務機關即內政部視為原行政處分機關。查原告等不服前台灣省政府八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函之處分，循序提起行政訴訟，渠等雖於九十年五月四日具狀請求追加內政部成為被告，惟揆其本意，應認渠等係依行政訴訟法第二十四條第一款及第一百零七條第二項之規定，補正被告機關。又縱認原告等係請求追加內政部成為被告，被告台北縣政府於訴之追加並無異議，而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第一百十一條第二項規定，亦視為同意追加。
五、被告內政部代表人原為張博雅，九十一年二月一日變更為余政憲，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
六、行政訴訟法第一百零六條第一項前段規定：「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。」，本件原告甲○、ｈ○○、玄○○等三人於八十九年七月二十六日收受內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第八九○三二八九號訴願及再訴願決定書，此有經原告簽收之訴願文書郵務送達證書附訴願卷可稽。原告於八十九年九月二十二日提起行政訴訟，有台中高等行政法院加蓋於訴狀上收文戳記所載日期可考，是其行政訴訟之提起，並未逾越前開提起行政訴訟之二個月法定不變期間。被告台北縣政府指摘原告逾期提起行政訴訟，並無可採。
貳、實體方面：
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第四條第一項所規定。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，行政法院（現改制為最高行政法院）六十九年判字第二三四號著有判例。
二、本件原告等據以提起行政訴訟之前台灣省政府八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函，乃前台灣省政府本於法定職權，依都市計畫法第二十七條第一項及第二項規定辦理，並交由被告台北縣政府公告發布實施之「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫案」。而該主要計畫案中，與原告等有關之行政處分內容，經兩造於本院九十一年四月十日行準備程序時，均確認為「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫書」第二十一頁續表六「變更新莊都市計劃（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫變更內容明細表」編號二二「變更內容」「新計畫」部分，及第三十七頁第十章「事業及財務計畫」之「開發方式」部分。經查，上開「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫書」第二十一頁續表六「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫變更內容明細表」編號二二「變更內容」「新計畫」部分及第三十七頁第十章「事業及財務計畫」之「開發方式」部分，其內容均為：「原有合法房屋密集地區，於細部計畫時再考慮計畫執行之可行性及公平性，以納入市地重劃範圍，訂定減徵重劃負擔之方式，或將其排除於市地重劃範圍外訂定差別容積管制及申請開發（整體開發或個別建築）審查獎勵要點」，此為兩造所不爭，則原有合法房屋密集地區之開發方式，於系爭主要計畫案中並未作成任何決定（係將來細部計畫時再行考慮之事項），從而，原告等主張原處分（系爭主要計畫）已將渠等所有位於台北縣新莊塭仔圳地區內之合法房屋劃為市地重劃範圍云云資為爭議，不無誤會，亦難謂原處分（系爭主要計畫）對原告等之權利或法律上利益有何直接損害，揆諸前開規定及說明，原告之訴，自非有理。內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第0000000號訴願決定駁回其訴願之理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予以維持。原告等猶執前詞聲明撤銷內政部八十九年七月二十四日台（八九）內訴字第0000000號訴願決定以及前台灣省政府八十七年二月二十五日八七府建四字第一七二三九號函，為無理由，應予駁回。又系爭主要計畫對於原告等之權利或法律上利益既未造成直接損害，則原告等依行政訴訟法第七條規定合併請求損害賠償（即所訴將上開地區無條件恢復為容積率百分之三百三十之「住宅區」），亦為無理由，應併予駁回。
三、本案為主要計畫之爭執，因此，兩造就細部計畫之陳述與其他攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 十四 日
書記官 方偉皓