臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二一六○號
原 告 甲○○○訴訟代理人 施淑貞
乙○○被 告 財政部證券暨期
貨管理委員會代 表 人 朱兆銓（主任委員）訴訟代理人 丁○
戊○○丙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國八十九年九月二日台財訴第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係台鳳股份有限公司（以下簡稱台鳳公司）之法人董事宏誠投資股份有限公司之代表人，於民國（以下同）八十八年四月二十、二十二、二十三日在集中交易市場轉讓所屬公司股票二、九○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告於八十八年七月二十六日以違反證券交易法第二十二條之二第一項，而依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以（八八）台財證（三）第○二八八六號處分書處以罰鍰六萬元（折合新台幣一八○、○○○元）。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分（含復查決定）均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告係台鳳公司之法人董事宏誠投資股份有限公司之代表人，其將股票質押於華僑銀行營業部，但因成數不足，經該銀行於八十八年四月二十、二十二及二十三日自行在證券市場變賣該質押之台鳳公司股票二、九○○、○○○股後，再於事後告知原告，以致原告無法按證券交易法第二十二條之二之規定，於出售三天前申報該售出之股票，但原告已於八十八年四月底自動按規定確實申報減少之股票，惟因係股票質押斷頭遭銀行賣出，致無法依證券交易法第二十二條之二規定，於股票轉讓前三日向被告申報，嗣經台灣證券交易所股份有限公司函催說明，並經原告復函說明在案，但被告仍罔顧原告無該當構成要件及無故意過失不具責任條件，而不應處罰之事實，貿然將原告處以罰鍰，而訴願決定則以原告「自應按其情節應注意並能注意其設質股票擔保價值不足，原告未加注意及未依規定申報持股轉讓，顯已違反作為義務」，而駁回訴願。原告為維護免受違法處分之基本權益，爰依法提起本件行政訴訟。
２、證券交易法第二十二條之二係於七十七年一月立法公布施行，其立法理由為：「目前證券交易中最為人所詬病者，不外發行公司董事、監察人或大股東參與股票之買賣，與藉上市轉讓股權。不但影響公司經營，損害投資人權益，並破壞市場穩定，為健全證券市場發展，維持市場秩序，對發行公司董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股東股票之轉讓，有必要嚴加管理，爰參考美國證券法規定各該人員欲轉讓股票須依所列三款方式之一為之，．．．」，由上開理由足以證明本條之立法目的在於防止董事、監察人或大股東「參與股票之買賣」，影響公司經營及投資人權益。本件原告自始至終均未「參與股票之買賣」，而係將股票質押於銀行，因成數不足經銀行自行變賣股票，其股票買賣之行為人為受質押銀行，而非原告，故本件顯與證券交易法第二十二條之二之特別構成要件不相符，被告對非行為人課以罰鍰處分，顯對構成要件該當性有誤解，應予撤銷。
３、人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，該行為須違反禁止規定或作為義務時，始應受罰。刑事犯罪處罰須具違法性，此為行為成立時不可或缺之要件。違法性之概念，非僅刑法所特有，行政罰之適用，亦需具備違法性，始能課以行為人法律責任，故在論理上受處罰須先有違法性之問題，始生違法性之程序問題。至違法性之有無，則以是否具備實質違法性而為決定。行為係內心意思發動而形諸外部之狀態，一般分為積極與消極行為，刑罰及行政罰之處罰以處罰積極行為（作為）為原則，罰及消極行為（不作為）必其人有作為之義務，應作為而不作為致發生一定之結果始得予以處罰，亦即行為致發生一定之結果始得予以處罰時，始有行為之處罰可言，如行為人並無「作為」或「不作為」之義務，則法律不得處罰。本件股票質押於銀行，轉讓股票之行為人亦為銀行，表面上原告似違反證券交易法第二十二條之二強制規範未依法規定於股票轉讓前向被告申報，然事實上係原告將其股票質押於銀行，因成數不足，不知銀行於何時自行將股票售出後，再於事後始告知原告，以致原告無法按規定於出售前三天先申報，出售股票實非原告事先知悉之情事，亦非原告之行為，故原告無實質違法性，自不得對其課以申報之作為義務，本件被告認事用法顯有違誤，原處分應予撤銷，並免罰，以符法律規範行為人必須有作為或不作為之義務時，始符合有行為受處罰，及無證據不得推定其違章之基本原則。
４、按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任條件。」，司法院釋字第二七五號著有解釋。本件原告因將股票質押於銀行，但因成數不足經該銀行自行在證券市場變賣該質押之台鳳公司股票，且未於三目前告知原告，原告因不知情致無法於法定期限出售三天前向被告申報，而本件賣出者既非原告，且無法於三天前事先知悉之情況下，當然無故意過失可言，又既不具備故意過失之責任條件，自不應科以行政罰，乃法所明文。
５、原告股票設質於銀行因成數不足而遭拍賣，其拍賣之法律依據為民法第九百零一條規定「準用關於動產質權之規定」，復依民法第八百九十三條規定：「質權人於債權已屆清償期，而未受清償者，得拍賣質物，就其賣得價金而受清償。．．．」，而質物之拍賣依據民法債編施行法第十四條規定：「民法債編所定之拍賣，在拍賣法未公布施行前，得照市價變賣，．．．」，故目前實務上銀行拍賣質押之股票因拍賣法尚未立法，均依債編施行法第十四條為逕為變賣，但於何時變賣，出質人均無法依據強制執行法拍賣之規定事先接獲通知，因此，出質人未於變賣前接獲通知，而僅於事後受告知，此乃因拍賣法目前未立法公布施行前之現象，而質權人依上開規定變賣質押之股票既無事先通知出質人，依法乃為常態，故本件不能因政府懈怠立法而將法律上之常態現象歸咎於受處分之人民，況且原告於質押股票時事前已申報，事後被變賣後，亦有申報，依法非但無故意，亦無過失，原告之舉證責任已臻完善，除非被告能舉證證明原告有故意過失，否則應依上開無故意過失而無行政罰之責任條件免予科處行政罰，以符法治。
６、綜上，原告除了並非轉讓股票之行為人，不該當構成要件及違法性外，既已於股票質押時事先申報，嗣遭銀行變賣後，亦向台灣證券交易所主動申報，足見並無故意，復因非行為人，並無作為義務，及目前拍賣法未立法公布施行，致無法事先受通知申報，亦無過失可言，故請判決將訴願決定及原處分（含復查決定）均撤銷。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東（以下簡稱內部人），其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一 經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二 依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。三 於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「違反第二十二條之二第一項．．．之規定者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰。」、「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」，分別為證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按司法院釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰．．．。」
２、原告陳稱：「本件受處分人自始至終均未參與股票之買賣，而係將股票質押銀行，因成數不足經銀行自行變賣股票，其股票買賣之行為人為受質押銀行，而非受處分人，顯與證券交易法第二十二條之二之特別構成要件不相符。」乙節，按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，另依民法債編施行法第十四條規定（現行規定第二十八條），在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，出賣股票者仍為提供股票質押之出質人，故本件受處分人既為出質人，依法即為出賣人，其於八十八年四月二十、二十二、二十三日在集中交易市場轉讓所屬公司股票二、九○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告乃以其違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定處以原告罰鍰六萬元，於法洵無不合，原告所陳本件之買賣行為人為銀行，顯不可採。
３、原告稱質權銀行於股票出售後始告知，致其無法按規定事先申報云云等節，謹分述如下：
⑴、按證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須
向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。
⑵、次查銀行接受客戶股票質押時，銀行係以最近三個月（或六個月）平均價與其前
一日收盤價孰低做為評估標準，其放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款值一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還，否則在通知客戶後，即將其股票賣出。又依民法第八百九十二條規定：「因物質有敗壞之虞，或其價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，質權人得拍賣質物．．．」，同法第八百九十四條規定：「前二條情形質權人應於拍賣前通知出質人。」，是以原告聲稱質權銀行未經通知即出售其所有持股，不惟有違一般經驗法則，亦須證明質權銀行有違法之事實。
⑶、又司法院釋字第二百七十五號解釋雖確立人民應受行政罰之行為仍須以過失為責
任條件，惟過失之含義，依實務及學界之見解，與刑法上過失並無不同。參照刑法第十四條第一項之規定：「行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意而不注意者，為過失。」，故於本件，鑒諸一般人對自有之財產均克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。且本件設質之標的物既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，即使銀行未依法履行拍賣前通知之義務，原告基於對自有財產管理之注意，亦應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果。故本件原告未據此依法事前申報轉讓持股，應屬「按其情節應注意並能注意而不注意」，而顯有過失，依前揭司法院解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。
⑷、再原告稱：「行政罰之適用亦需具違法性，且必行為人有作為或不作為義務，始
有處罰可言，本件股票質押於銀行，轉讓股票之行為人為銀行，原告因成數不足，不知銀行於何時自行將股票售出，以致原告無法按規定申報，出售股票應非原告事先知悉，亦非原告行為，自不得對其課以申報之作為義務。」云云，查原告既為出質人，依法即為出賣人，且據前述，原告按其情節應注意並能注意其設質股票擔保價值不足，而將遭債權人處分，其未加以注意依法向被告事前申報持股轉讓，果事後該股票遭處分，自已違反作為義務，原告當即受處分，其所陳核無可採。
４、綜據上述，原告之訴核無理由，請判決駁回其訴。理 由
一、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一 經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二 依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
三 於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一 違反第二十二條之二第一項．．．之規定者。」、「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」，證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」，司法院釋字第二七五號著有解釋。
二、查原告係台鳳公司之法人董事宏誠投資股份有限公司之代表人，於八十八年四月
二十、二十二、二十三日在集中交易市場轉讓所屬公司股票二、九○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告於八十八年七月二十六日以違反證券交易法第二十二條之二第一項，而依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以（八八）台財證（三）第○二八八六號處分書處以罰鍰六萬元（折合新台幣一八○、○○○元）。原告不服，提起訴願，遭駁回之事實，有華僑銀行信託部合併買賣報告書暨交割憑單、處分書、訴願書、訴願決定書分別附於原處分卷、訴願卷可稽，自堪信為真實。
三、本件原告訴稱：原告自始至終均未參與股票之買賣，而係將股票質押銀行，因成數不足經銀行自行變賣股票，其股票買賣之行為人為受質押銀行，而非原告，顯與證券交易法第二十二條之二之特別構成要件不相符。又質權銀行於股票出售後始告知原告，致原告無法按規定事先申報。再行政罰之適用亦需具違法性，且必行為人有作為或不作為義務，始有處罰可言，本件股票質押於銀行，轉讓股票之行為人為銀行，原告因成數不足，不知銀行於何時自行將股票售出，以致原告無法按規定申報，出售股票應非原告事先知悉，亦非原告行為，自不得對原告課以申報之作為義務云云。惟查：
１、金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，另依民法債編施行法第十四條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，出賣股票者仍為提供股票質押之出質人，故本件原告既為出質人，依法即為出賣人。
２、證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。
３、銀行接受客戶股票質押時，係以最近三個月（或六個月）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，其放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款值一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還，否則在通知客戶後，即將其股票賣出，依民法第八百九十二條規定：「因物質有敗壞之虞，或其價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，質權人得拍賣質物。．．．」，同法第八百九十四條規定：「前二條情形質權人應於拍賣前通知出質人。」，是以原告聲稱質權銀行未經通知即出售其所有持股，不惟有違一般經驗法則，亦須證明質權銀行有違法之事實。
４、鑒諸一般人對自有之財產均克盡相當之管理注意義務，而本件原告將其股票提供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失，且原告所設質之標的物既為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，即使銀行未依法履行拍賣前通知之義務，原告基於對自有財產管理之注意，亦應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，然原告未據此依法事前申報轉讓持股，核屬按其情節應注意並能注意而不注意，而顯有過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，自當論處，尚難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。
四、綜上所述，本件原告之主張均不可採，從而被告以原告於八十八年四月二十、二
十二、二十三日在集中交易市場轉讓所屬公司股票二、九○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告乃以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，而依同法第一百七十八條第一項第一款規定，處以罰鍰六萬元（折合新台幣一八○、○○○元），揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分（含復查決定），並無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 曹瑞卿法 官 吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十 月 三十一 日
書記官 葉冠伸