臺北高等行政法院裁定 八十九年度訴字第二三五一號
原 告 甲○○被 告 法務部司法官訓練所代 表 人 乙○○所長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因津貼支給事件，原告不服考試院中華民國八十九年九月十九日八九考台訴決字第○三四號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原係台北縣立板橋市實踐國民小學教師，參加八十八年特種考試司法人員三等考試司法官考試錄取，並於被告即法務部司法官訓練所接受訓練，經被告依法務部司法官訓練所司法官訓練規則（以下簡稱司法官訓練規則）第九條第一項規定，於訓練期間比照委任第五職等本俸五級俸給標準發給訓練津貼。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分即被告比照委任第五職等本俸五級俸給標準核定原告在司法官訓練期間津貼之行政處分均撤銷。
⒉前開撤銷部分，被告應依原告任職公立國民小學教師最後離職級俸即教育人員
薪額三一○級俸，核定原告在司法官考試訓練期間之津貼支給；並應給付原告自八十九年五月份起至九十年十月份止在司法官訓練期間每月之薪俸差額新台幣八千五百七十元即總共十五萬四千二百六十元。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告發給原告之薪資條是否為行政處分？㈠原告主張之理由：
⒈被告所為津貼支給之決定，為一行政處分：
按訴願法第三條第一項「本法所稱行政處分、係指中央或地力機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」之規定，及司法院釋字第四二三號解釋「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式，以及是否有後續行為或記載不得聲明不服字樣而有異」之意旨，行政行為只要具備行為、行政機關、公權力、單力性、個別性及法效性等要素，即應認為係行政處分，並不以作成書面為必要。本件原告於八十九年五月十日收受被告發放之薪資條，該薪資條雖未表明發文字號及發文機關，然核對該薪資條暨原告津貼轉帳之寶島商業銀行帳戶可知，該薪資條係被告就原告訓練期間津貼支給金額所為決定之通知，應認係被告就原告訓練期間津貼發放事宜作成一行政處分。既然新修訂訴願法就行政處分之定義已有變更，則行政法院八十八年度裁字第六三四號裁定就類似爭訟認為非屬行政處分之法律見解，於本件應認為不得再予援用。而即便貴院認為非屬行政處分，依照行政訴訟法第二條「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」之規定，亦不能因訟爭行政行為非屬行政處分，即從程序上予以裁定駁回。
⒉被告所為津貼支給之決定，為一違法行政處分：
①依照考試院訴願決定書之理由說明，考試錄取人員訓練僚屬完成考試之程序
，其相關受訓人員並未具公務人員身分。既然如此，原任公務人員考試錄取者，應准其留職停薪參加訓練，以確保其服務公職之年資得以延續。如法律規定受訓人員必須辦理離職，但又不確保受訓人員能夠通過考試訓練，如此殊非憲法保障人權之應有作為，因為受訓人員如未能通過考試訓練，不僅無法獲得較高職位之公職資格，且其原任公職又因已離職，致無法繼續保留其公務員之身分，如此勢將形成兩頭空之窘境。今公務人員考試法及依其授權訂定之「公務人員考試錄取人員訓練辦法」並未規定參加考試及格、原任他職之公務員，必須辦理離職手續，而輾轉授權訂定之司法官訓練規則亦未有類似規定，被告卻於頒布之學員報到通知單上，要求考試及格之公務員，必須辦理離職始可參加訓練事宜。此種對於公務員身分產生重大影響之行為，並未依據法律或法律明確授權訂定之法規命令加以規定，而僅由訓練機構發布之行政規則加以規範，如此顯有違憲法第二十三條「法律保留原則」之要求。
②如撇開此一違憲爭議不論，在制度設計上，要不能因為公務員參加其他公務
人員考試。即必須離職受訓而致其原任公職之年資中斷。因此，司法官訓練規則第九條第二項「學員曾任公務人員，原經敘定之級俸高於委任第五職等本俸五級者，在訓練期間則准支原敘級俸」之規定，應解為凡依法受法律保障終身雇用之公務員，不限於狹義之「公務人員」，其參加公務人員考試，於訓練期間准支原任職務之級俸，此乃因為這些受終身任用保障之公務員，原已久任公職，其前所獲得之較高級俸，為其依據年資累積所得，自不得因其參與其他公務人員考試錄取，而在訓練期間不准支原敘級俸，致其既得權益受損。今被告將司訓所訓練規則第九條第二項所稱之「敘定」，限定於經銓敘部銓敘審定有案之人員，而原告擔任之公立國民小學教師，則因未納入銓敘範圍，故不適用該項規定，仍應比照委任第五職等本俸五級俸給標準發放津貼。惟此種解釋顯與立法意旨不符，且有違憲法第七條平等保障之原則，其主要理由在於：
⑴司法官訓練規則係依據「公務人員考試錄取人員訓練辦法」第十七條之授
權而訂定，司法官訓練規則第九條之規定與該辦法第十條相若。按「公務人員考試錄取人員訓練辦法」乃基於公務人員考試法第二十條之授權規定而訂定，該法並未就授權之內容及範圍具體明定，惟該法既為國家整體法秩序之一環，自應遵守憲法規範之拘束。依照憲法第七條平等保障原則之規定，國家機關行使公權力時，無論其為立法、行政或司法作用，均應平等對待，不得有不合理之差別待遇，亦即禁止「無正當理中、不合理的差別待遇」，以及「無正當理由、不合理的相同處理」，此項原則業經司法院大法官會議多號解釋釋明在案。考試權既係國家公權力作用之一，自不得違反憲法平等保障原則，從而侵害人民合法之權益。在本案中，被告所為之決定，顯然抵觸「禁止無正當理由、不合理的差別待遇」之原則，為一違法行政處分。按訓練規則第九條之立法意旨已如前述，則其所保障之對象，原不以經銓敘部銓敘審定有案之人員為限，其他依法任用、享有依年資敘薪之公務員，自應一併適用，殊不可以是否經銓敘部銓敘審定作為認定之標準。因為我國公務員法制之相關規定，本就未盡周詳，「公務員」概念在不同法律規範下即有廣狹不同之定義，以八十四年教師法制定通過前為例，公立國民小學教師之任用並非採取聘任制，而係派任制（亦即由縣市政府依法派任至公立學校服務），故通說見解認公立國民小學教師係屬公務員（司法院釋字第三○八號解釋可資參照）。因此，雖然各種公務員之任用資格、任用程序有所差別，惟國家保護照顧公務員之職責則為一致，於是像俸給、級俸、考績、保險、退休、撫卹等權益，國家不分其為公務人員、司法人員、教師、公營事業人員等，都一律平等加以保障。
以公立學校教師任用為例，雖然教師進用改採聘任制（教育人員任用條例第二十六條），但教師法第十四條亦規定教師非有類如公務人員消極資格之事由，不得予以解聘、停聘或不續聘，由此可見公立學校教師亦獲終身任用之保障；而依照行政院核發「公務人員俸額表」規定，教育人員之薪資皆比照公務人員晉敘（其級俸比照方式），其他像公務人員考績法第二十三條亦規定「教育人員及公營事業人員之考績，均另以法律定之」，基本上該法即係希望併保障教育人員及公營事業人員之考績權，只是因其業務性質不同，故要求另以法律規定。由上述說明可知，公立學校教師級俸之保障，應與公務人員無異。此外，依現行實務作法，原告在通過司法官考試訓練而分發任用後，原即得依考試院發布「行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法」之規定，依法採計年資並提敘，因為公務人員俸給法第九條、公務人員任用法第十六條亦有公務人員、教育人員及公營事業人員相互轉任時採計提敘官職等之規定。凡此皆足以說明國家保障教育人員權益，使其為國奉獻心力之意旨，與國家保障公務人員權益之意旨是一致的，並未因教師未經銓敘部銓敘審定而有差別待遇，因此被告所為原告津貼支給之決定，係一違法行政處分。
⑵如依考試院或被告所採之見解，將司法官訓練規則第九條第二項所稱之「
敘定」，限定於經銓敘部銓敘審定有案之公務人員，如此於人民權益之保障亦顯有不足。以參加高考法制類科錄取之人員為例，其訓練及格分發後，可能被分派至行政機關或公營銀行擔任法制人員。在行政機關服務者，其依法即必須經過銓敘部之「敘定」程序，始得晉敘較高職等之俸給；相較之下，分發至公營銀行者，只要經過考績程序，符合晉敘條件，即得晉敘較高職等之俸給，而不必經過銓敘部之「敘定」程序。今在行政機關及公營銀行服務之法制人員，分別參加司法官考試及格，其於依法參與考試訓練時，即因其是否經過「敘定」程序，而致領取不同之津貼支給。既然兩者都是經過公務員考試及格而分發任用，卻僅因分派至不同行政機關服務，即受到差別之待遇，如此顯違憲法平等保障之原則。由此可見，以是否經過「敘定」程序，作為可否領取原任級俸之標準，是有違「禁止無正當理由、不合理的差別待遇」之憲法平等保障原則。
⒊被告所為津貼支給之決定，損害原告依法請領較高級俸津貼之權益：
原告於民國八十九年五月一日辦理離職前，支領之級俸為教育人員薪額三一○級俸，每月可領取之月支數額為二萬六千八百七十元，加上專業補助費二萬一千三百元，原告每月至少可領取四萬八千一百七十元（如擔任行政職務或導師，尚有職務加給），而目前被告比照委任第五職等本俸五級俸給標準，發放原告在訓練期間之津貼，則原告每月可領取之津貼，僅為三萬九千六百元。因此，原告因被告之違法行政處分，每月受有八千五百七十元財產上利益之損害。今原告既已完成一年六個月之司法官訓練，於九十年十一月一日起分發至台灣台北地方法院擔任候補法官，原告依法自得要求被告給付自八十九年五月份起至九十年十月份止總共十五萬四千二百六十元之薪俸差額（8750元X18=154260元）。其實，如原告得以留職停薪之方式參加考試訓練，則自八十九年八月一日起，原告因完成研究所學業取得碩士學歷，依法得晉敘至教育人員級俸四三○級，每月可領取之月支數額應為三萬二千三百四十元，加上專業補助費二萬四千一百九十元，其與比照委任第五職等本俸五級俸給標準發放之津貼，每月短少之金額更高達一萬六千九百三十元。今原告因已辦理離職，已不可能依法辦理晉敘，雖然原告不得請求被告給付此項差額，但提出此一數據，旨在讓鈞院得以審酌，因法制規定之不夠周延，原告或與原告情形類似之人員，必須受此財產上損害。
⒋被告辯稱：「本件原告請求撤銷之對象係答辯人所發給之薪資條，該薪資條僅
係通知原告津貼之金額、匯入帳戶及匯款時間，屬單純的事實通知，並非行政處分」等語，惟據司法官訓練規則第九條第一項之規定，學員於訓練期間，比照委任第五職等本俸五級俸給標準發給津貼，但學員曾任公務員，原經敘定之級俸高於委任第五職等本俸五級者，在訓練期間則准支原敘級俸，同條第二項復有明文，原告於參加被告舉辦之司法官班第四十期訓練時，已依規定於報到當日繳交離職證明書、原任公立國民小學教師最後之成績考核通知書，作為申請准支原敘級俸之依據，亦即原告於此時已提出准支原敘級俸之申請，被告於八十九年五月十日發放薪資條予原告，並將薪資津貼轉帳入原告為領取訓練期間津貼所開設之寶島商業銀行帳戶，則應認為被告已就原告提出准支原敘級俸之申請，作成一行政處分，並非單純之事實通知或觀念通知。因為行政法院向認為「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的（最高行政法院七十七年判字第二○五四號判決可資參照）。論者亦有認為判斷行政處分與觀念通知之標準為：「一、不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意。二、以是否有後續處分為斷。三、表意行為究為行政處分抑或觀念通知發生爭議時，此一爭議之本身即得為行政爭訟之標的。」，今原告依法提出申請，請被告准原告於訓練期間支領原敘級俸，被告只以作成薪資條通知及薪資轉帳之方式，決定、處理原告薪資津貼之事宜，並未另為處分，否准原告之薪資津貼申請，自應認該薪資條及薪資轉帳為一行政處分。
⒌就行政處分之要素而言，本件被告否准原告准支原敘級俸，而採比照委任第五
職等本俸五級俸給標準發放原告於訓練期間之薪資津貼行為，為一行政處分：①行政機關之行為：本件薪資條及薪資轉帳行為係由被告所為，而被告法務部司法官訓練所為一行政機關，自無疑義。
②直接發生法律效果之行為：按「直接發生法律效果之行為」係指對於權利或
義務產生規制作用，或者說導致權利或義務發生、變更、消滅的行為。本件被告否准原告准支原敘級俸之行為，已直接發生影響原告權益（比照委任第五職等本俸五級俸給標準發放津貼，抑或支領原敘級俸）之法律效果，並非單純行政機關執行職務之內部指示，自應認為係直接發生法律效果之行為。
③公權力行為：凡以行政機關地位行使職權而產生規制作用者，便屬於運用公
權力之行為。今被告以行政機關之地位決定原告支領訓練期間薪資津貼之數額，自應認為係屬公權力之行為。
④單方行為：強調的是行為的高權性與官方性，亦即行政機關作成行政處分時
，不受相對人意思之拘束，得依職權自行作決定之意。本件被告核定原告訓練期間之薪資津貼，係由被告單方自行決定，並非原告所得參與協商來決定，自為單方行為。
⑤針對特定具體事件之行為：行政處分乃規制個別事件之行政行為，用以與規
制不特定多數人，其內容僅為一般抽象性規定者之行政命令加以區隔。本件被告乃係針對不同之受訓學員，依其是否曾任公務員而作出不同薪資津貼之決定，故被告否准原告准支原敘級俸之行為，應認為係針對特定具體事件所為之行為。
⒍被告辯稱：「司法官訓練規則第九條第二項之適用對象係指經銓敘機關銓敘審
定有案之人員，原告原任公立國民小學教師，並未經銓敘機關納入敘審範圍予以銓敘審定有案之人員，且被告乃依保訓會八十八年九月十二日（八六）公訓字第○六八函釋依法行政，並非任意加以限定，故非違法行政處分。」等語。
惟查：
①被告未經法律明定，規定原告必須辦理離職手續，始可參加司法官訓練，為
一違法行政處分：被告未經法律明確授權，規定原告必須辦理離職手續始可參加訓練，此一違憲違法行為，原告已於起訴狀說明，茲不贅述。因此一決定關連被告應否保障原告原敘級俸之權益，故其違憲違法狀態應在本件中一併納入考量。
②被告將司訓所訓練規則第九條第二項所稱之「敘定」，限定於經銓敘部銓敘
審定有案之人員，而原告擔任之公立國民小學教師，則因未納入銓敘範圍，故不適用該項規定，仍應比照委任第五職等本俸五級俸給標準發放津貼之決定，顯與立法意旨不符，且有違憲法第七條平等保障之原則。今被告將「敘定」限定於經銓敘部銓敘審定有案之人員，顯已違憲法第七條平等保障之原則。況依照法律優位原則，行政機關在作個案決定時，固應優先適用下級規範，但當下級規範抵觸上級規範時，行政機關即不能以遵守行政命令或行政函釋之下級規範，即謂並無違法情事，因為其是否違法違憲，仍應受司法審查。司法機關在審理個案時，即應從整體國家法秩序加以觀察，決定個案適用之下級規範是否抵觸上級規範，如有抵觸之虞，該下級規範自應認為違法，從而拒絕適用。今被告以保訓會已於八十六年就類似問題作出解釋，其乃依照該函釋而行政，即無違法之情事。但被告乃受保訓會之委託，由保訓會將職權範圍內之司法官訓練事宜委託被告代為行使，依照訴願法第七條之規定，被告之行為即視同保訓會之行為，則保訓會關於司法官訓練所為之各項函釋，即應在本件中成為司法審查之客體，焉得謂被告挾保訓會函釋所為原告薪資津貼之決定，即是依法行政？又該函釋法律性質為何？其是否具有對外發生拘束人民權利之作用？係具有法律授權之行政命令，抑或只是單純拘束機關內部行為之行政規則？如為行政規則，是否已依法發布或下達？亦非無疑，焉得謂依該函釋而為行政行為，即無違法可言？㈡被告答辯之理由：
⒈按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或利益，經依訴願
法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾二個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第一項有明文規定。是行政訴訟之對象為違法之行政處分或訴願決定。故若原告以不存在之行政處分或非行政處分為對象，提起撤銷訴訟，其訴即不合法。又所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件原告請求撤銷之對象係被告所發給之薪資條，該薪資條僅係通知原告津貼之金額、匯入帳戶及匯款時間，屬單純的事實通知，並非行政處分，揆諸首揭規定，原告之請求，與法不合，自應予以駁回。
⒉退而言之，縱認該通知為行政處分，惟查公務人員考試法第二十條規定：「公
務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。：：：」，是考試錄取人員訓練係屬完成考試之程序，其相關受訓人員並未具公務人員身分。依公務人員考試錄取人員訓練辦法第十條第一項第三款及法務部司法官訓練所司法官訓練規則第九條第一項規定，特種考試司法人員三等考試司法官考試錄取者，訓練期間比照委任第五職等本俸五級俸給標準發給津貼。至有關受訓人員曾任公務人員，原經敘定之級俸高於委任第五職等本俸五級者，依上開訓練辦法第十條第四項及司法官訓練規則第九條第二項規定，其訓練期間仍准支原敘級俸，是以前開訓練辦法第十條第四項及訓練規則第九條第二項之適用對象，係指經銓敘機關銓敘審定有案之人員。本件原告原任公立國民小學教師，並未經銓敘機關納入銓審範圍予以銓敘審定，其接受本所司法官訓練，屬完成考試之程序，被告對其訓練期間津貼之支給，於法並無不合。
⒊另原告於理由中所述被告將訓練規則第九條第二項所稱之「敘定」限定於經銓
敘部銓敘審定有案之公務人員，其實該訓練規則所稱之敘定即指經銓敘部銓敘審定有案之人員，而非被告擅自限定，此於保訓會八十六年九月十二日（八六）公訓字第○六八號函釋略以：公立國民小學教師係依教育人員任用條例及教師法規定定其任用資格，並未納入銓敘範圍，渠等人員應特種考試司法人員考試司法官考試錄取，有關訓練津貼之支給，仍請依照該項考試錄取人員訓練辦法第八條第一項之規定辦理，並不適用同條第二項之規定（按：特種考試司法人員考試錄取人員訓練辦法業於八十七年一月十三日廢止，相關規定見公務人員考試錄取人員訓練辦法第十條及法務部司法官訓練所司法官訓練規則第九條）。是以被告所支給原告受訓期間之津貼是依法行政，並非任意加以限定。
理 由
一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，行政法院（現改制為最高行政法院）四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。
二、本件原告原係台北縣立板橋市實踐國民小學教師，參加八十八年特種考試司法人員三等考試司法官考試錄取，並於被告處接受訓練，經被告依司法官訓練規則第九條第一項規定，於訓練期間比照委任第五職等本俸五級俸給標準發給訓練津貼等情，有薪資條、寶島商業銀行綜合存款存摺、八十八年度法務人員待遇調整一覽表、公務人員俸額標準表等影本附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭，自堪認為真正。茲應審究者為被告核發之薪資條是否為行政處分？經查被告發給原告之薪資條，其上係記載該月份之應發金額、應扣金額及實發金額暨附註該金額已直接入指定帳戶等字樣，究其內容為單純之事實通知，乃行政機關內部所為職務上之表示，並非就公法上具體事件所為之決定而直接發生法律效果之單方行政行為，本未對原告為任何行政處分，自非所得訴請撤銷之標的。且薪資、訓練津貼金額核、比敘權責機關分係銓敘部及公務人員保障暨培訓委員會，被告雖受託司法官之訓練事宜，惟並無受託審定受訓學員超出司法官訓練規則第九條第一項所定薪資津貼之權限，本不得逕自核定薪資津貼之數額，是其核發薪資條僅係單純通知原告，原告如認應依同條第二項規定支領薪津，應請求權責機關准予核定比敘，方得請求被告補發津貼差額，是以原告縱認該薪資條乃提起行政爭訟之依據，亦仍須以有行政處分存在為前提，揆諸首揭法條規定及判例暨說明，系爭薪資條既非行政處分，原告自不得對之提起訴願。訴願決定以原告原任公立國民小學教師，並未經銓敘機關納入敘審範圍予以銓敘審定，其係應特種考試司法人員考試司法官考試錄取，有關訓練津貼之支給，自難依公務人員考試錄取人員訓練辦法第十條及司法官訓練規則第九條第二項之規定辦理，而予以駁回訴願，理由雖異，惟結論並無不同。原告訴請撤銷，顯非合法，其聲明第二項亦無所附麗，應併予駁回。
三、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林金本法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 二十二 日
書 記 官 王永昌