臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二三六三號
原 告 甲 ○訴訟代理人 張麗玉律師被 告 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 乙○○鄉長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因拆遷救濟金事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國八十九年九月十五日八九府訴字第九九七四六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以被告開闢「冬山鄉都市○○○號道路」，須拆除其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號上之建物（即海隆水產物加工廠之部分建物），惟徵收機關宜蘭縣政府於民國（下同）七十八年六月十九日以七八府地用字第四六九八二號公告徵收時，未將系爭建物列入徵收範圍，被告亦未給予任何之救濟補償，經多次陳情，徵收機關宜蘭縣政府始於八十八年十二月十四日召集原告與被告及相關單位開會研商，會中作成結論略為：（一）領有使用執照合法建築物部分依法應予補償；（二）依附於主建物之鐵皮屋，衡量實際情況，依據內政部七十七年二月十一日台七七內地字第五七二八四○號函意旨予以協調救濟。嗣原告向被告請求發給拆遷救濟金，卻為被告所否准。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⑴請求撤銷原處分及訴願決定。
⑵被告應給付原告新台幣（下同）七十二萬六千九百四十七元，及自八十九年二月三日至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：⑴系爭鐵皮建築物是否該當「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第三
條第五款所稱之「非法佔用公地之違章建築物」，而不予補償？⑵系爭案可否適用台灣省政府於八十五年三月七日訂頒之「台灣省土地徵收核發
獎勵金、補助金及救濟金要點」？⑶被告是否必須依照宜蘭縣政府八十八年十二月十四日召集兩造及相關單位開會
研商系爭案拆遷補償疑義案之結論㈡給予原告補償？㈠原告主張：
⑴按市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應
即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日（參見土地法第二百二十七條第一、二項）。又徵收土地之通知包括通知被徵收土地所有權人、他項權利關係人以及使用人（參蘇志超著土地法規新論第七五○頁），上開土地法所規定之公告及通知係屬「事實行為」，此種事實行為係徵收行政處分生效之要件（參見前行政法院八十一年度判字第九九四號判決）。查於七十八年六月十九日宜蘭縣政府以七八府地用字第四六九八二號公告徵收宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地時，漏未依法將前開原告建造之合法建築物列入公告徵收，為上述宜蘭縣政府八十八年五月二十日八八府地用字第四五○九四號函、八十八年十二月十四日協調會結論等公文書所確認之事實，遑論曾通知土地使用人之系爭建築物所有權人，是宜蘭縣政府上揭行政徵收處分，對原告或屬不存在，或為違反上述徵收生效要件，對原告應不生效力。原訴願決定理由謂「宜蘭縣政府於七十八年間奉准徵○○○鄉○○段○○○○號等十四筆土地並附帶徵收其地上物，系爭鐵皮建築及其所依附之合法主建物即均未列入徵收範圍，時徵收機關曾依土地法第二二七條第二項規定，就徵收區域及被徵收土地及附屬建物應補償之價額及明細，以七十八年六月十九日七八地用字第四六九八二號公告三十日徵詢異議，並敘明『土地權利人或利害關係人對於公告補償事項有異議者，應於公告期間內檢附有關證明文件向本府聲請，逾期概不受理』，訴願人並未於公告期間就公告內容提出異議或於法定期限內向臺灣省政府提起訴願，是該徵收處分業已確定，訴願人原不得再就本府上開公告內容有所爭執。」云云，宜蘭縣政府既未將原告建物列入徵收處分及公告補償對象範圍，原告對該徵收處分即無異議之問題，難謂該徵收處分對原告為存在並已確定，宜蘭縣政府上開理由顯屬無據。
⑵次按徵收土地時其改良物應一併徵收，足認公法上規定徵收時土地及其改良
物兩者有不可分割性，又建築改良物建造時，依法令規定不得建造者，固為不在一併徵收之範圍。惟上述應否一併徵收之範圍認定，依法應由市縣地政機關會同有關機關為之（參見土地法第二百十五條第一項第三款、第二項）。宜蘭縣政府準此法律授權頒布「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」，以資該管市、縣地政機關會同有關機關於土地改良物被徵收時估定補償費之依據（參見土地法第二百四十一條）。上開房屋拆遷查估補償標準之適用，係以土地改良物被徵收時認定是否非法佔用公地不予補償，而非以徵收完竣土地所有權登記後為認定基準，應無疑義。且觀之「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第三條規定並未將所有違章建物一律排除在補償之外。蓋該條第五項僅規定「非法佔用公地之違章建築物，不予補償」。若違章建築物係於私有土地上興建，依該項之反面解釋，即應予以補償。查系爭原告請求補償救濟之鐵皮屋係在六十七年間於私有土地上與該土地所有人邱再固交換土地使用所建成，而宜蘭縣政府核准徵收系爭土地成為公地則係在七十八年。是以系爭鐵皮屋縱屬違章建築物，然於徵收當時（七十八年）並非「非法佔用公地之違章建築物」，從而系爭鐵皮屋即在應予補償之列。另依「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第六條規定「為獎助房屋拆除戶，在預定期限內自動拆除遷移，配合公共設施進度，除依重建價格補償外，另加發自動拆除獎勵金、門面修復費、搬遷安置費、營業損失補償費、特別救濟金等。」亦未排除發給違章建築物拆除戶獎勵金等各項救濟。故被告就原告之違章鐵皮屋建物部分應給予補償救濟，甚為明確。矧如前舉宜蘭縣政府八十八年十二月十四日研商會議結論第（二）點所示，亦認依據內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四０號函示意旨，就系爭鐵皮屋之拆除應給予適當之救濟。是被告拒絕給予原告補償救濟之行政處分及宜蘭縣政府駁回原告訴願之決定，顯有違上揭宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準第三條及第六條規定及內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四０號函令之情事，應予撤銷。
⑶另按行政程序法第六條規定「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇」。
司法院大法官釋字第二一一號解釋「憲法第七條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置」、釋字第三四○號「公職人員選舉罷免法第三十八條第二項規定：『政黨推薦之區域、山胞候選人，其保證金減半繳納。但政黨撤回推薦者，應全額繳納』，無異使無政黨推薦之候選人，須繳納較高額之保證金，形成不合理之差別待遇，與憲法第七條之意旨有違，應不再適用。」及前行政法院七十三年判字第九四五號判決：「‧‧‧何以被告機關就上開農田水利會及中國廣播股份有限公司所有同區域土地所為徵收，既有依重劃前原登記面積徵收發放補償費之行政先例，本件與該行政先例並無相異，理應一體援引適用，以示公允，乃被告機關拒絕補償不無研究之餘地‧‧‧。」上開規定解釋及判決意旨均明白揭示行政法之平等原則，亦即相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇。茲查，宜蘭縣政府於辦理另案「宜蘭縣三星鄉縣有土地徵收」事件時，對於違章建築改良物即依內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四○號函之規定給予占耕戶救濟金。及另案「國立藝專遷校預定地○○○鄉○○○○○段之地上墳墓遷移，發放特別救濟金合計五千九百三十六萬五千元」及「辦理傳統藝術中心土地徵收案發放地主特別救濟金合計三百六十萬二千一百七十四元」，亦均給予救濟。則同為徵收事件之本件系爭建物縱為違章，亦應為相同之處理給予補償救濟，不得為差別待遇。被告拒絕給予原告救濟之行政處分及宜蘭縣政府駁回原告訴願之決定亦違反行政法上之平等原則，顯有違法不當。原訴願決定駁回理由僅謂「訴願人所舉宜蘭縣政府辦○○○鄉○○段縣有土地之收回、國立藝專遷校預定地之地上墳墓遷移、傳統藝術中心土地徵收等案，固均發給救濟金，惟其乃宜蘭縣政府衡量地方建設需要，在財政狀況允許下酌發，至原處分機關就本案救濟金之核發，既非有法定補償義務，當得審酌其機關之財力後為與宜蘭縣政府歧異之處理，救濟金不容與該法定補償作相提並論」云云，惟並未詳加說明同為徵收事件對於違章建築改良物發給救濟金乙節有何不同？被告究竟如何審酌其財力後決定不予救濟而得為不同之處理？何況被告拒絕給予原告救濟之理由並非審酌其財力始不予救濟，乃宜蘭縣政府以上詞駁回原告之訴願，實屬率斷。
⑷再按都市計畫法第五十條「臨時建築使用之權利人經地方政府通知開闢公共
設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除，其不自行拆除者，予以強制拆除」及違章建築處理辦法第六條「依規定應拆除之違章建築不得准許緩拆或免拆」等規定，僅係對於違章建築物應予拆除之規定，與國家徵收公共設施用地時對於地上物房屋應否給予補償救濟，係屬二事，即令違章建築依法應予拆除，惟亦非概不予徵收救濟補償。此觀宜蘭縣政府頒布之「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」、台北市政府頒布之「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」、「高雄市政府舉辦公共工程拆遷建築改良物工廠生產設備及農作改良物補償辦法」及「高雄市政府舉辦公共工程拆除新違章建築物及地上雜項物救濟查估處理原則」、台灣省政府八十三年五月二十三日訂頒「台灣省公共建設用地徵收及地上物拆遷補償獎勵方案」、台灣省政府八十五年三月七日訂頒「台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」等法令規定，非但未排除應給予違章建築物拆遷救濟補償，尚且明定各救濟補償項目及核給標準。若謂只要是違章建築均可強制拆除不需給予拆遷救濟或補償，則上開規定豈不均成為具文？原訴願決定理由謂「原處分機關以都市計畫法第五十條規定、違章建築處理辦法第二條、第六條等規定不予核發救濟金，難謂有違法或不當之處」云云，顯係就法規適用之誤解，實有違誤。
⑸末查，依中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請案件適用法
規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」是以，本件地上物徵收補償救濟處理程序既尚未終結，依法應有台灣省政府八十五年三月七日八五府地二字第一四八四○八號函訂頒「台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」之適用。故依該要點第四點第二款規定：「在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金。前項事業計畫奉核定或交通建設工程路權圖核定後需地機關應即對工程用地範圍內之地上物予以拍照存證。」、暨同要點第三款規定「‧‧‧得酌給機器及生產原料搬遷補助金」，被告亦應給予原告救濟。原訴願決定理由認「臺灣省政府八十五年三月七日八五府地二字第一四八四○八號函訂頒『台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』同函說明二謂：『本要點以土地（含地上物）徵收案公告期滿第十五日在八十五年三月十五日及其後者為適用範圍。』本案徵收公告期滿第十五日在七十八年間，故並無該要點之適用」，亦嫌未洽。
⑹綜右所陳，被告所為拒絕給予原告補償救濟之行政處分及訴願決定機關所為
駁回原告訴願之決定均有違法或不當之處，爰依行政訴訟法第四條第一項規定訴請 鈞院撤銷被告所為原處分及訴願決定機關所為訴願決定如訴之聲明第一項所示。
⑺按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成
行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟」行政訴訟法第八條第一項定有明文，爰依前揭「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第三條及第六條規定、「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」第四點第二款及第三款等規定，訴請被告給付原告補償金或救濟金七二六、九四七元如訴之聲明第二項所示。
㈡被告主張：
⑴被告開闢「冬山都市○○○號道路」公共設施用地並無包含宜蘭縣○○鄉○
○段○○○○號在內，查宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號（原香員宅段一○四之二地號）於六十七年越界建築向建管機關宜蘭縣政府建設局申請領有六十七年九月九日建局都字第○八九九號建造執照，復於拆除部分騎樓地截角後領取六十七年五月二十二日建局都字第二六二一號使用執照（依據被告函縣府調閱係先建罰款補照）。
⑵被告開闢「冬山都市計畫」於六十三年一月十四日公告實施，並於同年辦理
公共設施地籍圖分割，經查原告所有海隆水產物加工廠，依據宜蘭縣稅捐稽徵處羅東分處八十八年九月三十日宜稅羅二字第一八七八八號函，房屋稅籍資料一樓鋼鐵造設籍日期六十七年七月，未依內政部六十五年七月八日台內營字第六八六三九三號函修正都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法規定提出申請，擅自於六十七年加蓋鐵皮屋、ＲＣ造機房等違章建築，違反建築法第二十五條及第八十六條規定之實質違章建築，依違章建築處理辦法第六條不得准許緩拆或免拆。
⑶查被告七十九年徵收宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號係邱再固所有，而非原
告所有，依據宜蘭縣政府徵收公告，公告事項：五、公告期間三十日。六、土地所有權人或權利關係人對於公告補償事項若有異議，請於公告期間內檢附有關證明文件以書面向縣府提出聲請，逾期概不受理。經查詢原承辦員得知，七十九年徵收查估係依據宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準七十八年十月七日七八府秘字第八六七九五號令修正第三條：五、非法佔用公地之違章建築，不予補償。而非漏估。
⑷有關台灣省政府八十五年三月七日八五府地二字第一四八○八號，主旨：訂
頒「台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」自八十五年三月十五日實施，請查照。說明：二、本要點以土地（含地上物）徵收案公告期滿第十五日在八十五年三月十五日及其後者為適用範圍。經查被告查估縣府公告徵收期間為七十九年，自非適用範圍應不予受理。
⑸有關宜蘭縣政府八十八年十二月二十二日八八府地用地第一四一一八二號函
結論：內政部七十七年二月十一日台（七七）內字第五七二八四○號函：「徵收土地時，於地價補償外有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金‧‧‧等應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給」，原告非土地所有人又屬違章，是否適用辦理救濟疑義，被告以函請縣府層轉內政部釋示中。有關越界建築依據宜蘭縣政府八十九年一月二十八日八九府建管字第○○八○七三號函示依據內政部五十年八月十二日合內地字第六四四五八號函之規定辦理：「有關越界建築不論其侵佔之土地為公私所有均屬民事範圍，宜由當事人循司法途徑解決。」被告已委託律師事務所循司法途徑辦理。
理 由
一、按「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但建築改良物建造時，依法令規定不得建造者，不在此限。‧‧‧第一項第三款之改良物於徵收土地公告期滿後，得由縣、市地政機關通知其所有權人或使用人限期拆除或遷移，逾期由縣、市地政機關逕行除去，並不予補償。」土地法第二一五條第一項第三款及第三項定有明文。又「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時使用。前項使用建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。」都市計畫法第五十條亦定有明文。
二、本件原告所有系爭鐵皮建築物坐落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號，該土地於冬山鄉都市計畫於六十三年一月十四日公告實施時即劃定為公共設施保留地，至六十七年間原告始徵得土地原所有權人同意興建，惟未依法申請建築執照，屬都市計畫發布實施後未依法申請建造之實質違章建築，宜蘭縣政府於七十八間奉准徵○○○鄉○○段○○○○號等十四筆土地並附帶徵收其地上物，未將系爭鐵皮建築物列入徵收範圍，嗣被告因闢建冬山鄉都市○○○號道路，需拆除系爭鐵皮建築物，宜蘭縣政府為使該工程順利進行，曾於八十八年十二月十四日邀集兩造及相關單位共同研商有關原告所有海隆水產物品加工廠因冬山二號道路用地闢建拆遷補償疑義，會中作成：「㈠‧‧‧㈡依附於主建物之鐵皮屋因政府怠於執行查報違建之權責，肇致民眾以身試法大興土木，今興建公共設施須拆除該建物，衡量實際情況，請冬山鄉公所依據內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四０號函示意旨十日內邀集甲○先生協調予以救濟，協調金額倘雙方同意，在考量年關將至魚類冷涷量遽增及不影響道路工程進行原則下，限期自動拆除。」原告遂向被告請求發給拆遷救濟金，但為被告所否准，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，此為兩造所不爭執之事實，並有前揭會議紀錄、原告八十九年一月二十四日申請書、被告八十九年二月三日八九冬建字第一三五七號函、原告之訴願書、宜蘭縣政府訴願決定書等影本附卷可稽，自堪信為真實。
三、原告起訴意旨略以：違章建築依法雖應予拆除，惟非不得予以徵收救濟補償，宜蘭縣政府根據土地法第二一五條第一項第三款、第二項規定授權制定之「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第三條及台灣省政府訂頒之「台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」第四點第二款、第三款之規定，被告依法均應給予原告救濟補助金，矧且前揭宜蘭縣政府八十八年十二月十四日研商會議結論第㈡點所示，亦認就系爭鐵皮屋之拆除應給予適當之救濟金，是被告拒絕給予補償及宜蘭縣政府駁回原告訴願之決定，均有不當，應予撤銷；又上開「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第三條第五款所稱「非法佔用公地之違章建築物，不予補償」，係以土地改良物被徵收時認定是否非法佔用公地，而非以徵收完竣土地所有權登記後為認定標準；又宜蘭縣政府於辦理另案「宜蘭縣三星鄉縣有土地徵收」、「國立藝專遷校預定地○○○鄉○○○○○段之地上墳墓遷移」及「辦理傳統藝術中心土地徵收」等案，均發放救濟金，而對於相同情形之本案，亦應為相同之處理給予補償救濟，不得為差別待遇云云。
四、經查：㈠宜蘭縣政府於七十八年十月七日七八府秘字第八六七九五號令修正之「宜蘭縣
公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第一條規定：「宜蘭縣政府為劃一縣內興辦各項公共設施用地拆除房屋之查估補償，獎助金發放並簡化作業程序，特制定本標準」第三條第五款規定：「非法佔用公地之違章建築物，不予補償。
」是前揭法令規範者為房屋拆遷之補償，而非徵收之補償；且所謂「公地」之認定時點，係指拆除房屋之查估補償時，該房屋之基地是否公地為斷，此與該房屋何時興建，興建時其基地是否私人土地無關。復據宜蘭縣政府解釋第三條第五款之立法原意為：⑴非法占用公地之違章建築依法不予補償。⑵公地係指公有土地或完成依法徵收之公共設施用地，此有宜蘭縣政府九十年八月二十七日九十府工土字第０八三九六三號函附卷可稽。本件系爭鐵皮建築物，於原告八十九年一月二十四日申請發給拆遷補償金時，既係非法占用依法徵收之公共設施用地，已如前述，則依前揭法令規定及說明，自不得給予補償。原告主張系爭鐵皮屋係在六十七年間建築在他人私有土地上，並非公地為由，主張依「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」第三條第五款之反面解釋，被告應予補償云云，實非可採。
㈡有關台灣省政府八十五年三月七日八五府地二字第一四八○八號函訂頒之「台
灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」，該函已說明自八十五年三月十五日實施，且本要點以土地（含地上物）徵收案公告期滿第十五日在八十五年三月十五日及其後者為適用範圍。而本件宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地及其地上物徵收案公告期滿第十五日在七十八年間，自無前揭要點之適用。
㈢宜蘭縣政府固曾於八十八年十二月十四日邀集兩造及相關單位共同研商有關原
告所有海隆水產物品加工廠因冬山二號道路用地闢建拆遷補償疑義，會中作成「依附於主建物之鐵皮屋，由被告衡量實際情況，依據內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四０號函示意旨予以協調救濟」之決議。惟內政部前揭函釋意旨係稱：「徵收土地時，於地價補償外有關加發獎助金、轉業輔導金‧‧‧等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」則本件被告衡酌其財力狀況及其他實際情形，而否准發給原告救濟金，乃其裁量權之自由行使，自無違法不當之可言。至於原告所舉宜蘭縣政府辦理宜蘭縣三星鄉縣有土地徵收、國立藝專遷校預定地○○○鄉○○○○○段之地上墳墓遷移、傳統藝術中心土地徵收等案，固均發給救濟金，惟其乃宜蘭縣政府衡量各種情況下酌發，被告與之既為不同之行政機關，財力狀況亦不相等，其為相異之處理，自無為差別待遇之可言。
綜上所述，原告之主張並無理由。本件被告否准原告發給拆遷補償（救濟）金之請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，並請求命被告給付七十二萬六千九百四十七元及法定遲延利息，核無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 二十二 日
書記官 陳清容