臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二三九一號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○律師被 告 臺北市選舉委員會代 表 人 乙○○（主任委員）訴訟代理人 謝佳伯律師右當事人間因總統副總統選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國八十九年九月三十日八十九年中選字第００六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣民國（下同）八十九年總統副總統選舉期間，連蕭競選總部於八十九年三月十七日晚間（即競選活動最後一夜），在台北市中正紀念堂舉辦「新台灣、故鄉情─春季藝術嘉年華會」造勢大會活動，活動進行中原告公開發布最新之民意調查資料，且經台上之人員提醒後仍執意為之，並聲稱甘願受罰，復將該最新民意調查資料由連蕭競選總部所屬戰青團成員於會場中散發，原告上開行為業經被告監察小組到場之委員回報，並依行政院新聞局提供之現場錄影帶，證實原告確有上開違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之行為，經被告監察小組提報由被告就原告之上開故意行為裁處新台幣（下同）二百五十萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭駁回，其仍不甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告於投票日前十日內發布民意調查資料，是否屬憲法所保障之言論自由範疇
，而不得以總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定限制之？又該規定是否違憲？本院是否應以之為先決問題，裁定停止該訴訟程序？㈡原告於該競選造勢活動中，聲稱願意受罰，執意散發民意調查資料，是否即有
違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之「故意」？㈢被告就原告前開違法行為裁處最高罰鍰，是否有違比例原則？㈣總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定所謂發布「有關候選人或選舉之
民意調查資料」，是否限於第一次公布或發布之「最新」民意調查資料？㈤原告所發布之民意調查資料，是否為第一次公布或發布之最新民調資料，抑或
為舊有之民調資料？
甲、原告主張之理由：
一、被告認為原告於八十九年三月十七日晚上總統副總統選舉活動最後一夜，假台北市中正紀念堂廣場舉辦「新台灣、故鄉情─春季藝術嘉年華會」造勢大會中，涉及發佈蓋洛普最新民調，違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，然原告所發佈之民意調查資料，屬於憲法所保障之言論自由權範疇，自不得以法律限制之，被告所援引之總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，顯有違憲之虞，自應認定為無效。
二、人民有言論自由及集會自由，為憲法第十一條、第十四條所明定。縱總統副總統選舉罷免法第四十七第二項規定：政黨及任何人或法人代表不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料。然此一限制，應已逾越憲法保障人民言論自由之意旨，尤其，現今資訊開放社會，任何民意調查資料，均垂手可得，多角度之資訊，有助於選情之判斷，對於人民正確行使投票權，有百利而無一害，殊無理由以法律加以限制，上開規定乃歐美先進民主國家所未見之惡法，被告未予斟酌該規定將對於言論自由產生莫大箝制，顯有違憲之虞，竟予援用，以為處罰，自有未當。
三、原告並非意圖影響選情，散佈不實之民調資料，乃系善意信賴蓋洛普民意調查機構之民調資料，加以陳述，與意圖影響選舉散佈不實且未經證實之資料，自屬有別，被告未予斟酌原告陳述之用意，及所造成之損害，即遽以最高罰鍰額度科罰，顯然有違比例原則，而有不當之違誤。
四、訴願決定機關以原告於晚會中聲稱仍願受罰，認為原告執意而為，有故意違反之嫌，然原告所稱願意受罰，並非自承或自認有違反總統副總統選舉罷免法，而係附條件認為如果有違反，仍不能阻礙其基於憲法所保障之言論自由，陳述選情實情，以使全體民眾有所瞭解。故被告未予斟酌原告並無惡意，亦無挑戰法律之意，竟予最高額之裁罰，容有違反裁罰相當原則。
五、本案被告援引裁處罰鍰之法律，即總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項，有抵觸憲法第十一條言論自由基本權利之虞，被告於作成本案裁罰前，就四十七條第二項是否有違憲之虞，亦有爭議，此參被告八十九年五月十七日總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項研討會紀錄，其中律師公會憲法委員會主任委員李念祖律師發言主張違憲之紀錄甚明，由於本案牽涉言論自由，屬於憲法層次之問題請依法裁定停止訴訟程序，向司法院大法官會議聲請釋憲。添
六、本案所援用總統及副總統選舉罷免法第四十七條第二項，其法條文義，係以「發布」之用語，被告於前揭研討會議，固有將「發布」解釋為發表及公布，並引用中央選舉委員會決議「所謂發布有關候選人或選舉之民意調查資料，係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為而言」，然「發布」之文義解釋究竟為何？應屬司法解釋範圍，不能僅以行政機關解釋為準。尤其，被告於審議中國時報、聯合晚報、中時晚報違反總統暨副總統選舉罷免法案件時，曾決議：引用之民調為舊有資料，而現行法令規範不明確為由，決議不予裁罰。倘此見解為可採，即有必要調查原告所公布之民意調查，是否確實為最新資料，抑或舊有資料？倘係舊有資料，因非屬第一次公布或發布之行為，則自無裁罰之餘地。添
乙、被告主張之理由：
一、按總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項明文規定「政黨及任何人或法人代表不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料」，因此如任何人於投票日前十日之內，將民眾對有關候選人或選舉所為之意見表達而予以彙計之資料，直接或間接公開發表散布於不特定之多數人者，即為上開規定規範之對象，合先說明。
二、查原告提起本件行政訴訟之理由略以：㈠其發布之民意調查資料，屬於憲法所保障之言論自由權範疇，不得以法律限制之，被告所援引之總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，乃歐美民主國家法例所未見之惡法，顯有違憲之虞；㈡原告並非意圖影響選情，散布不實之民調資料，乃係善意信賴民意調查機構之民調資料加以陳述，與意圖影響選舉散布不實且未經證實之資料，自屬有別；㈢原告於該競選造勢活動中，所稱願意受罰，並非自承有違反總統副總統選舉罷免法，而係附條件認為如有違反，仍不能阻礙其基於憲法所保障之言論自由云云，惟查，原告上開之主張均無理由，茲詳述如下。
三、查八十九年總統副總統選舉期間，連蕭競選總部於八十九年三月十七日晚間（即競選活動最後一夜），在台北市中正紀念堂舉辦「新台灣、故鄉情─春季藝術嘉年華會」造勢大會活動，於活動進行中，原告公開發布最新之民意調查資料，經台上之人員提醒，原告仍執意公開發布最新民調資料，並聲稱願受罰，且將該最新民意調查資料由連蕭競選總部所屬戰青團成員於會場中散發，則原告上開情形自屬投票日前十日之內，將民眾對有關候選人或選舉所為之意見表達而予以彙計之資料，直接或間接公開發表散布於不特定之多數人者之行為，與總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之構成要件完全符合，被告依法處原告罰鍰，自屬合法且適當。
四、針對原告主張其發布之民意調查資料，屬於憲法所保障言論自由權範疇，不得以法律限制之，並主張被告所援引之總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，乃歐美民主國家法例所未見之惡法，該規定顯有違憲之虞之部份：
按我國憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，其揭櫫之「法律保留原則」，即明確肯認憲法概括授權立法者對於基本權利得以法律限制之，而觀諸總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項立法之理由即在追求選舉之公正，自屬符合憲法第二十三條限制權利之目的，且其限制之範圍並非漫無邊際，係僅限於與選舉或候選人有關之民調始不得發布，並非所有民調資料均不得發布，且限制之期間更僅限於總統副總統選舉投票前十日內，則總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之限制，其手段係屬輕微且適當，亦符合比例原則，而無任何違背憲法言論自由之情形。又以歐美國家之法國為例，其亦有類似我國總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之規定，則原告就此部份指摘總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定乃歐美民主國家法例所未見之惡法之部份，亦非屬實，且無理由。猶須陳明者，被告係行政機關，針對現行且有效之法律自有「依法行政」之權利及義務，被告針對本件情節依法處以罰鍰，認事用法自屬公允。
五、再針對原告主張其係善意信賴民意調查機構之民調資料加以陳述，與意圖影響選舉散布未經證實之資料自屬有別之部份：
按總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，係限制任何人均不得於投票日前十日內發佈有關候選人或選舉之民意調查資料。該條項規定之立法意旨意在避免屆臨投票日前提出民意調查資料影響選情，以維持選舉之公正性，因此該民意調查資料無論是否真實，均屬該條項規定之民意調查資料。又按所謂「故意」，係行為人對於行為之結果，明知並有意使其發生；或預見其發生，而其發生不違背其本意者均屬之，查原告於三月十七日參加連蕭競選總部造勢活動中，發布最新民意調查資料時，經他人勸阻無效而仍執意為之，並聲稱願受處罰，則無論原告於本件起訴狀辯解之理由為何，均無解於原告明知總統副總統選舉罷免法就此部份有限制規定之事實，則其確實違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，至為明確，亦與原告辯稱其係出於善意與否完全無涉。
六、原告主張其於該競選造勢活動中，所稱願受處罰，並非自承有違反總統副總統選舉罷免法，而係附條件認為如有違反，仍不能阻礙其基於憲法所保障之言論自由之部份：
查原告既已於該活動中公佈最新民意調查時經勸阻仍聲稱甘願受罰，足以證明原告係故意違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之規定，已如前所詳述。至於原告主張其所稱願意受罰，係附有條件主張其如有違反，仍不能阻礙憲法所保障言論自由權利之意云云，惟綜觀原告當時之陳述，明白表明係願意接受違反總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之處罰，絲毫未見其有補充或任何其他語意係指附有條件主張其如有違反，仍不能阻礙憲法所保障言論自由之權利之意，亦無法由原告簡單表示願受處罰之語句，即能得出其係主張憲法上之權利，則原告就此部份之解釋，顯屬牽強而無理由。
七、綜上所述，原告起訴狀主張之各項均無理由，本件原處分及訴願決定均無違誤，為此請求判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、按「政黨及任何人或法人代表不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料。」「政黨及任何人或法人代表違反第四十七條第二項規定或候選人對於競選經費之收入或支出金額，故意為不實之申報者，處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。」為總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項、第八十六條第二項所明定。
二、本件原告於連蕭競選總部八十九年三月十七日晚上總統副總統選舉競選活動最後一夜之造勢大會中，明知總統副總統選舉罷免法已禁止發布民意調查資料，仍聲稱願受處罰，執意公開發布蓋洛普最新民調資料，有中華電視台所轉播八十九年三月十七日晚間連蕭造勢大會實況錄影帶附原處分卷可稽，原告於訴願及起訴時對上開事實亦不爭執，則其違法事實洵堪認定。
三、原告主張其發布之民意調查資料，屬於憲法所保障之言論自由權範疇，不得以法律限制之，被告所援引之總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，乃歐美民主國家法例所未見之惡法，顯有違憲之虞，請依法裁定停止訴訟程序，向司法院大法官會議聲請釋憲。又其並非意圖影響選情，散布不實之民調資料，乃係善意信賴民意調查機構之民調資料加以陳述，與意圖影響選舉散布不實且未經證實之資料，自屬有別，被告遽以最高罰鍰額度科罰，顯然有違比例原則；且其於該競選造勢活動中，所稱願意受罰，並非自承有違反總統副總統選舉罷免法，而係附條件認為如有違反，仍不能阻礙其基於憲法所保障之言論自由，況其所發布之民意調查資料若為舊有資料，因非屬第一次公布或發布最新之民意調查，自無裁罰餘地云云。
四、本院查㈠按憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，其揭櫫之「法律保留原則」及「比例原則」，乃憲法概括授權立法者對於基本權利於合乎比例原則之前提下得以法律限制之。而觀諸總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之立法理由，係在追求選舉之公正，自符合憲法第二十三條限制權利之目的，且其限制之範圍並非漫無邊際，僅限於與選舉或候選人有關之民調，始不得發布，並非所有民調資料均不得發布，且限制之期間更僅限於總統副總統選舉投票前十日內，是總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之限制，其手段係屬輕微且適當，為達成公正選舉之目的所必要，乃符合比例原則，亦無違背憲法保障言論自由之精神，本院自無裁定停止訴訟之必要。㈡原告於連蕭競選總部八十九年三月十七日晚上總統副總統選舉競選活動最後一夜之造勢大會中，公佈民意調查資料時，雖經他人勸阻無效而仍執意為之，並聲稱甘願受罰，此有八十九年三月十七日晚間連蕭造勢大會實況錄影帶附原處分卷可稽，原告對上開事實亦不爭執，足證原告係明知將因違法而受罰，仍執意為之，其主觀之故意洵堪認定。原告嗣後雖辯稱其係附有條件主張其如違反，仍不能阻礙憲法所保障言論自由權利云云，惟益見其為伸張個人言論自由，不惜挑戰法律之限制，其有違法之故意，甚為明顯。㈢總統副總統選舉罷免法第八十六條第二項有關罰鍰之規定，係立法者授權行政機關於政黨及任何人或法人代表違反同法第四十七條第二項之規定時，得於五十萬元以上二百五十萬元以下之範圍內，行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，更不得違反授權之目或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰）。而行政裁量受法院審查之範圍，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性外，行政法院不予審查。本件原告於上台公佈民意調查資料時，經他人勸阻，仍執意為之，並聲稱甘願受罰，具有主觀之故意，其違法情節非輕，被告依前開規定，裁處最高額度二百五十萬元罰鍰，並未逾越法定裁量範圍，衡諸原告違法情狀，亦屬相當，並無裁量濫用之情形。原告主張其裁量違反比例原則，不足採信。㈣總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，「政黨及任何人或法人代表不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料。」該項之規定，依文義解釋，並未將不得發布之民意調查資料限於「最新」或「第一次公布」之民意調查資料。且就立法理由觀之，該項規定係在維護選舉之公正，蓋於投票日前十日，選民透過政見發表會、媒體報導及文宣資料之流傳，應大致已得確定其支持之人選，該項規定之意旨，乃避免投票日前十日內，另因民意調查資料之發布，左右或主導選民之選舉意向，良以該民意調查資料無論新舊均可能動搖選民之主觀信念，而該等民意資料是否屬實或客觀，於投票日前十日內，選民無足夠之時間分辨，候選人亦無充分時間釐清之急迫情況下，如放任其散布，自有違選舉之公正。原告主張其公布者若為舊有資料，即不應處罰，容有誤解，況其所公布者乃蓋洛普最新民調資料，業經被告選監小組到場之委員邱瑞忠回報（見被告第一九八次選舉委員會議紀錄），並有八十九年三月十七日晚間連蕭造勢大會實況錄影帶附原處分卷可稽，原告於訴願及起訴時，對此事實亦不爭執，則其於言詞辯論時請求調查其所公布之民調資料，是否確實為最新資料，抑或舊有資料，即無必要。綜上所述，被告據以裁處原告罰鍰二百五十萬元，揆諸首揭法條規定及前揭說明，並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執陳詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 九 月 二十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 帥嘉寶法 官 林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十四 日
書記官 林孟宗