臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二三三九號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
陳倉富律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 游金峰
戊○○丙○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年五月十八日（八九）農訴字第八九○一○八五五八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告就其核定之礦業用地未依法辦理都市計畫變更程序完竣，亦未經被告核准許可土石採取之水土保持計畫，即迭次在宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號（重測前：宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號）土地開挖整地取運土石。前經被告多次查獲，乃裁處原告罰鍰，並命其依指定改正事項及規定期限完成改正在案。嗣被告於民國（下同）八十八年三月十五日派員會同相關機關人員至現場勘查，發現原告正以怪手、卡車於上開地號之陡峭山坡地大肆開挖、取運土石，面積已達○．三公頃，危及台灣電力公司位於山坡上之宜蘭縣蘇澳地區特高壓輸電塔之安全，乃認原告違反水土保持法第十二條第一項規定，而以八十八年四月二十八日八八府農保字第四八一五○號處分書裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並命其依指定改正事項（應於挖填地表裸露處實施全面植生、應加強裸露邊坡植生等水土保持維護工作、應停止一切違規行為）及規定期限（應立即辦理，並限至八十八年五月二十日以前完成）完成改正。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂向最高行政法院提起行政訴訟，經該院以八十九年度裁字第一二五九號裁定移送本院管轄。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原處分有違一事不二罰原則：⑴一事不二罰原則又稱禁止雙重處罰原則，其本意即在禁止國家對於人民同一行為，以相同或類似措施多次處罰。
⑵原處分係認原告未擬具水土保持計畫，屢次在系爭地點開挖整地、取運土石，早
經被告先後以八十八年一月二十二日八八府農保字第一○○○三號及八十八年二月二十日八八府農保字第二○三九二號處分書裁處罰鍰。而依水土保持法第八條第一項第三款、第十二條第一項前段、第二十三條第二項前段及第三十三條第一項第二款之規定，倘原告如被告所言未擬具水土保持計畫而予裁處罰鍰，其裁處之行為亦重複，此由上開兩份處分書違規內容及事實欄記載內容：「受處分人於左開地號內未經申請許可即擅自開挖整地、取運土石」；而其違反法條記載：「違反水土保持法第十二條第一項規定」；處分法條：「依據水土保持法第三十三條第一項第二款規定處分」皆相同，可為佐證。是被告就原告未擬具水土保持計畫行為重複裁處罰鍰，有違一事不兩罰原則。另，再由其應完成改正期限欄記載：「應立即辦理，並限至八十八年三月三十一日以前完成」，本次原告山坡整地行為乃發生於000年0月00日，於被告核處改正期限內，故被告核處行為，顯於法不合。
⑶被告認原告開挖整地危及台灣電力公司位於山坡上之宜蘭縣蘇澳地區特高壓電塔
之安全，惟其所示，與台灣電力公司八十八年五月十二日之Ｄ北供字第00000000Ｙ號函明顯不符，此由該函說明：「目前採礦點距鐵塔約三十公尺，塔基尚安全」可為佐證。
２、原告自七十九年起即已進行系爭土地申請礦業權之各項程序，遲至八十四年會同主管機關（含被告）及原告等進行現場會勘，並經台灣省礦務局八十四年一月二十三日以八四礦行一字第○○三五六一號函，依據都市計畫法台灣省施行細則第二十五條規定在都市計畫保護區內核定系爭五筆礦業用地，依據上開函所載，於核定礦業用地當時，亦將此案層轉前都市計畫法最高主管機關台灣省政府建設廳，並邀集省、縣水保主管機關等各有關單位現場會勘。於同意核定礦業用地函，載有：「副本抄送（附核定明細表及水土保持景觀維護計畫書圖各乙份）前建設廳、省地政處、省林務局、省水保局、縣政府和各地方礦政主管單位。」，文內並附有：「．．．該土地位於都市計畫保護區，應依都市計畫法台灣省施行細則第二十五條規定，完成法定程序後，始可使用．．．」之附帶條件。
３、依據八十四年六月三十日水土保持法施行細則第五章附則第四十條規定：本細則發布施行前，已核准尚未完工之水土保持計畫，得依原核定計畫繼續施工。本件嗣經台灣省礦務局層報中央主管機關（經濟部）核准，業於八十五年七月二十九日由經濟部核給臺濟採字第五二九○號經濟部採礦執照。台灣省礦務局並於八十六年六月二十一日准予礦政採登字第三二四號礦場登記證：「．．．礦區業已成立天助採礦場，施工開採查無不合，特給此證。」，此即系爭礦場之開工證明。綜上，原告辦理申請礦業權之各項程序及所附施工計畫書、水土保持計畫及景觀維護等相關資料送審後，均符合規定，嗣後（九十年）辦理礦業權展期亦經獲准，程序毫無間斷，並無任何違反礦業法情事，雖八十四年會勘時，被告有提及須完成都市計畫等相關法定程序，始得使用之附帶條件，惟嗣後之礦業權申請程序仍經礦政主管機關審核原告所提各項資料通過無誤，足證原告申請礦業權之行政程序業已完成，原告並依法取得採礦執照。被告如認為原告未依八十四年之附帶條件完成都市計畫變更之相關程序，僅得以行政程序有瑕疵為由，循一般行政程序提出異議，進而撤銷核給原告之礦業權執照，然後才能據以處罰原告。在此之前，原告取得之合法採礦執照，並依法採礦之事實，不容否認。
４、惟訴願決定未就原告所提之水土保持計畫加以審查，斷以該土地位於都市計畫保護區之不相牽連之因素加以阻礙，恐有不當牽連之違法。依據都市計畫法台灣省施行細則第二十五條規定，一經省政府審查核准，就可作為採礦業必須之設施使用。亦即，保護區內之土地，只要經省府審查核准後，即可為「採礦業所必須之設施」之使用，不必再向被告申請許可：
⑴惟被告蓄意對其應作為之使用分區變更執意不作為，並以此指稱原告未完成都市
計畫法程序、未經許可為其處分之理由，並以經濟部八十五年所核發之採礦執照所載「依法施工開採」為無效，且不加以理會。按前台灣省礦務局八十四年一月二十三日以八四礦行一字第○○三五六一號函所稱之「完成法定程序後始可使用」等語，應指條文後項之「本區得視其等特性，依擬定、變更都市計畫程序訂定管理事項管理之。」而言，其仍屬行政機關應作為之事項。且條文內並未有要再申請變更才能使用之規定，行政機關豈能應作為而不作為，再以之作為處分之理由。而都市計畫法台灣省施行細則第二十五條所規定「採礦業所必需之設施」，因都市計畫法未予規定，則依都市計畫法第二條：「．．本法未規定者，適用其他法律之規定。」，依礦業法第五條第二項規定，隸屬礦業法之規範，自為礦政主管機關職權之範圍，非被告之職權範圍，原處分過程並未依法經目的事業主管機關會同認定。且就原告而言，既經礦業主管機關核定礦業用地，被告只需配合憑辦都市計畫變更程序，怎會有需原告再依都市計畫法之規定申請都市計畫變更程序之理。
⑵復依礦業安全法第二條、第九條規定，現行礦業實務上，被告並未經授權得辦理
礦業有關事項，則有關礦業、礦業權、礦場安全等悉依礦業法及相關法律規定，而非屬被告之職權。原告之整地、墾坡，究竟是否屬於採礦業必需要之設施，抑或必需之附屬設施，其界定取捨，係屬礦政主管機關之職權，此可從礦業法第五條第二項規定，及礦業安全法中就礦業權人對礦場安全、維護與防範應負義務等規定可稽。換言之，原告之整地行為，究屬礦業權利之行使，抑或違法開採土石等情，顯然非被告職權所能界定，此亦係水土保持法明確規定被告如欲對礦場實施監督、檢查，必須目的事業主管機關予以會同之原因所在。
５、依行政法規定，並從法治觀點言，唯有行政機關在其職權範圍內所作之行為始為行政，非其職權範圍內之行政處分，因非其行政，故此處分不應存在。本件爭執重點為原告之整地、開採土石行為，究是否為採礦業必要設施設置之行為，參照本件原告礦業權之申請，已於八十五年間經礦政主管機關核准通過並發照在案，足證礦政主管機關（台灣省礦務局）業已審核認為該保護區之土地如為採礦業所必要設施設置之行為，仍得加以開發。是原告主張前開整地、採取土石行為，係採礦業必要設施設置之行為，為礦業法所規範礦業權範圍內之行為，且原告前開行為係屬履行礦場安全法中礦業權人應對礦場安全負擔維護、防範之義務行為，縱有爭執，此項事實之認定，亦應由礦政主管機關依據事實予以認定，絕非被告所能主觀恣意判斷，此參照水土保持法第十二條有關被告對礦場實施監督檢查均須會同目的事業主管機關為之，益證原告之主張，洵屬有據。綜上，本件原告既屬礦業法中合法之礦業權人，其一切採礦行為均依礦業法及前開法令規定為之，被告逾越權限違法對非屬其職權範圍之事項逕行認定並據以處分原告之行為，洵屬無據。
６、本件經八十四年現場會勘後，原告業已提出相關水土保持計畫及變更都市計畫送審，惟被告仍以八七府建都字第七五五九六號函告以：該保護區土地不宜變更作為採礦之用；復以八十八年八月二十日八八府建字第八六六一八號函略以「．．本府仍認為該地區（指原告礦場）不宜變更作為」云云，拒絕就礦業主管機關所核定之礦業用地予以辦理都市計畫變更程序。惟礦業法既明文規定礦業為物權，憲法亦規定人民之工作權、生存權和財產權應獲保障，則依憲法及礦業法之規定，礦區之設定、礦業權之授與，主管機關均係經濟部（參採礦執照），被告如認系爭保護區土地不得作為採礦使用，應依礦業法第八十一條之規定，循行政程序向中央主管機關（即經濟部）申請設定該保護區之土地為禁採區，並對受有損害之礦業權人給予相當之補償。惟被告未履行前開行政程序，逕以行政命令限制原告採礦權，顯屬無據。
７、按礦業權之申請涉及礦脈之探勘、開發、水土保持、景觀維護、復原等事宜，係十分專業之領域，依礦業法規定不得由申請人直接向礦政主管機關提出申請，須委託領有執照之專業礦業技師代理辦理，是故有關附帶條件中礦業權內容應依都市計畫法之規定完成法定程序始得使用乙節，其事實之認定依都市計畫法台灣省施行細則第二十五條應由台灣省政府審查核准通過，即可為採礦業必要設施之設置使用，本件保護區內之土地業經台灣省政府認定確係可作為採礦業必要設施之設置，本毋庸再向被告申請核准。本件被告對於系爭土地使用分區變更應作為而蓄意不作為，原處分逕以原告未經被告核准系爭土石採取之水土保持計畫，擅自整地開挖土石為由據以處分，其違背行政位階、逾越權限並有違反前開法令之嫌，應屬無效。
８、水土保持法部分（礦區水土保持並非被告職權範圍）：按水土保持法第十二條規定水土保持計畫之實施與維護，包含第八條第一項第三款之探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施，應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之，並依水土保持技術規範之規定為之。另有關礦區水土保持部分，參照水土保持技術規範第十五節第一百八十六條之規定，有關開採計畫應依礦區地質及礦床賦存狀況，推估其最佳安全可採礦量後，審慎擬定探採礦計畫，訂定採礦（石）或堆積土石之作業方式與程序。其探採礦（石）之方法應依目的事業主管機關之有關規定辦理。此亦係礦政主管機關可以直接審理礦區水保，核發礦業權之法源依據。復按行政院農業委員會八十六年十二月二十日86農林字第八六一六三七九六號解釋函亦稱：同意台灣省礦務局所提意見，依前揭規範第一百八十六條以及目的事業主管機關所訂「露天礦場採掘面規劃原則」作為處理依據。而礦政主管機關依「露天礦場採掘面規劃原則」規定，核發予原告年度施工計畫圖說（含整坡等水保、植生、復跡施工尺、平面、斷面之規定）據以實施水土保持之處理與維護。故礦業權有效期間內有關礦區水土保持事宜，審核認定之權責機關仍屬礦政主管機關，而非被告，其理灼然自明。另該「露天礦場採掘面規劃原則」中亦特別規定，於礦業權停止後，其所留下之坡坎（殘壁），再依一般水保技術規範，此時方由水土保持主管機關（即被告）監督管理之。
９、被告主張系爭原告開採土石現場是在礦區外，惟原告可提出經目的事業主管機關核准之施工計畫書，有關採礦必要設施經報准後得設置於礦區內及礦區附近範圍之土地，參照經濟部採礦執照（含所附施工計畫書）內容，均可證明原告業已依施工計畫書（含圖說）及目的事業主管機關訂定之「露天礦場採掘面規劃原則」施工，被告既非礦政主管機關，對前開規定並不清楚，強令原告符合其所稱之一般水土保持法規之要求，實屬不合理。且開採地點位於施工計畫書所示工地事務所附近，雖非位於系爭礦業權礦場範圍之內，惟係報經核准礦區外工地事務所附近之土地，依礦業法規定，有關採礦必要設施之設置得位於礦區之外，並經報請礦政主管機關之核准，原告所提施工計畫書業已報准，施工地點應無疑義。
、易言之，被告稱本次原告所採取土石地點，依據前台灣省礦務局八十八年五月十三日八八礦行二字第一二三五三號函，係屬核定之礦區外，且未依水土保持之規定造具水土保持計畫書經被告許可云云，原告主張須請經濟部礦務局函復鈞院上開函是否已認定原告確於「礦區外」施工或採取土石：
⑴礦業用地非僅限於「礦區內」之土地：依礦業法施行細則第八十一條第一項規定
，礦業權人所得使用之土地（即礦業用地），非僅限於所謂之「礦區內」，尚包括礦區外之附近於施工作業所需之土地。是被告率以該函所謂「礦區外」云云，遽予處分，尚嫌速斷。況原告施作經核准之「計畫事務所」，其地點雖係在「礦區外」，然並無違反礦業法之相關規定：
①參照原告所附施工計畫書、圖，業經送請礦業主管機關即台灣省礦務局核定無
誤，系爭計畫事務所係原告依照八十五年度之施工計畫書、圖，而於八十七年間施作，被告因不知有這份施工計畫書、圖，而以八十年間之施工計畫書、圖據以認定原告違法採取土石，惟參照八十年間之施工計畫書、圖，因僅屬探礦階段，只有工寮並無計畫事務所之設置，系爭八十八年三月十五日因遭被告查獲據以處分，該計畫事務所迄未完工，原告主張系爭計畫事務所係依照礦業主管機關核定之八十五年度施工計畫書、圖施作，並無任何違法之處。是原告主張系爭計畫事務所之施工地點確係位於宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地上，亦係依照經核定之施工計畫書、圖施作，有關事實認定如有疑義，請求鈞院進行現場勘查及測量，以證原告採取土石地點係位於系爭土地上及是否符合施工計畫書、圖之內容。
②另原告請求鈞院函詢經濟部礦務局，以證明原告八十五年度施工計畫書及圖說
是否由原告確實依法陳報並核准在案？該施工計畫書、圖由原告於八十七年十二月二十二日、八十八年一月十九日及同年三月十五日在現場施作計畫事務所時，迄至今日是否仍然有效？若原告確依施工計畫書、圖之位置施作計畫事務所，依其情形有無違反礦業法之相關規定？經濟部礦務局有無就原告前開施作行為，本於主管機關之權責予以處分？③亦即，計畫事務所之設置係依照八十五年度施工計畫書、圖施工興建，如該計
畫書、圖所示之計畫事務所係位於礦區外，則施作地點自然就在礦區外，原告按圖施工，依礦業法相關規定，並無違法。而依施工計畫書之水土保持計畫予以實施水土保持之處理與維護，此並無須原告另外再造具水土保持計畫書經被告核准，依前揭規定，顯而易見，是被告就原告依法按圖施作計畫事務所之權利，卻認原告僅有核准工寮而認定事實錯誤，逕以原告係在礦區外採取土石所為之處分，應為違法。
⑵依原告陳報礦務局核准之八十五年度施工計畫書、圖，嗣經原告聲請展延獲准繼
續沿用至今，原告本得以依施工計畫書、圖，在礦區附近之土地施作計畫事務所，尚與礦業法之相關規定無悖，此亦可從左列事實足資證明：
①被告所援引前台灣省礦物局八十八年五月十三日八八礦行二字第一二三五三號
函之主旨，係被告函請該局就原告之施工行為，依礦業法第四十三條第一項第三款之規定，撤銷原告之採礦權，前台灣省礦物局亦未認定原告有何違反礦業法或其他安全法令，嗣後亦未作成任何處分。
②另原告於九十年三月二十八日就所領經濟部臺濟採字第五二九○號採礦執照，
亦蒙經濟部展延採擴權之有效期間至九十四年十月十三日止獲准在案，益證原告按施工計畫書、圖，在礦區附近土地施作計畫事務所，並無不合，否則原告之施工行為若有違法，經濟部礦務局自應依礦業法對原告有所處分，且應駁回原告申請展延採礦權之有效期間。
、被告倚仗其八十七年七月三日八七府建都字第七五五九六號函：「．．本府山坡地開發審查暨礦區調查小組．．審查會議結論，本府仍認為該地區不宜變更作為採礦之用。」之會議結論，對經濟部核發證照，台灣省建設廳核定礦業用地，認不必依法向經濟部申請為禁採區，並作補償，並對礦業法第一條、第三條、第五條、第十一條、第八十一條等規定一概不予承認，且稱該權利最後必需經由被告同意才具效力，這等地方自治，竟能以縣抵國，還自稱此為裁量權？原告主張本案土地經前後目的事業主管機關（前主管機關為前省建設廳、縣政府；後主管機關為經濟部、前省礦務局）同意核定作為礦業用地使用。其究屬礦業法之專法機關專管，抑或尚為都市計畫保護區，由地方政府主管之議？此為案件之因果關係，須作判定。原告已依該函所指示檢具水土保持計畫書、變更都市計畫書等相關資料送交被告審核，惟被告仍未予以審核通過，且於八十七年間函告原告系爭保護區內土地不宜變更作為採礦之用，故本件有關都市計畫部分，被告顯有依法應作為而不作為之違法。
、綜上，原告各項礦業證照及其程序，業經中央主管機關核准齊備在案，被告仍堅稱未經許可，並對原告提供之各項上級機關所依法核發之證照逕認其為無效，無視行政法上有所謂「下級機關對上級不當處分，需經程序申請撤銷其處分，否則牴觸上級規定之行政行為時為無效之規定。」之原則，強行逾越權限，重罰處分原告。至於被告認為本件訴訟因其為主管機關，屬其職權範圍，故以其職權見解指稱原告所述之違法事實和處分，全非實情。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、原告未經許可擅自採取土石之地點，業經被告派員以衛星定位儀、地籍圖、航測圖實地施測，確定違規地點在宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號山坡地保育區林業用地內，原告指稱原處分之違規地點不明確，顯有誤會。
２、原告起訴理由，大多偏重於有關都市計畫及礦業權核定之權責機關之認定問題，其主張顯有誤解：
⑴被告係針對原告違反水土保持法部分所為之認定，原告違規採取土石行為之地點
前經核定為「工寮」，而非（探）採礦場之用地，該用地經查在礦區外，與實際礦區相距很遠，有台灣省礦務局八十八年五月十三日八八礦行二字第一二三五三號函復：「．．二、經查甲○○君所領宜蘭縣蘇澳鎮七星嶺西北方地方台濟採字第五二九○號礦業權，礦區面積二二公頃二三公畝七一平方公尺．．，據台灣省水土保持局八十七年三月六日（八七）水土利字第四六三八號函告：『請申請人依規定擬具水土保持計畫送核可後，方准其進行開採』，嗣據貴府函告：『應俟都市計畫變更編定後，再擬具水土保持計畫由貴府審核』，目前林君向貴府申請個案變更都市計畫中，先予敘明。三、貴府所查獲甲○○君違規採取土石地點係在宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號內，該地號內面積○．○四五公頃部分為前經核定為『工寮』而非（探）採礦場之用地，該用地經查在礦區外。綜上，貴府查報違規採取土石危及電塔安全等行為，應係涉及水土保持法及都市計畫法之規定事宜，且本案業經貴府依水土保持法處分及依都市計畫法移送法院偵辦中。四、依礦業法第四十三條第一項第三款：『礦業之經營有害公益無法補救，或違反法令安全，不遵令改善者，其礦業權應即撤銷』，而本案屬違規採取土石，且違法地點在核准設權之礦區外，非屬上項法令規定之情事。本案貴府倘有礦業權者在其礦區內開採礦物而危及妨害公益無法補救情事，惠請將具體情形告示，當併案查核陳報經濟部礦業司核處。」可參。綜上，原處分認定原告採取土石係屬礦區外之行為，與原礦業權核定內容無涉，縱使在礦區內，系爭土地亦應作為工寮使用。又原告未經都市計畫變更為瓷土採取專用區，且其水土保持計畫並未經水土保持之主管機關（即被告）核准，即逕行從事系爭土石開採行為，其違反水土保持法之事證，洵堪認定，原處分認事用法，洵無違誤。
⑵系爭土地是否位於宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地上乙節，因本件另涉司法
爭執部分，業經臺灣宜蘭地方法院八十八年度訴字第二○六號刑事判決確認有關都市計畫變更部分並未通過，其違規開採土石之事證明確在案，相關土地位置均已由地政機關實施測量，確定原告採取土石行為已超出原核定礦業執照之範圍。⑶原告雖主張其係依照八十五年度施工計畫書、圖施作計畫事務所，惟參照其施工
計畫書、圖有關工寮或計畫事務所均僅標明位置圖，並無施作圖說或施作計畫等資料，原告辯詞顯不足採。又水土保持法之主管機關在中央為農委會，在地方為縣市政府，本件被告為水土保持之主管機關，洵無疑義。
３、原告稱其申請探礦、採礦執照時，已擬具水土保持計畫並經台灣省礦務局核准施工等語，並非事實，蓋：
⑴原告主張台灣省礦業局八十四年間核定系爭礦業用地部分，其附帶條件亦有提及
：「．．該土地位於都市計畫保護區，應依都市計畫法台灣省施行細則第二十五條規定，完成法定程序後，始可使用．．」，惟本件有關都市計畫變更部分並未通過，原告亦針對此部分向內政部提出訴願，參照內政部八十九年三月二十八日台（八九）內訴字第八九○二九一○號訴願決定指出：原告就系爭土地以採礦名義依都市計畫法第二十七條申請個案變更部分．．經查系爭申請都市計畫個案變更範圍，因位於都市計畫保育區內，同時為山坡地保育條例所劃定之山坡地範圍，該地區地勢陡峭，且林相完整、林木茂密，依據所附變更計畫書、圖所載．．一旦變更使用分區為瓷土採取專用區，將妨礙鄰近土地使用，所請未便同意。足證被告認定系爭保護區土地不宜作為採礦使用，並非無據。
⑵其次，前台灣省礦務局以八十八年三月六日八八礦行二字第三七二三號函說明三
述明：「甲○○君所領礦區（天助採礦場）及核定礦業用地，經本局多次函告林君，在未依都市計畫法辦妥相關手續前『仍不得施工』以免觸法。」是原告稱前台灣省礦務局准其施工等語，顯為不實。
⑶況且，前台灣省礦務局為原告之礦業用地，向內政部申請依都市計畫法第二十七
條第一項第三款規定，個案變更蘇澳（新馬地區）都市計畫（部分保護區為瓷土採取專取用區），該案前經被告會同相關單位前往現場勘查，作成結論：「本案如核准作為瓷土採取專用區，對鄰近土地使用分區將有妨礙，同時影響附近水土保持及山坡地保育。」，故不予同意在案，內政部據此副知原告之申請都市計畫變更案件，不得報部核處，原告迄今仍未依都市計畫法相關規定，完成都市計畫變更。
⑷依水土保持法第八條第一項第三款規定可知，探礦、採礦、採取土石係不同之開
發行為，其對環境之影響及破壞均有所不同，故應分別擬具水土保持計畫。而原告所引之前台灣省礦務局八十四年一月二十三日八四礦行一字第三五六一號函，係同意原告就宜蘭縣○○鎮○○段○○段一○五之二等地號為「探礦場」之礦業用地，且本案五一五地號山坡地之計畫用途為「工寮」，並非准許採取土石。另訴願書中所引之「水土保持及景觀維護計畫」係「探礦」計畫，並非於本案土地採取土石之水土保持計畫書。原告遽爾引用，顯為混淆視聽。
⑸原告明知本案五一五地號土地面積僅四五○平方公尺部分為礦業用地，係供工寮
使用，並非許可其採取土石，故原告曾以其所領之台濟採字第五二○九號採礦執照，並檢附「八八、八九、九○地號之水土保持計畫」，向礦務局申請核定增加本案五一五地號（合計面積○．五一七四公頃）為礦業用地，以供貯礦場、保養場、整地及沈砂池使用，被告以八十六年十二月九日八六府建工字第一四六五五二號及八十七年二月十九日八七府建工字第一九四八三號函一再表示不同意核定為礦業用地，並檢還所附之水土保持計畫，又經各單位會勘後，礦務局亦以八十七年三月二日八七礦行二字第五八○二號函復原告：「．．因都市計畫及水土保持主管機關不同意，依法本局未便予以核定礦業用地。」，是本案五一五地號山坡地，除原告已設之工寮為礦業用地外，並無採取土石之權。
４、如前所述，探礦、採礦、採取土石應分別擬具水土保持計畫，是當原告為其所領之瓷土採礦權申請原核定採礦場之礦業用地內「採取土石」時，就其應否重新擬具水土保持計畫乙事，被告於八十七年二月二十六日會同前台灣省礦務局、水土保持局及原告現場會勘，會勘結論記明：「⑴本案原指定之水土保持計畫係為『探礦』之水土保持計畫，甲○○先生申請於原核定之礦業用地內增列『土石採取』項目，請申請人依規定擬具水土保持計畫送核。⑵原核定之礦業用地，請依都市計畫變更程序辦妥變更編定後，方得使用。」，此經原告簽名同意，並檢送予原告在案。如八十八年四月二十八日八八府農保字第四八一三○號處分書所述，原告之申請都市計畫變更案並未經內政部審核通過，被告亦未曾審核准許其土石採取之水土保持計畫，原告並無採取土石之權，然原告明知竟仍擅自於宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號開挖整地、取運土石，運往水泥廠牟利，嚴重破壞水土保持，雖經被告以八十七年十二月三十日本府農保字第一五七七三七號函加以制止並以八十八年一月廿二日八八府農係字第一○○○三號函為處分，然原告仍無視公權力，為謀一己之私利，不顧山坡上之特高輸電塔安全，繼續擴大開挖，取運土石，為被告八十八年一月十九日派員現場查獲，此有現場採證照片可稽，其違法事實足勘認定，被告爰依水土保持法第八條第一項第三款、第十二條第一項、第二十三條第二項、第三十三第一項第二款規定，以八十八年二月二十日八八府農保字第二○三九二號函為處分，並無違誤。
５、至原告主張其礦區係經經濟部核准之礦業用地，被告否准其提出之都市計畫變更案，將影響其對礦區之開採，嚴重侵害其權益云云，惟：
⑴按都市計畫法台灣省施行細則第二十七條及第二十八條規定，保護區內禁止採取
土石，惟若為採礦業所必需之設施所需之土石採取行為，經縣（市）政府審查核准得准予之。因此被告依法有權對本案都市計畫保護區內土地開發利用涉及採取土石之行為加以審查。
⑵復按核定礦業權與變更都市計畫，分依二種不同行政程序及法令辦理，分屬礦業
主管機關及都市計畫主管機關權責。原告所領台濟採字第五二九○號瓷土礦採礦權，前於探礦時，經台灣省礦務局八十四年一月二十三日八四礦行一字第三五六一號函核定探礦場、捨石場、卡車路、工寮等礦業用地一．二○三一公頃時，即已依被告意見明確告知原告：申請核定之礦業用地，位於宜蘭縣蘇澳鎮（新馬地區）都市計畫保護區內，應依都市計畫法完成法定程序後始得使用。
⑶依都市計畫法第二十七條規定，都市計畫個案變更須認定符合四款規定方得辦理
。原告依該法第二十七條第三款規定，提出申請個案變更都市計畫書圖，由前台灣省礦務局以八十六年十一月十日八六礦行二字第三四三八七號函請被告所屬蘇澳鎮公所依程序層轉內政部辦理，被告隨後即以八十六年十二月一日八六府建都字第一三八一八八號函，將原告申請變更之都市計畫書圖及被告前審查原告申請開採土石不予同意之意見併送台灣省政府，並請其轉送內政部作為審查是否同意該個案變更之參考。
⑷內政部以八十七年元月七日台（八七）內營字第八六一○○一九號函台灣省政府
，依被告表示不同意之意見，請該府協調其所屬礦務局及被告意見後，再行報部。嗣於八十七年二月二十三日以台（八七）內營字第八七○二七八七號函台灣省政府說明私人申請個案變更都市計畫辦理原則（即申請變更程序及認定核准機關，參內政部七十四年九月十九日台內營字第三二八四七七號函：「私人或團體其興辦事業如認為合於都市計畫法第二十七條第一項第三、四款之規定情事並有具體可行之財務及實施計畫，得建議地方政府依規定辦理個案變更都市計畫，地方政府於接獲其建議案，應先審酌都市計畫整體發展趨勢，會同有關單位實地勘查確不妨礙鄰近土地之使用後，檢具有關詳細資料，層報內政部核處。」），再請台灣省政府協調所屬礦務局與被告意見後報部。全案經再次提交被告八十七年五月六日山坡地開發審查暨礦區調查小組審核，依會議結論仍認為該地區不宜變更作為採礦之用，而由被告以八十七年六月十九日八七府建都字第七二五一八號函將上述決議行文前台灣省礦務局。
⑸前台灣省政府建設廳於八十七年十月一日邀集相關單位研商，分以八十七年十月
二十一日八七礦行二字第三○七六三號函及八十七年十一月十日八七礦行二字第三一九○三號函請原告就已核定礦業用地一．二○三一公頃範圍部分，重新申請個案變更都市計畫，並應俟層轉內政部核准完成都市計畫變更後始得使用土地。嗣原告重新提出變更計畫，經前台灣省礦務局以八十七年十二月二日八七礦行二字第三五四七四號函送被告所屬蘇澳鎮公所轉請依程序辦理；惟因原告所送之變更計畫書圖文件與內政部訂頒之「都市計畫書圖製作規則」不符，由被告以八十七年十二月十五日八七府建都字第一四九八五九號函退請前台灣省礦務局轉知原告依法修正，但原告未依被告前開函再次提送資料，卻擅自逕行開挖，並由被告依違反水土保持法相關規定查處。期間原告竟昧於事實，反向監察院陳情被告辦理其申請案之過程有損其權益。
⑹嗣後，經濟部礦務局以八十八年七月二十九日八八礦局行二字第○○一九六九號
函再次檢送原告申請變更都市計畫之書圖，由被告依程序層轉內政部核辨，惟被告因其擬變更範圍位於都市計畫保護區內，同時為山坡地保育利用條例所劃定之山坡地範圍，地勢陡峭且林相完整，林木茂密，案經被告審核後，以該礦區係以露天方式開採，若經開挖將造成岩石裸露及崩塌，破壞現有邊坡之穩定，影響水土保持，與原劃設為保護區，作為國土保安、水土保持、維護天然資源及保育生態之原意相違背，一旦變更使用分區為瓷土採取專用區，將妨礙鄰近土地之使用，並有影響保護區水土涵養之虞，故由被告以八十八年八月二十日八八府建都字第八六六一八號函表示不同意其所提之都市計畫變更案，並將原送資料退還經濟部礦務局，依法並無不合。
理 由
一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。．．．」、「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第八條第一項第三款、第十二條第一項、第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款所規定。又水土保持法所稱主管機關，依行為時水土保持法第二條：「在中央為行政院農業委員會；在省 (市)為省 (市)政府；在縣 (市)為縣 (市)政府。」之規定可知，被告應屬水土保持法所稱之主管機關。
二、本件原告就其核定之礦業用地未依法辦理都市計畫變更程序完竣，亦未經被告核准許可土石採取之水土保持計畫，即迭次在宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號（重測前：宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號）土地開挖整地取運土石。前經被告多次查獲，裁處原告罰鍰，並命其依指定改正事項及規定期限完成改正在案，有被告所屬農業局八十七年十二月二十二日會勘山坡地違規案件會勘紀錄、被告八十八年一月二十二日八八府農保字第一○○○三號處分書、八十八年一月十九日會勘紀錄、八十八年二月二十日八八府農保字第二○三九二號處分書，以及現場照片數幀附原處分卷可稽。嗣被告於八十八年三月十五日派員會同相關機關人員至現場勘查，發現原告正以怪手、卡車於上開地號之陡峭山坡地大肆開挖、取運土石，面積已達○．三公頃，危及台灣電力公司位於山坡上之宜蘭縣蘇澳地區特高壓輸電塔之安全，有被告所屬農業局八十八年三月十五日會勘山坡地違規案件會勘紀錄及現場照片數幀附原處分卷為憑，且兩造對於原告於八十八年三月十五日在系爭地點開挖取運土石之行為，亦不爭執，自堪信為真實。
三、系爭原告開挖取運土石之地點，曾經臺灣宜蘭地方法院履勘，並由宜蘭縣羅東鎮地政事務所實施測量，製成土地複丈成果圖，確定為宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號（重測前：宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號）土地，而其開採土石造成坡地裸露之範圍，如土地複丈成果圖附圖Ａ、Ｂ區域所示，面積共計九五四
六．六六八平方公尺。系爭土地為都市計畫保護區內之山坡地範圍內林業用地，而原告於八十四年間曾向前台灣省礦務局申請核定採礦用地，經核定採礦之地點分別為宜蘭縣○○鎮○○段港口小段一七二號及嶺腳小段一○五—二地號土地，系爭土地則經核定作為採礦之附屬設施「工寮」之事實，有經濟部臺濟採字第伍貳玖零號採礦執照、前台灣省礦務局礦政採登字第三二四號礦場登記證、八十四年一月二十三日八四礦行一字第○○三五六一號函及所附之使用礦業用地明細表、臺灣宜蘭地方法院八十八年度訴字第二○六號刑事判決在卷可佐。前台灣省礦務局並以八十八年五月十三日八八礦行二字第一二三五三號函復被告，略以：「貴府所查獲甲○○違規採取土石地點係在宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號內，該地號內面積○．○四五公頃部分為前經核定為『工寮』而非（探）採礦場之用地，該用地經查在礦區外．．．」。原告雖主張其係依照八十五年度施工計畫書、圖，於系爭土地上施作計畫事務所，惟該施工計畫書、圖所標明工寮、計畫事務所之面積各為30m×15m，核與原告開採土石而造成坡地裸露之範圍面積九五四六．六六八平方公尺，差距極大，是原告辯稱其係施作計畫事務所乙節，顯不足採信，本件原告於礦區外從事土石採取之行為，洵堪認定。
四、原告主張礦石開採之核准權責，屬前台灣省礦務局及經濟部之職權範圍，依經濟部臺濟採字第伍貳玖零號採礦執照、前台灣省礦務局礦政採登字第三二四號礦場登記證，其擁有合法開採礦石之權利云云。惟查，礦業權之取得，與礦業用地之合法使用係屬二事，此觀礦業法第二章及第四章就此分設規定至明。茲原告提出之執照係礦業權之取得，並非礦業用地之合法取得，是原告如欲進入系爭地點採取礦石，仍應依規定合法取得礦業用地始得為之，於未經主管機關核准變更系爭土地之都市計畫使用分區及未擬具水土保持計畫送請縣市主管機關核定前，原告自不得擅自採取土石，此並經前台灣省礦務局、被告及有關機關多次告知原告，有前台灣省礦務局八十四年一月二十三日八四礦行一字第○○三五六一號函、八十七年三月二日八七礦行二字第五八○二號函、台灣省政府農林廳水土保持局八十七年三月六日八七水土利字第四六三八號函及所附八十七年二月二十六日現勘及會議紀錄．．等附原處分卷足憑。從而，原告所從事採取土石之土地，既屬被告都市計畫範圍內土地，非（探）採礦場之用地，而屬礦區外之土地，已如前述，則其未依水土保持法第八條第一項第三款、第十二條第一項規定先擬具水土保持計畫，送請水土保持法之地方主管機關即被告核定，亦未依據都市計畫法台灣省施行細則第二十五條規定之變更都市計畫程序變更使用分區前，即在系爭地點採取土石，自屬有違水土保持法第八條第一項第三款及第十二條第一項之規定。
五、原告另主張其行為應適用礦業法及其相關法規之規範乙節。依水土保持法第一條第二項：「水土保持，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」之規定觀之，水土保持法就立法體系而言，係立於特別法之地位，且適用時排除其他法條之適用，僅水土保持法未規定時，始有其他法律適用之餘地。故水土保持法係特別法，礦業法係普通法，有關水土保持，仍應適用水土保持法之規定。況依水土保持法第八條第二項授權訂定公告之「水土保持技術規範」第一百八十四條至第一百九十三條有關礦區水土保持之規定，較諸礦業法及其相關法規之規定詳盡，且水土保持法其目的係在於保育水土資源、促進土地合理利用，與礦業法係對礦業權之管理，二者之立法目的不同，構成要件各異，自不得據此主張排除水土保持法於水土保持之適用。
六、原告訴稱其依係行政院農業委員會八十六年十二月二十日86農林字第八六一六三七九六號函說明二：「．．．同意台灣省礦務局所提意見，得依首揭規範第一百八十六條以及目的事業主管機關所訂『露天礦場採掘面規劃原則』作為處理依據。」，及礦政主管機關核發之年度施工計畫圖說，據以實施水土保持，毋須再依水土保持法擬具水土保持計畫送請被告核定云云。查行政院農業委員會上開函，係針對「土石採取案件之水土保持計畫製作格式是否適用『水土保持計畫審核及監督要點』附件格式二及是否受水土保持技術規範第三百三十二條規定之限制等疑義」所為之答復，並非認為原告之探採礦石，僅依目的事業主管機關之有關規定辦理，即毋須再依水土保持法擬具水土保持計畫送請水土保持之主管機關核定，是其所訴，委無可採。
七、原告復稱被告以非職權範圍內所為之行政處分，應屬無效之行政處分云云。惟查，被告係水土保持法第二條所稱之主管機關，就水土保持事項而言，自得本於其主管機關立場為水土保持之監督管理，再觀諸水土保持法第十二條第一項：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請『主管機關』核定，．．．」之規定，水土保持計畫係送請主管機關核定之，目的事業主管機關僅依同法條第二項之規定，就已核准水土保持計畫之實施與維護，會同主管機關監督水土保持義務人執行。從而，原告主張應由礦政主管機關依據礦業法及其相關法規予以管理，被告無權管理及處分云云，自屬無可採酌。
八、至原告主張原處分有違一事不二罰原則一節。查本件被告係針對原告未經其核准許可土石採取之水土保持計畫，於八十八年三月十五日在系爭土地開挖整地取運土石之行為加以處罰，核與原告於八十七年十二月二十二日、八十八年一月十九日之違反行為，分屬不同時間之違法採取土石行為，被告分別予以論罰，並無所謂一事二罰之問題。
九、另關於原告所稱都市計畫是否應予變更，以及水土保持計畫應否准許等節，尚非本件被告依據水土保持法所為處罰應予審究之範圍。
十、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
、綜上所述，原告起訴意旨，均無可採。本件原告違法從事土石採取之行為，足堪認定。從而，被告裁處原告三十萬元罰鍰，並命其依指定改正事項（應於挖填地表裸露處實施全面植生、應加強裸露邊坡植生等水土保持維護工作、應停止一切違規行為）及規定期限（應立即辦理，並限至八十八年五月二十日以前完成）完成改正，揆諸首揭法條規定，並無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告復執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 八 月 十六 日
臺北高等行政法院 第三庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 八 月 十六 日
書記官 方偉皓