臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二四一九號
原 告 正隆股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○律師被 告 台北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 廖學興律師複代理人 李振宇律師被 告 內政部代 表 人 張博雅部長）訴訟代理人 乙○○
丁○○右當事人間因確認土地徵收失效等事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告所有坐落台北縣板橋市○○段九七四、九八七地號土地（下稱系爭土地），因被告台北縣政府規劃興建板橋市十五號公園需要，經奉台灣省政府民國（下同）七十七年八月一日七七府地四字第七二０五四號函示「准予徵收」，由被告台北縣政府以七十八年五月九日七七北府地四字第二六六七一四號公告，並以七十八年六月十二日（七八）北府地四字第一七０九一一號函通知各所有權人（包含原告）於同年六月十五日領取地價補償費。原告於洽領地價補償費時，因對徵收程序有疑義而未領取補償費，被告台北縣政府遂依行為時土地法第二百三十七條規定向台灣板橋地方法院提存所辦理提存，完成徵收法定程序，並於八十五年五月二十九日囑託台北縣板橋地政事務所將系爭土地所有權登記為「板橋市有」。嗣原告於八十八年七月十六日以補償金逾期發放，徵收失效為由向被告台北縣政府申請依職權逕函台北縣板橋地政事務所，塗銷系爭土地之徵收登記。經該被告八十八年七月二十九日八八北府地四字第二七三三一一號函覆以：「本案公園用地徵收案：：不發生徵收失效之問題。」原告不服，向台灣省政府提起訴願，又經該府八十九府訴一字第一二０二二三號決定撤銷原處分。其後由被告台北縣政府（即原處分機關）將訴願人（即原告）之申請案，移由被告內政部（承受台灣省政府徵收核定業務之機關）另為處理。嗣經被告內政部以八十九年十月十三日台（八九）內地字第八九七０四三五號函副知原告：「本件系爭土地徵收應無徵收失效之情事。」原告不服，遂依行政訴訟法第六條、第七條規定提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認台灣省政府就系爭土地所為之徵收處分（七七府地四字第七二０五四號函）失效。
⒉被告台北縣政府應囑託台北縣板橋地政事務所，塗銷系爭土地之徵收登記。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告訴請確認系爭土地徵收處分失效之訴，是否合法？㈡原告請求被告台北縣政府囑託板橋地政事務所辦理塗銷徵收登記，是否適法？
甲、原告主張：⒈系爭土地徵收處分之存否，乃處於不明確之狀態，而此項法律關係之不明
確，業已侵害原告之權利，非以確認判決不足以除去，是原告提起本件確認訴訟有即受確認判決之法律上利益存在，依行政訴訟法第六條規定，自得提起本件確認訴訟。該條所定確認行政處分無效訴訟之態樣，尚包括確認行政處分已不存在，及行政處分事後失效等情形。
⒉依土地法第二百三十三條前段規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費
，應於公告期滿後十五日內以現金乙次發給之，準此，其補償費應均以現金乙次發給。惟本件徵收補償費係以現金新台幣（下同）六千九百二十二萬六千三百零六元，搭發五十萬元之台灣省公共建設券及一千二百八十九萬元之土地債券行之，參酌前揭規定及解釋意旨，顯非適法。另各級政府為實施都市計劃，對於土地之徵收，固得發行土地債券補償之，惟其土地債券之發行，須另以法律定之，都市計劃法第七十八條第二項定有明文。本案搭發土地債券，係依七十三年十二月二十百府法四字第一００七八０號令發布規定辦理。該「令函」顯非中央法規標準法所謂之「法律」，依前揭都市計劃法第七十八條第二項規定，自應認為無效。故本件徵收補償費之發給，因不符土地法第二百三十三條及都市計劃法第七十八條第二項之法定要件，而應解為已失效。
⒊本件土地徵收公告期滿日為七十八年六月九日，被告固曾訂期於七十八年
六月十五日假台灣土地銀行板橋分行辦理地價補償費之發放，惟因相關補償配合款，迄未撥入前揭銀行專戶內，致無法發放，不得已又改期於七十八年八月二十四日及二十五日兩天進行發放手續。詎迄七十八年八月二十五日，被告仍因相關償配合款遲未撥入前揭銀行專戶內，致無法發法補償款予原告，核此情節，被告既未確實於前揭法定十五日之限期內發放補償費完竣，參以土地法第二百三十三條規定及司法院三十三年院字第二七０四號解釋意旨，本件徵收即應解為已失效。
⒋第按「徵收土地，其改良物應一併徵收」，土地法第二百十五條前段亦有
明文。而改良物收補償，應屬同法第二百三十三條前段所指之「其他補償費」。本案徵收土地時，已確實依土地法第二百十五條規定一併徵收地上建築改良物，並以外觀略估補償費辦理公告。惟被告僅將「徵收土地應補償之地價」，向台灣板橋地方法院提存所辦理提存待領，但對於建築改良物之「其他補償費」部份遲至八十八年八月二十五日始通知告領取，顯逾前揭法定十五日期限內應發給之規定，參以前揭司法院解釋，本件土地（含）建築改良物之徵收案自應一併認為從此失效。
⒌徵收土地應補償之地價及補償費之提存時間，法雖無明文，惟關於徵收土
地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事時，不可將款額擱置，應依行政院台五九內一０九０七號令意旨，於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領，以符規定，並有內政部台內地字第五八一八四二號函釋可參。本件土地徵收補償費（不含建物補償費）因故未能於七十八年八月二十四日、二十五日發放完竣，被告竟遲至七十九年十月二十九日始依土地法第二百三十七條之規定，將該筆地價補償費提存於台灣板橋地方法院提存所待領。亦即自徵收公告期滿日起算，延遲提存手續之辦理長達一年又二個月，參以前揭函釋，亦難謂為適法，而應解為本件徵收案業已失效。⒍行政機關將徵收補償費辦理提存後，基於其公權力行使之具體考量，另又
片面聲請取回所提存之徵收補償費，似非法所不許。被告於八十年二月四日以八十北府地四字第０四０四三六七號函以「該案徵收土地因都市計劃通盤案尚未完成法定程序」為由，聲請台灣板橋地方法院提存所准予取回提物該聲請書既經台灣板橋地方法院於八十年二月四日收受送達並載為收文字第六六八號，顯已對提存所發生表意之效果，本件徵收案即應為從此失其效力。
⒎關於土地徵收之登記事項，無論是徵收確定時原始取得所有權之登記，抑
徵收失效時，回復原有狀態之塗銷登記，參酌土地登記規則第三十條第三款規定均係由辦理徵收之政府機關囑託登記機關登記。本件被告台北縣政府七十八年五月九日七八北府地四字第二六六七一四號函公告徵收案，既已失效，則原告據此依行政訴訟法第七條規定聲請被告台北縣政府囑託所轄板橋地政事務所，塗銷系爭土地之徵收登記，回復為原告所有。又塗銷登記之主管機關為被告台北縣政府，台北縣板橋地政事務所係台北縣政府之內部單位。
乙、被告台北縣政府主張：⒈原告聲明確認徵收處分失效，與行政訴訟法第六條確認訴訟之態樣不符。
行政處分無效，係指當然、自始、確定地不生效力，與行政處分「失其效力」有別。至原告請求塗銷徵收登記部分，應以地政事務所為被告機關。⒉按修正前土地法第二百十九條規定，「徵收私有土地後，不依核准計畫使
用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」所謂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。行政法院六十九年判字第五十二號判例及行政院五十三年六月三十日台五十三內四五三四號令，即係本此意旨，與憲法第十五條並不牴觸。本件原告所有系土地，係屬板橋市十五號公園預定地內，經查未依計畫使用之原因，係因多數被徵收土地及地上物所有權人集體抗爭阻撓所致，況且該土地目前尚由原告使用中，並非需地機關怠於使用，揆諸前揭判例及函釋，自不發生原土地所有權人得依土地法第二百十九條規定收回土地之問題。
⒊本案徵收土地依土地法第二百十五條規定一併徵收地上築改良物，就補償
費之發放確依土地法第二百三十三條規定辦理，參照行政法院判字第一三一四號，不生徵收處分失效之問題。惟因部分地主不願具領補償費，遂依行政院台五九內字第一０九０七號令規定，「關於徵收土地補償費，遇有拒絕受領之情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內，辦理提存待領」，提存於台灣板橋地方法院。此項規定，僅係上級機關之訓示規定，並非法定不變期間，故縱其提存有所遲延，亦不發生徵收失效之問題。另提存物之取回以有提存法第十五條所定之情形為限，本件系爭土地補償費既已提存於法院，即生清償之效果，又無法定提存物取回之事由，故徵收處分未至失效。
⒋本案系爭土地搭發債券，係依台灣地區公共建設土地債券發行條例第二條之規定，自屬有據。
⒌又按原告分別於八十七年三月二日、五月十三日及九月二十四日申請塗銷
板橋市○○段九七四、九八七地號土地徵收原因之所有權登記，因同一事由多次陳情且經函復，被告台北縣政府依台灣省攻府人民陳情案件管制規則第五點（二）規定不再函覆，原告不服遂提起訴願，經台灣省政府八八府訴二字第一五０八０一號訴願決定略以：「應按內政部八十七年八月十八日八七內地字第八七０八三八二號函定頒之『土地撤銷徵收作業規定』第二點，原土地所有權人或利害關係人認為徵收案件有應撤銷之情形而提出陳情時，由需地機關會同市縣地政機關或其他有關機關審查：：」板橋市公所於八十八年七月二日會同各相關單位及原告至現場勘查並作成記錄後，被告台北縣政府於八十九年三月八日（八九）北府地字第六六二六六號及八十九年八月九日（八九）北府地用字第二九七七二八號函請內政部核示，經內政部土地徵收審議委員會第九次會議審議結果為「本案並無徵收失效」。
⒍本案原告所有土地，都市計畫使用分區依舊為「公園」用地，請求將「以
『徵收』為原因，所有權為板橋市；管理者為板橋市公所」之登記撤銷，回復原告所有，與土地徵收條例第四十九條所規定，應辦理撤銷徵收之情形不符，於法無據。
丙、被告內政部主張：原告曾於八十九年向台北縣政府申請徵收事項，經台北縣政府向被告內政部呈報。被告內政部依據土地徵收條例規定，提交土地徵收審議委員會審議，且經第九次審議並且作成決議，於八十九年十月十三日以台內地字第八九七０四三五號函覆台北縣政府，台北縣政府再依據被告內政部之函文答覆原告。
理 由
甲、程序方面：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限」，行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。
二、本件原告八十九年十一月二十日起訴時，原係對被告台北縣政府訴請確認土地徵收無效，及請求被告台北縣政府囑託台北縣板橋地政事務所辦理徵收登記之塗銷。嗣訴狀送達於被告後，於九十年五月八日追加內政部為被告機關，對被告內政部訴請確認徵收處分失效，並更正聲明請求被告台北縣政府囑託台北縣板橋地政事務所辦理塗銷徵收登記。其訴之變更及追加，除經被告台北縣政府同意外，本院亦認其請求基礎不變，應予准許，合先敘明。
乙、本院論斷：
一、被告內政部部分：㈠按行政訴訟中確認訴訟之型態，以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成
立或不成立、及確認已解消之行政處分違法等三種類型為限，此觀行政訴訟法第六條規定甚明。就中所稱「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，此不僅學理之當然，亦為行政程序法第一百十一條所明定。
㈡至若徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條
規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院釋字第一一０、五一六號解釋在案。惟所指「徵收土地核准案失其效力」，參酌司法院三十三年院字第二七０四號解釋：「法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償」意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言。蓋徵收處分公告後，依行為時土地法第二百三十條條規定，需用土地人得為種種行為（如：進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人除去其土地障礙物等），為不使該行為之法效果受影響，故採向後失效之見解。因此土地徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給，致徵收處分「失其效力」之意義，與行政處分之「無效」，尚屬有別。原告主張失效應屬無效之一種型態，純係一己主觀之見解，尚非可採。
㈢從而原告以被告台北縣政府於徵收公告期滿之法定期間十五日內並未提足土地
價款及地上物之補償款為由，乃對被告內政部訴求確認系爭土地之徵收處分失效，自非適法。至原告其他有關徵收失效之實體上主張，則無庸予以審究。而原告是否仍得依其他行政確認訴訟種類或民事訴訟程序，訴求救濟，另屬他事，併此敘明。
二、被告台北縣政府部分：㈠按行政機關係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共
事務，具有單獨法定地位之組織而言，此觀行政程序法第二條第二項規定甚明。故行政機關有獨立之編制、預算、權限及印信，與行政機關之內部單位截然不同。查台北縣板橋地政事務所乃獨立之行政機關，有台北縣各地政事務所組織準則可參，原告認屬被告台北縣政府之內部單位，顯屬誤解，合先說明。
㈡次按行政課予義務訴訟，與行政一般給付訴訟之不同，即在於前者係訴請行政
機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分，而後者則係請求行政機關為一定之財產上給付。原告訴請被告台北縣政府囑託台北縣板橋地政事務所辦理系爭土地徵收登記之塗銷，究其意旨係請求被告台北縣政府為特定內容之行政處分或請求其為一定之財產上給付，並非明確。經本院行使闡明權，原告仍未為明確表示，惟參酌原告起訴狀既載明依行政訴訟法第七條規定起訴，應認其訴訟標的為請求塗銷登記。查「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。」土地登記規則第四條第一項前段定有明文。準此，提出塗銷登記之申請，其受理機關應為縣（市）地政機關，並非縣市政府甚明。則原告逕對被告台北縣政府請求塗銷徵收登記，尚非有理由。縱認本件原告對被告台北縣攻府係提起課予義務訴訟，請求其應囑託台北縣板橋地政事務所塗銷系爭土地之徵收登記，惟既未經訴願程序，其訴亦不合法。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 七 月 十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 百 修
法 官 陳 雅 香法 官 黃 清 光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 七 月 十二 日
書 記 官 楊 子 鋒