臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二五八三號
原 告 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 許應深代理縣訴訟代理人 乙○○右當事人間因耕地租約事件，原告不服內政部中華民國八十九年十一月十六日台（八九）內訴字第八九○七六○二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣桃園縣中壢市○○段二八、三○─八內地號國有土地，因管理機關交通部郵政電信總局為配合國家糧食政策，有效利用土地及促進生產，於民國四十八年委託被告辦理放租業務，期間與黃徐維（原告甲○○之先父）等人定有台灣省公有耕地租賃契約，五十九年十二月三十一日租期屆滿後，被告終止租約，不再代理辦理放租。本件原告甲○○於八十九年七月二十三日以土地法第一百三十三條規定：「承墾人自墾竣之日起，無償取得所領墾地之耕作權，應即依法向該管直轄巿或縣（巿）地政機關聲請為耕作權之登記。但繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權。」認耕作權登記，原為保障承墾人將來取得墾地所依法應享之權利，而被告未依法保障其父黃徐維承墾土地滿十年取得耕作權云云，向被告提出「訴願書」（應屬人民之申請書），被告以八十九年八月四日府地權字第一五四八九二號函復略以：「．．．二、查中壢市○○段三八─八地號（重劃後新編地號）國有土地，當初係土地管理機關交通部郵政電信總局，委託本府辦理放租業務，於民國四十八年與台端之先父黃徐維先生訂有公有耕地租賃契約，係雙方合意之租約定立，與台端所述承墾荒地無償取得所領墾地之耕作權意旨不符。．．．」，原告甲○○對被告上開函復不服，提起訴願，案經內政部以八十九年十一月十六日台（八九）內訴字第八九○七六○二號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：被告應准原告無償取得中壢市○○段三十之八地號土地所有權。
二、被告聲明：㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：系爭土地是否符合土地法第一百三十三條第一項但書規定，得由承墾人無償取得公有荒地所有權？原告主張之理由：
一、桃園縣政府於中壢市○○段○○○○號先父黃徐維四十八年依土地法一二九條合法承租墾耕，五十八年滿十年都有耕作種地瓜，原告自幼有去耕作，原告先父繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權，被告竟不辦理通知公函，廢弛職務，土地法一三三條明定前項工作權不得轉讓，但繼承或贈與得為繼承之人不在此限。
二、內政部七十九年五月八日台內地字第七八八三匹四號函示意旨自不屬公有荒地核無土地法第一三三條取得耕作權之適用為不實在。
三、被徵收之土地設定地役權者，其登記不在此限，土地登記規則第十九條、第九十五條已有明定，惟公用征收取得土地權利係基於法律賦予國家之強制權力，屬於原始取得，不以登記為生效要件。中華電信郵政總局是國民黨營事業，現已民營化，非國家、非政府無權使用國家賦予之強力權利。查耕作權登記，原為保障承墾人將來取得其所墾土地龔斷投機，乃為承墾人依法應享之權利。似無投機拋棄之情事承墾人於墾竣後，不依照規定申請為耕作權登記，恐不諳法令所致，應由主管機關通知承墾人限期辦理登記，逾期不辦理者，應再行催告，倘承墾人仍不辦理登記時，則該荒地得視為逾期尚未墾竣之土地可依照土地法第一三二條之規定，撤銷其承墾證書。（內政部四一、一、內地字第九六二號代電）。
四、最高法院七九年度台上字第二八一號裁定是掠奪人民財產。是桃園縣政府違法失職官商勾結。
五、民法八五一條規定：「稱地役權者，謂以他人土地供自己土地便宜之用之權。」如為自己土地通行汲水、導水、排水、支柱等之便宜，而使用他人之土地者是。其取得亦可分為原始與繼受兩種，地役權不得由需役地分離而讓與，亦不得由需役地分離而為其他權利之標的。土地法第八十八條：編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。系爭土地編定為都市計劃範圍內住宅區建築用地後，倘未定期實行，依土地法八十八條之規定，仍得繼續為從來之使用，蓋農舍以利耕作也是法所容許，則被上訴人不能謂有民法二二五條第一項所謂給付不能之情形，因而使兩造間原租賃契約當然歸於消滅不存（最高法院四十九年度台上字第一三七五號判決）。
六、台灣高等法院七十六年痙字第九五八號民事判決內已載明「兩造間就租賃契約屆滿後未予終止，就系爭土地視為以不定期限繼續契約之事實均不爭執。」被告主張之理由：
一、本案土地座落桃園縣中壢市二八、三○─八內地號二筆國有土地，當初因係土地管利機關交通部郵政電信總局，為配合國家糧食政策，有效利用土地及促進生產，於民國四十八起委託被告辦理放租業務，期間與黃徐維（原告之先父）等人定有台灣省公有耕地租賃契約，惟該公地承租期間承租人黃徐維等人未經許可擅自變更用途私自興建房屋而違反公有耕地租賃契約第八條之規定，民國五十九年十二月三十一日租期屆滿後，經終止租約後被告不再代為辦理放租，並將該公地交回交通部郵政電信總局自行管理。
二、依內政部五十二年三月九日台內地字第一○六一三三號函釋：「本案經函准司法行政部五十二年二月二日台五二函民字第○五三一號函復以：『查國有耕地承租人未自任耕作或將耕地全部或一部轉租他人者，依耕地三七五減租條例第十六條之規定原租約無效得由出租人收回，如承租人不同意發生爭議時，似宜比照私有耕地依同條例第二十六條規定辦理。』」，於七十五年間原告依此條例申請調解、調處皆無法成立，被告即依規定以七五府地權字第○八三七○○號函送台灣桃園地方法院審理。案經台灣桃園地方法院七十五年度訴字第一五五九號文判決：「確認桃園縣政府與賴慶發等八人（含黃徐維）之租賃關係不存在」，嗣後黃徐維等人對台灣桃園地方法判決不服提起上訴，復經台灣高等法院七十六年上字第九五八號文判決：「賴慶發等人（含黃徐維）之上訴駁回」，並經最高法院七十九度台上字第二八一號文裁定：「上訴駁回」，確定黃徐維等人租約不存在。
三、查土地登記總簿，本案土地於民國四十四年即辦理土地總登記，土地所有權屬中華民國，管理機關為交通部郵政電信總局，為該局辦理電信事業之公用土地，被告並非土地所有權人或管理機關，無權辦理召墾程序，僅係配合國家糧食政策，受託辦理放租業務，於民國四十八年與黃徐維訂有公有耕地租賃契約，依內政部七十九年五月八日（七九）台內地字第七八八三四四號函釋意旨本案自不屬公有荒地。
四、另查依內政部七十六年二月十一日台內地字第四七六二六三號函釋：耕地租賃關係屬私權爭執，應循司法途徑解決。被告也依耕地三七五減租條例第二十六條規定辦理調解、調處不成立後，送請司法機關審理，案經最高法院裁定：「租賃關係不存在」，原告因租賃關係經司法機關判決不存在，轉而以被告未依法保障承墾荒地滿十年取得耕作權是由提起訴願、行政訴訟，實乃故意曲解法律。而本案土地係雙方合意訂立公有耕地之租賃契約，每年定期收取租金，與原告訴請被告應依土地法第一百三十三條之承墾荒地無償取得領墾耕地之耕作權意旨顯然有所不符。
五、提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，行政機關就法令之規定所為解釋或解答，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行為不能認為行政處分，而對之訴願。被告八十九年八月四日府地權字第一五四八九二號函，係將未能辦理之事實說明函復，並非本於行政權而對原告為何行政處分，原告提起訴願、行政訴訟，顯與規定不符。
理 由程序部分：
按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」，司法院釋字四二三號解釋闡釋甚明，本件被告八十九年八月四日府地權字第一五四八九二號函，係行政機關就原告主張依土地法第一百三十三條取得系爭土地之墾耕權所為之回覆，由該函復之實質內容觀之，已有確認原告就系爭土地並無耕作權之意旨，要難謂之對於原告法律上地位無所影響，而非屬行政處分，即得成為行政爭訟之標的，合先敘明。
實體部分：
一、按「承墾人自墾竣之日起，無償取得所領墾地之耕作權，應即依法向該管直轄巿或縣（巿）地政機關聲請為耕作權之登記。但繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權。」固為土地法第一百三十三條第一項所明定，惟觀土地法第一百二十六條、第一百二十八條至第一百三十一條之規定，耕作權必由中華民國人民之具有自耕農戶或農業生產合作社之承墾人資格者，在公有荒地該管市縣地政機關會同主管農林機關劃定之墾區，依規定之墾地單位，於受招墾取得承墾證書之日起一年內實施開墾工作，於限期內墾竣而取得，並非可任意在公有荒地私自開墾即取得耕作權，始符合土地法第一百二十五條所定依計畫使用公有荒地之本旨。
二、本件桃園縣中壢市○○段二八、三○─八內地號國有土地，因管理機關交通部郵政電信總局為配合國家糧食政策，有效利用土地及促進生產，於民國四十八年委託被告辦理放租業務，期間與黃徐維（原告甲○○之先父）等人定有台灣省公有耕地租賃契約，五十九年十二月三十一日租期屆滿後，被告終止租約，不再代理辦理放租。原告甲○○於八十九年七月二十三日以土地法第一百三十三條規定，認耕作權登記，原為保障承墾人將來取得墾地所依法應享之權利，而被告未依法保障其父黃徐維承墾土地滿十年取得耕作權云云，向被告提出「訴願書」（應屬人民之申請書），被告以八十九年八月四日府地權字第一五四八九二號函復略以：「．．．二、查中壢市○○段三八─八地號（重劃後新編地號）國有土地，當初係土地管理機關交通部郵政電信總局，委託本府辦理放租業務，於民國四十八年與台端之先父黃徐維先生訂有公有耕地租賃契約，係雙方合意之租約定立，與台端所述承墾荒地無償取得所領墾地之耕作權意旨不符。．．．」，經核並無不合，原告起訴主張如事實欄所述。
三、本件之爭點在於系爭土地是否符合土地法第一百三十三條第一項但書規定，得由承墾人無償取得公有荒地所有權？本件原告起訴論旨無非以：系爭土地依土地法第八十八條規定屬於公有荒地，且該土地於租賃契約期滿後仍有繼續耕作之情形，被告依法應保障原告先父依土地法第一百三十三條規定取得耕作權云云。惟查民國四十八年間，管理機關交通部郵政電信總局與黃徐維（原告之先父）就系爭土地訂有台灣公有耕地租賃契約，黃徐維係依公有耕地租賃契約而得占有使用收益系爭土地，而非依土地法第一百二十六條、第一百二十八條至第一百三十一條之規定，在公有荒地該管市縣地政機關會同主管農林機關劃定之墾區，依規定之墾地單位，實施開墾工作，揆諸首揭說明，黃徐維並不符合土地法第一百三十三條第一項取得耕作權之要件及同法條但書「但繼續耕作滿十年者，無償取得土地所有權」之規定，原告自亦無因繼承取得黃徐維之耕作權或土地所有權之可言，被告據此否准原告之申請，認事用法洵無違誤。又原告所主張台灣高等法院七十六年上字第九五八號民事判決內已載明系爭土地視為以不定期限繼續契約，係指該判決時所存在之事實，因原告之父在該案件起訴前有以該土地供作非耕作之用，遂判決確認其租賃關係不再存在，惟該部分亦與本件原告主張之承墾公有荒地可取得墾地之耕作權之攻擊方法無關；另原告所稱之地役權、土地法第八十八條之繼續使用權及電信總局之民營化等均與本件之結論無涉，併此敘明。從而，本件原處分既無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 十 月 十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 張 瓊 文
法 官 劉 介 中法 官 黃 清 光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十二 日
書記官 楊 子 鋒