臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二五一六號
原 告 乙 ○
丙○○丁○○兼右三人共同訴訟代理人 甲○○被 告 基隆市政府代 表 人 戊○○市長）訴訟代理人 己○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告等不服內政部中華民國八十九年九月二十二日台（八九）內訴字第八九○六一五七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告為辦理安樂社區區段徵收需要，報經台灣省政府民國（以下同）六十一年十月二十八日府民地乙字第六一四一二號令核准徵收基隆市○○區○○○段鶯歌石小段二地號等土地，並經被告六十一年七月五日以基府地用字第三八七六七號公告在案。原告等之父陳朝寶所有坐落基隆市○○區○○○段鶯歌石小段二一二─一、二一二─五地號等土地位於徵收範圍內，陳朝寶自八十五年起迭向被告以系爭土地迄今未實行使用及不依核准徵收計畫使用為由，請求收回被徵收土地未果，遂向台灣省政府提起訴願，該府以八十八年七月二十六日府訴字第一五七二八八號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」被告嗣以八十八年八月二日（八八）基府地用字第０七一六七三號函報內政部核定，嗣依該部八十八年九月六日台（八八）內中地字第八八一二九四八號函復，否准原告所請。陳朝寶不服，循序提起訴願及再訴願，均遭駁回，惟其猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。嗣陳朝寶於九十年七月二十六日死亡，由原告等聲請承受訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應准許原告收回被徵收之系爭土地。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、關於本件土地徵收，有土地法第二百十九條第一項第一款所定徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計劃開始使用之情事：
（一）按徵收機關就徵收土地應依徵收計畫而為使用，倘徵收機關於土地徵收後就徵收土地用途有所變更，是否得謂「依核准徵收原定興辦事業使用」，不無所疑，就徵收機關於徵收土地後變更土地用途乙節，應屬未依核准徵收原定興辦事業使用，原土地所有權人非無權行使買回權，此有改制前行政法院八十八年度判字第二八五號判決意旨供參。
（二）系爭土地徵收後，被告始終未依徵收計劃開始使用「系爭土地」，甚至在市地重劃後將該筆土地劃成畸零地。嗣經地主等申請買回，被告又將該相關土地計劃作為水池用途，已與原核准計劃不符，且倘作為水池之用，鄰近不遠約五十公尺即設有自來水廠，足以供應全市水量，顯無再作設置水池之理。被告復擅自出售鄰地予電力公司，凡此經過，均顯示被告在處理該土地徵收案，有違法失當之處。此部分事證，有本件土地徵收案之全卷可稽。退步言之，倘被告有變更原徵收用途，其未於首揭徵收完竣屆滿一年依徵收計劃開始使用之事實，至臻明顯。
（三）另被告將系爭土地出租於自來水廠前，並未有何利用，是其尚無法證明其已於核准計畫期限使用。就未依核准計畫期限使用之土地，原土地所有權人自得請求買回，此有改制前行政法院八十四年度判字第七○四號判決可憑。
二、關於本件申請買回，是否逾越土地法第二百十九條所定五年期限之問題：
（一）查本件土地徵收後約三年，被告均未依計劃使用，斯時原告即透過當時市議員許金花，意欲買回該筆土地，詎被告再三推諉，拒不接受買回，甚且以各種理由相矇騙搪塞，藉掩飾其變更使用用途之事實，致原告無法如願。嗣經訴願決定機關諭令被告另為適法之處分，被告仍不改正，意圖將錯就錯，仍為駁回之處分。
（二）系爭徵收處分之目的係為基隆市「安樂社區」都市開發計畫，是系爭土地徵收及買回相關規定應有都市計畫法之適用。而依都市計畫法第八十三條規定，系爭土地並不適用土地法第二百十九條第一項五年買回期間之限制，是原告就系爭土地申請買回，並無逾期可言。退步言之，土地之徵收影響人民所有權甚鉅，倘徵收機關未依計劃使用，卻又限制人民只能在五年期限買回，其不合理處甚明，基此，原告認該五年之期間係對人民權益不當之限制，在未有憲法第二十三條所定情形下，恐有違憲法之虞。
（三）縱認系爭土地之徵收與土地法有涉，惟查土地法第二百十九條之施行期間晚於系爭土地之徵收時點，則依法不溯及既往原則，系爭土地自不受土地法買回期間限制。
被告主張：
一、按「土地法第二百十九條所謂『徵收之私有土地，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已開始按原核准計畫期限內逐漸使用，尚未達到該土地之全部，或於開始使用後；受其他原因之影響不克繼續照原核准計畫而為使用，均與不依核准計畫使用之情形有間，應無土地法第二百十九條之適用。」又「徵收土地，如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件，即已具備，縱令此後對該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，並不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地問題。」，為行政院於五十六年五月二日以臺五十六內字第三二六二號令釋有案，是前開原告於理由一中所指為無理由。
二、原告指摘：「本件土地徵收後約三年，被告均未依計畫使用，被告再三推諉，拒不接受買回」乙節：
（一）查本案土地奉台灣省政府以六十一年七月一日府民地乙字第六一四一二號令核准徵收距今已二十八載餘，徵收範圍內之土地，已完成地籍整理並按核准計畫整體規劃使用，此有被告檢送基隆市○○區○○段一之八五地號（分割出一之八八地號）土地徵收後規劃、使用資料可參，安樂社區為分期建設開發興建國宅，現已發展為人口稠密，高樓櫛比之繁華社區。原告所稱始終均未依徵收計畫開始使用，是與事實不符。
（二）又查原告始於八十八年五月十八日提起訴願案，復於八十八年十一月一日提起訴願案。依據行政院七十三年十二月八日台（七三）內字第二○四一八號函釋，關於土地法第二百十九條所定之收回權，應類推適用民法第三百八十條「買回期間五年」或同法第一百二十五條「一般時效期間」之規定，因期間之經過而消滅。原告所請收回被徵收土地乙節，已逾土地法第二百十九條所定之收回請求期限。
三、原告所稱：「嗣經訴願決定機關諭令被告另為適法之處分，被告仍不改正，意圖將錯就錯，仍為駁回之處分」乙節，查係被告以八十八年六月四日（八八）基府地用字第○四八五五○號檢卷訴願答辯，嗣獲台灣省政府八十八年七月二十六日
（八八）府訴字第一五七二八八號函送訴願決定書主文謂：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」；於決定書理由略謂：「申請收回被徵收土地，原處分機關否准所請固非無據，惟查前開函示（係指內政部八十二年四月十九日台內地字第八二七九一○二號函）意旨受理申請收回土地之准駁權限應由原核准徵收機關核定之。原處分機關並未依前開要旨報經核定即予函復否准，處理程序自有違誤，是本件原處分應予撤銷，由原處分機關另為處分，以資妥適。」被告即以八十八年八月二日（八八）基府地用字第○七一六七三號函，擬具處理意見函報內政部鑒核，嗣獲內政部八十八年九月六日台（八八）內中地字第八八一二九四八號函示，否准原告申請收回被徵收土地之請求。查原告申請收回被徵收土地事件，被告均依規定檢卷答辯，又查本案迭經被告依訴願程序辦理（即原處分卷），並經內政部否准其申請收回被徵收土地之請求，且原告所稱被告均未依計畫使用，確與事實不符。綜上論結，本件原告請求返還土地之訴為無理由。
理 由
甲、程序方面：
一、本件原告陳朝寶於九十年七月二十六日死亡，經其繼承人即原告甲○○、乙○、丙○○、丁○○具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件被告代表人原為李進勇，嗣於九十年十二月二十日由戊○○接任，有被告九十年十二月二十日（九○）基府人一字第第一一五四九０號函影本附卷可稽，是其聲請承受訴訟，亦無不合，亦應予准許，合先敘明。
乙、本院論斷：
一、按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，為訴願法第十三條所明定。
二、本件原告等之父陳朝寶所有系爭土地，因被告於六十一年間辦理安樂社區區段徵收需要，報經台灣省政府核准徵收在案。陳朝寶自八十五年起迭向被告以系爭土地迄今未實行使用及不依核准徵收計畫使用為由，請求收回被徵收土地未果，遂向台灣省政府提起訴願，該府以八十八年七月二十六日府訴字第一五七二八八號訴願決定以受理收回土地之准駁權限應由原核准徵收機關核定為由，將原處分撤銷，由原處分機關另為處分。被告嗣以八十八年八月二日（八八）基府地用字第０七一六七三號函報內政部鑒核，復依該部八十八年九月六日台（八八）內中地字第八八一二九四八號函復，否准原告所請。
三、經查，徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得依土地法第二百十九條規定，收回其土地。其受理機關為何？原土地所有權人遭否准收回之決定時，應以何機關為原處分機關？依改制前行政法院七十一年十月十三日七十一年十月份庭長評事聯席會議決議見解，固認按照土地法第三條規定之意旨，得向被徵收土地所在地之主管地政機關請求，主管地政機關拒絕其請求收回該土地，依訴願法第八條前段規定，自應以之為原處分機關。惟查，前揭決議作成時之土地法第二百十九條係規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，其中對於受理申請收回土地之機關，並未設有規定。嗣該條文於七十八年十二月二十九日修正為：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第一項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第二項）」，據此，土地法已就收回土地聲請之受理及核准機關，業已予以分別明定。本件系爭土地原所有權人陳朝寶係於八十五年起向被告聲請收回系爭土地，斯時前揭決議所適用之法律已有變更，雖前開決議迄未經廢止，惟仍應以適用新法規定為妥適。
四、按行為時土地法第二百十九條第二項業已規定直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准；又按「土地法第二百十九條第二項規定，該管市縣地政機關受理申請收回土地如經查明合於同條第一項規定時，應層報原核准徵收機關核定，應無疑義。至市、縣地政機關於受理後，會同相關單位實地勘查，認與規定不符，擬駁回申請者，衡諸土地法第二百十九條之立法意旨，仍應擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定。」亦經內政部八十二年四月十九日台內地字第八二七九一○二號函釋有案，核與土地法第二百十九條規定意旨相符，應予適用。而在土地徵收時，依行為時土地法第二百二十二條第二款暨第二百二十七條第一項規定，係以中央地政機關為土地徵收之核准機關；而直轄市或縣（市）政府地政機關則僅於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。是故私有土地之所有人如對於有關徵收土地之處分有所不服，不論係認為不應徵收而徵收，抑或應徵收而不徵收，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，均應以有核准職權之機關為原處分機關，向訴願、再訴願或行政訴訟之法定管轄機關提起之，乃法理之所當然（最高行政法院九十年度八二三號判決參照）；而土地法第二百十九條第二項規定直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額為同樣之程序，則依相同理由，土地所有權人依土地法第二一九條規定收回上地，廖義男李建良收回權之法律性質請求廢止原徵收處分權限當然為原處分機關，自應由原核准徵收土地之機關為原處分機關。準此，核准及否准收回土地聲請之主管機關均應為原核准徵收機關，至直轄市及縣（市）主管機關依土地法第三條規定僅為其執行機關。查本件系爭土地之徵收核准機關為台灣省政府，台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例在八十七年十二月二十一日實施後，由內政部承受該項業務，是本件自應以內政部為核准收回之主管機關即原處分機關。陳朝寶請求收回系爭土地既經被告函報內政部八十八年九月六日台（八八）內中地字第八八一二九四八號函否准其請求，並於同年九月二十三日八八基府地用字第０八九九００號函知原告。是原告不服否准收回之處分，應以內政部為原處分機關，惟本件卻以無處分職權之被告為原處分機關，對之向臺灣省政府提起訴願，並向內政部提起再訴願，依首揭說明均屬管轄錯誤。臺灣省政府原應依舊訴願法第十七條第三項規定移送有管轄權之機關依法受理，卻逕為駁回原告訴願之決定，再訴願決定未予糾正，於法均有未合。原告起訴雖未指摘及此，惟此係屬應由法院依職權調查之事項，應將一再訴願決定均予撤銷，由原受理訴願機關另為適法之處理。又本件既係依程序上理由而為判決，兩造有關實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 五 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二十 日
書記官 楊子鋒