臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二六九八號
原 告 永興礦業有限公司代 表 人 甲○○董事）訴訟代理人 黃德財律師被 告 經濟部代 表 人 林信義部長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因礦業法事件，原告不服經濟部中華民國八十九年十一月十五日經（八九）訴字第八九○八九三八二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣臺灣省礦務局（民國【以下同】八十七年七月一日改隸為經濟部礦務局）以八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函原告，略以其所領嘉義縣番路鄉公田村地方台濟採字第五三○○號（礦業字第三一九二號）石灰石礦業權，業經奉經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號及第00000000號函示，指定為石灰石國家保留區並公告，礦業權於有效期間屆滿後當然消滅，不得開採，否則屬違法私自採礦，將依礦業法等有關規定處理等語。以八十六年十二月三十日八六礦行一字第○四○二一二號函原告，略以前述礦區報經經濟部八十六年十二月二十三日經（八六）礦字第八六○三九七八七號函示，所請展限採礦權案應予不准等語。原告就上開臺灣省礦務局八六礦行一字第○三七八四一號及八六礦行一字第○四○二一二號函，提起訴願，經濟部以臺灣省礦務局八六礦行一字第○三七八四一號函，係將原告所領台濟採字第五三○○號石灰石採礦權之礦區經指定並公告為石灰石國家保留區之事實通知原告，為行政機關單純之意思通知，並非行政處分，而以八十七年五月二十日經（八七）訴字第八七六三二三一八號訴願決定書駁回訴願。原告不服，經向行政院提起再訴願，行政院以該函究屬臺灣省礦務局本於省主管機關職權所為單純之意思通知，抑或經濟部所為之意思通知，事涉訴願管轄機關之認定，尚有究明之必要，以台八十七訴字第五四八八八號決定書將原決定撤銷。經濟部乃據以重為審議，以八十七年十二月八日經（八七）訴字第八七六一三九一一號函，將本案移由臺灣省政府管轄。嗣臺灣省政府認該函係行政機關單純之意思通知，非行政處分，以程序駁回其訴願。原告仍不服，向經濟部提起再訴願，遭駁回後，訴經行政法院以八十九年六月二十七日八十九年度判字第二三六四號判決以：原告一再主張本案係對經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函不服而提起訴願，由原告所具之訴願書、經濟部礦務局（原為臺灣省礦務局）八十七年二月十日八七礦字第四二六六號函載內容，誠難謂原告係以經濟部礦務局（原為臺灣省礦務局）為原處分機關，對其八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函不服；而再訴願決定就此重要事項未予詳究，即遽爾以經濟部礦務局（原為臺灣省礦務局）八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函為原告不服之標的，而謂此函僅為行政機關單純之意思通知，非行政處分，從程序上駁回原告之再訴願，尚嫌疏略為由，將再訴願決定撤銷。嗣經經濟部據以重為審議，以八十九年十月三十日經（八九）訴字第八九○八九一五八號再訴願決定書將原決定撤銷，由經濟部受理其訴願，以經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函係指定石灰石國家保留區，請臺灣省政府建設廳依法公告，並轉知所在地縣政府分別公告。核該函之內容，單純為行政機關間內部意思交換之函文，並非行政處分，而決定訴願不受理。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：
甲、原告方面：
壹、聲明：求為判決
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、本件行政訴訟並無程序上瑕疵：
１、關於行政處分，根據司法院釋字第一五六號解釋：「主管機關變更都市計劃，係公法上之單方行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。」茲被告以其八十六年十二月十一日經八六礦字第八六○三七七五一號函，將本屬開放民間取得權利開採之西部石灰石礦區，逕行指定為國家保留區禁採，囑臺灣省建設廳公告，明令前開保留區不准設權探採，礦權期滿後不准展限，使眾多礦業權人之權益遭受不當、違法之損害，其為行政處分，自不待言。
２、本件訴願決定為「訴願不受理」之決定係「以原告不服之經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函，核該內容係單純為行政機關內部之意思交換函文，並非行政處分。」為其理由。但查依據臺灣省建設廳八十六年十二月二十三日八六建礦字第○三四四一號公告，其主旨為「公告劃定臺灣省關西鎮赤柯山、尖石鄉鉛山、橫山鄉馬福社地方等九區為石灰石國家保留區」，依據為「經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函」，公告事項為「⒈國家保留區內石灰石礦業權申請案不予受理。⒉國家保留區內石灰石礦業權，期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展延。」上開經濟部函之行政行為，因公告而生效，自屬該當訴願法第三條所定中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，因致人民受害，自得提起訴願。原訴願決定竟認並非行政處分云云，顯有撤銷之原因。
３、雖被告一再抗辯謂該函僅為行政機關內部意思交換之函文，並非對人民之請求有所准駁，也不因該函之內容而發生法律上之效果，故非行政處分云云。然查，果是僅只為行政機關內部意思交換之函文，則文到各機關即可，何用「公告」使週知？又函文內明令「（一）國家保留區範圍內，礦業申請案，不予受理。（二）國家保留區範圍內礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。」，致使整個西部石灰石礦業者之礦業權幾遭全數停止、禁採，如何謂未發生法律上之效果？
４、被告自承將西部石灰石礦區列為國家保留區禁採，並無送達處分文件，而係發函囑託主管機關以公告方式處理，此項行政處分顯因公告而發生效力。既為行政處分，原告因此遭受損害，則循相關法律規定提起訴願，並無不合，被告竟為「訴願不受理」之決定，自屬未洽。爰提起行政訴訟，請求撤銷其訴願決定，並原處分既為違法不當，亦有一併撤銷之必要，以資救濟。
二、原處分，即逕行指定石灰石礦為國家保留區禁採之行政處分，並無正當法源：
１、國家保留礦區之指定，應依礦業法第九條規定辦理：
⑴、礦業法第九條第一項規定：「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時
，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：一、鐵礦。二、銅礦。．．．九、鹽礦。十、其他由經濟部報淮行政院指定者。」，同條第二項規定：「前項保留區，經濟部認為無保留必要時，如須國營劃為國營礦區，設定國營礦業權，適用前條之規定，其未經劃為國營礦區者，得核准人民申請探採。」
⑵、依被告之答辯狀稱石灰石於五十八年始列入為礦，因被告認無保留必要，乃依礦
業法第九條第二項規定，准由國營事業臺灣金屬礦業公司設定國營礦業權，以後移轉予台糖公司所有。
⑶、未經劃為國營礦業權部分，陸續核准人民設權探採。
２、依據上開礦業法第九條第一、二項之立法意旨，可知政府核准人民設權探採之石灰石礦，須係（一）經濟部認為無保留之必要者，及（二）未經劃為國營礦區者，方准人民設權探採。更可知政府得以適用礦業法第九條第一項規定，指定為國家保留區禁採之礦，係指未經核准人民探採者而言。
３、既准人民設權探採之石灰石礦，政府不能再適用礦業法第九條第一項規定，指定為國家保留區禁採，其理由如次：
⑴、遍查礦業法之規定，並無石灰石礦准由人民設權探採後，經濟部得再適用礦業法第九條第一項指定為國家保留區禁採之明文規定。
⑵、礦業權撤銷之事由，僅有礦業法第四十三條規定：「礦業權者有左列情事之一時
，應即撤銷：①登記後無不可抗力之故障，二年內不開工或中途停工一年以上者。②將礦業權移轉或抵押於外國人者。③礦業之經營有害公益無法補救或違反安全法令不遵令改善者。④不納礦區稅四期以上者。⑤以詐欺取得礦業權，經法院依第九十六條之規定判決確定者。」為限，此外並無其他事由得以撤銷礦業權之明文規定。按將礦權指定為國家保留區禁採，等於撤銷礦業權，足認石灰石礦經認無保留之必要，准由人民設權探採後，應受憲法第十五條規定予以保障，亦即經濟部並不得為礦業法第九條第一項規定之再適用。
⑶、因被告再適用礦業法第九條第一項之規定，將石灰石礦指定為國家保留區禁採，顯屬法律牴觸憲法，依憲法第一百七十一條規定，應為無效。
４、據上理由，被告就本件行政處分之有關報准作業，顯無正當法源。
三、就原告前項所主張之法律見解如認有疑問時，應送請大法官會議解釋，以為判決之依據。
四、被告為違法之行政處分，竟以執行國家政策為藉口，應於法無效。查被告迭經主張：將西部石灰石礦區指定為國家保留區禁採，係為執行國家政策，即行政院令頒之「水泥工業長期發展方案」（以下簡稱東移方案）為藉口。按東移方案制定之目的及執行措施，有左列各點嚴重缺失：
１、制定東移方案之目的謂「西部石灰石礦源不足」顯與事實不符。如新竹縣關西地區李增豐請領之石灰石礦區為處女礦，達六十餘公頃，及台糖公司國營礦區，均尚未開採，如准其開採，足可供應大型水泥廠數十年之需要。
２、水泥工廠東移計劃完全失敗，蓋除台泥竹東廠因無礦源，不得不東移外，其他西部大廠，如嘉新、環球、東南、建台等廠，紛紛被迫向國外發展，且花東人士更不歡迎水泥廠東移，常有抗爭情事發生。
３、東移方案第三點執行措施第十款竟規定西部石灰石礦業權，限於八十六年十二月三十一日為止，又牴觸礦業法第十六條：「採礦權為二十年，期滿後，得請經濟部展限二十年。」之規定，依憲法第一百七十一條規定，牴觸法律，應為無效。
４、石灰石礦除做水泥材料外，尚可製造土壤硬化劑、瓦斯、填海用石塊等，用途甚廣。既要引導水泥工業東移，將少數水泥工廠關閉即可，乃以非法，將多數石灰石礦指定為國家保留區禁採，以圖利少數水泥業者，犧牲多數石灰石礦業者權益，且向國外引進水泥原料之措施，亦極不合理合法。
五、被告之抗辯理由為不足採：
１、被告辯稱「採礦權之核准及展限之准許與否及准予展限年限之長短，本部依法本有裁量權限。」云云，然查礦業法並無此項裁量權之明文規定，故被告所謂「本部（經濟部）依法．．．」究指何法，應予敘明。
２、被告又稱：「本部認為礦業權人經營事業本身應負擔之成本及承擔之風臉，並無權益保障問題，故而不能指為違憲。」云云，按若無被告之不法處分，原告等礦業權人何以主張應受憲法之保障問題之理。
六、政府制定之政策亦應合情、合理、合法：
１、根據卷附資料，被告八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函於八十六年十二月十一日才發出，較之原告於八十六年十二月八日之申請礦業權展限還慢，並且該函在更晚之八十六年十二月二十三日始予公告，因此既然原告之申請展限在先，則在無違於礦業法施行細則第五十六條規定之情況下，展限案理應予以准許。
２、然而被告行政機關，以其相較於人民不對等之優越地位，絕大多數礦業權均於八十六年十二月三十一日到期，卻直到八十六年十二月二十三日才公告禁採、不予展限，其罔顧行政程序之正義，莫此為甚。雖被告主張其係「基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為臺灣西部地區石灰石礦有保存之需要，經依法指定臺灣西部石灰石國家保留區十一區」，然此認為「有保存需要」之根據在那裏？可有經過學者、專家以及業界共同進行討論、調查及憑估後，才認定臺灣西部石灰石礦確有基於水土資源保育、區域發展、礦害防患等需求而加以保存之必要？如有，其過程是否公正、客觀？凡此，作為民主、法治國家行政機關之被告，理應予以遵守，提出實證，否則其處分即為違憲。
３、蓋憲法明文規定「中華民國主權屬於國民全體。」，既然主權在民，則將此攸關許多人民民生經濟大計之本屬開放人民申請礦業權准予探採之西部石灰石礦逕行改成指定為國家保留區禁採行政處分，如何不取決於民呢？依照正常之行政程序，行政機關於為行政處分之前，應辦理聽證，給予當事人參與、陳述意見之機會，並通知當事人，作適當之輔導及賠償。然就本件行政處分，被告均未依正常之行政程序行事，不惟違背行政原則，更有悖於憲法明文「主權在民」之最高指導原則，其為違法、不當，無庸置疑。
七、綜上所述，水泥發展方案第三點第十款規定「臺灣西部地區，既設定礦權之石灰石礦得以礦業法規定准予繼續展限至民國八十六年」，致使西部礦業權者申請之展限案一律僅至八十六年止，原告展限案自八十六年一月十六日起至八十六年十二月三十一日止，不足一年。案外人李增豐礦區自八十五年十一月一日起至八十六年十二月三十一日止，僅有一年一個月，均因尚未辦妥礦業用地手續而無法開始採礦。此「水泥公業長期發展方案」行政命令，因抵觸礦業法第十六條採礦權為二十年，期滿後，得申請展延二十年之規定，依據憲法第一百七十二條，應為無效，本件石灰石礦業權展限案，即不受該行政命令之拘束而於八十六年十二月三十一日期滿，本件石灰石礦業權亦不應受被告指定國家保留區禁採之無效行政處分拘束而消滅。原處分為無正當法源，訴願決定頗有可議，請判決如訴之聲明。
乙、被告方面：
壹、聲明：求為判決
一、駁回原告之訴。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、程序方面：
１、被告八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函內容係指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣等縣區域內「石灰石」國家保留區計九區，並請臺灣省政府建設廳依礦業法施行細則第十三條第一項（八十八年十一月二十四日修正前之條文）公告。公告時應敘明左列事項：
⑴、國家保留區範圍內礦業申請案不予受理。
⑵、國家保留區範圍內礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。
核前函文內容，被告認為純屬行政機關間內部意思交換之函文，並非行政處分，原告所提撤銷之訴不符行政訴訟法第四條撤銷訴訟提出之要件。
２、按行政訴訟法第一條第一項規定，提起行政訴訟之要件須為「違法之行政處分」，又依同條第二項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」查原告之訴願案，被告係基於原告不服之訴願客體並非特定針對原告之行政處分，依訴願法第七十七條第八款前段之規定，作成訴願不受理之決定，故被告之審理僅止於程序審查階段，並未進行實體審查。本件行政訴訟倘認上開被告之訴願處理有欠當或具瑕疵之處，應俟作成撤銷被告處分判決，由原告重新向被告提出訴願，再行進入實體審理。是以，原告於現階段要求進入實體審理，於程序上有所不合。
３、按人民提起訴願，以有行政處分存在為前提要件，而原告所稱之訴願客體「被告八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函」，係單純為行政機關間內部意思交換之函文，其並非對人民之請求有所准駁，既不因該函之內容而發生法律上之效果，自非行政處分，故被告於原告提起訴願時，認其並不符合訴願法第七十七條第八款之規定，作成不受理之決定。
二、實體方面：
１、被告於五十七年報呈將石灰石及蛇紋石指定為礦業法第二條規定之礦種，經奉行政院以五十八年一月十日臺五八經字第○二八三號令同意在案。
２、被告就石灰石礦國家保留區之指定，係依據礦業法第九條第一項第十款規定辦理，並無原告所稱無正當法源情況。查礦業法第九條第一項規定：「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：
一、鐵礦。二、銅礦。三、鎢礦。．．．十、其他由經濟部報准行政院指定者。」立法者於制定此條文時，除列舉其認為有保存或調節供求之礦種外，為免因時、空變遷，掛一漏萬，亦增列第十款的概括規定，授權被告就現實社會狀況，認定有保存或調節供求之其他礦種，可報行政院指定區域作為國家保留區，禁止探採。按「石灰石」礦種係經被告依據前揭礦業法第九條第一項第十款規定，報准行政院八十六年十二月四日經（八六）礦字第八六○三八二八四號函指定為得指定區域作為國家保留區之礦。被告基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為臺灣西部地區石灰石礦有保存之需要，並報行政院核准指定臺灣西部部分地區為石灰石國家保留區域（十一區）。又礦業法第十條只是規範最先發現第八條、第九條所列各礦者之申報義務，並不足以認定其限縮第九條之適用範圍，所以礦業法第九條得指定國家保留區之區域不限於未經探勘發現新礦床之區域，已經開採之礦床區域，仍得因情勢變更而為國家保留區之指定，故被告並無逾越立法者之授權。
３、被告八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號保留區劃定函，關於已存在國家保留區範圍內礦業權，於期限屆滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限，已兼顧現存礦業權者之權益。又依礦業法第十五條、第十六條規定，礦業權設定有其期限，期限屆滿即須申請礦業權展限，展限期限之准許與否及准予展限期限之長短，被告依法本有裁量權限。
４、另原告訴稱被告依水泥工業長期發展方案第三點第十條規定，致使西部礦業權者申請之展限案一律僅至八十六年止，顯牴觸礦業法第十六條之規定部分，按礦業法第十六條內容之採礦權為二十年之規定，係指採礦權之核准最高年限為二十年。被告於進行採礦權之審核時，須就礦區內之礦量、開採實績、礦場設施、未來發展潛力及相關限制規定等因素，納為考量，分別給予採礦權一至二十年不等之核准年限。為求公平、客觀及合理性，被告並訂有加強審核礦權設權及展限之原則。另有關西部地區石灰石礦區之礦業權核准年限，則係為貫徹水泥工業長期發展方案需要，採取之統一規定。準此，採礦權之核准及展限之准許與否及准予展限年限之長短，被告依法本有裁量權限。
５、關於原告提及指定國家保留區，使礦業權者喪失財產權及工作權，牴觸憲法第十五條規定部分，被告認為此乃礦業權人經營事業本身應負擔之成本及承擔之風險，並無權益保障問題，依照礦業法第十五條及第十六條規定，礦業權設定有其期限，期限屆滿申請礦業權展限者，既謂「申請」，礦業主管機關即有准、駁之權限，礦業權人亦應事先預估風險，因此並無權利保護之問題。
６、綜上所陳，被告指定「石灰石」國家保留區之行為，並無逾越授權，從而依據上述指定，依法否准原告所領礦業權展限之處分，並無違法，請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。」，訴願法第一條前段、第三條第一項、第二項前段分別定有明文。又按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」，司法院釋字第一五六號著有解釋。
二、本件原告不服之訴願標的為經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函，該函示：「主旨：指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內『石灰石』國家保留區計九區，請依『礦業法施行細則』第十三條第一項公告，並轉知所在地縣政府分別公告。說明：臺灣西部地區石灰石礦經本部認為有保存之必要，茲依據『礦業法』第九條第一項規定指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內『石灰石』國家保留區計九區如下：．．．㈡臺灣省嘉義縣中埔鄉、大埔鄉中崙南方地方，面積一三三公頃一二公畝○三平方公尺。㈢臺灣省嘉義縣番路鄉觸口村地方，面積二八二公頃三○公畝五六平方公尺。．．．請於本案劃定國家保留區公告時，併同敘明下列事項：㈠國家保留區範圍內，礦業申請案，不予受理。㈡國家保留區範圍內礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。．．．」，為中央機關（即經濟部）就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施（即指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區計九區），該決定或措施之相對人雖非特定，惟依一般性特徵可得確定其範圍，而對外直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，自屬對外發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分，此揆諸首揭法條規定及解釋意旨自明，尚非被告所辯為單純為行政機關間內部意思交換之函文，故原告如認為該函示違法或不當，致損害其權利或利益者，自得依訴願法第一條之規定提起訴願。
三、然經濟部竟以該函之內容，單純為行政機關間內部意思交換之函文，並非行政處分，而以八十九年十一月十五日經（八九）訴字第八九○八九三八二號訴願決定：「訴願不受理。」，自有可議，原告起訴指摘，非無理由，應由本院將訴願決定撤銷，著由經濟部依首揭法條規定及解釋意旨為適當之處理。本件訴願決定既因不合法，而經本院判決撤銷，則本院已無庸再行審酌訴訟實體有無理由，併此敘明。
四、原告訴請撤銷原處分部分，因原處分是否應予撤銷尚待訴願機關查明，本院自無從准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 曹瑞卿法 官 吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
書記官 葉冠伸