臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二八四九號
原 告 乙○○
甲○○兼 共 同訴訟代理人 丙○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 丁○○縣長）訴訟代理人 戊○○
己○○右當事人間因終止耕地租約事件，原告不服內政部中華民國八十九年十一月二日台（八九）內訴字第八九０七四八七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實經過：
一、作成本件行政處分之背景事實：
Ａ、原告丙○○之父馮茂松及原告甲○○、馮欣柏等共有宜蘭縣○○鄉○○○段○○○號（重劃後為協富段九０、九一、一０七、一０八、一五九、一六０地號等六筆土地），其應有部分各為三分之一。
Ｂ、上述三人於民國（下同）三十八年間出租於訴外人賴水土（或賴水順）訂立私有耕地租約有案，經查該租約頁首承租人記載為賴水順，而契尾承租人姓名卻為賴水土並蓋章（參原處分卷附件一）。
Ｃ、八十四年十月六日第一次調解：
１、原告甲○○、丙○○於八十四年十月六日以承租人死亡，且未辦理租約變更登記，致承租人間權益無法釐清，向宜蘭縣五結鄉耕地租佃委員會申請調解，而調解對造人（賴水順、賴萬奴）陳稱其實際從事耕作已數十年，因不諳法令未辦理租約登記，以致未擁有租賃關係。
２、調解結論：出租人甲○○同意原承租人賴水土之繼承人放棄承租權益，由賴水順及賴萬奴兄弟與出租人甲○○另訂租約登記。故
一、原承租人之繼承人應檢附相關印鑑、文件會同出租人辦理終止租約登記。
二、現從事耕作者，亦應檢附相關印鑑、文件與出租人新訂租約。
Ｄ、八十九年二月十一日第二次調解：
１、申請人（即原告）以承租人賴水土不自任耕作，多年來皆由賴漢旺、賴萬奴等二人從事耕作，違反耕地三七五減租條例第十六條第一項自任耕作與不得轉租之義務，遂主張同條第二項規定終止租約，無償收回系爭土地，並依據該條例第二十六條申請調解。
２、而關係人（賴萬奴、賴哲中、林豔雲）陳稱其已在該土地上耕作達五六十年，若地主堅持收回，請給予合理補償，或同意辦理租約繼承登記。
３、調解結論：雙方無法達成協議，送請宜蘭縣政府（本案被告機關）調處。
二、被告機關要求租約核發機關查明租賃關係：
Ａ、被告機關審核後，認為：
１、耕地三七五減租條例第二十六條之調解、調處以出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時為限，如無租賃關係存在，即無該條之適用（最高法院四十一年臺上字第一０六三號判例參照）。
【最高法院四十一年臺上字第一０六三號判例之內容】：
耕地三七五減租條例第二十六條之調解、調處，以出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時為限，若本無租賃關係之存在，即無該條之適用。
２、系爭租約書面所載承租人姓名前後不同，應先釐清該租賃關係後再行辦理調處。
Ｂ、被告機關因此以八十九年三月二十二日八九府地權字第０二九０六九號函覆五結鄉公所，以及同年四月二十五日八九府地權字第０三九六九八號函請租約核發機關五結鄉公所查明真正承租人後，再函報被告機關調處。
三、租約核發機關之調查結果：五結鄉公所於八十九年五月十二日作成八九五鄉民字第四六二三號函回覆宜蘭縣政府，謂系爭租佃關係於租約書上書明至五十五年十二月三十一日止後，即未再辦理續約手續，起因訂約至今時日久遠，已無案可稽，該所以無法確認該件租約之租賃關係，又因承租人之繼承人眾多，亦難以自行確認。
四、系爭處分之作成及理由：
Ａ、原告丙○○復於八十九年八月十五日向被告機關申請調處，被告於八十九年八月二十四日作成八九府地三字第０八七八０七號函，拒絕原告之申請。
Ｂ、該函理由略為：被告已於八十九年五月二十三日再次函請租約管理機關五結
鄉公所查明真正承租人，並釐清租賃關係後再重行調解，因該所至原告申請時尚未查明，被告無從調處。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、原告有申請調處之權利：
１、原告甲○○等三人與承租人賴水土訂有三七五租賃契約，租佃事項如有爭議，雙方自得依耕地三七五減租條例第二十六條、台灣省各縣市鎮區市鄉公所租佃委員會調處爭議須知（以下簡稱租佃調處爭議須知）第二、第十四條申請調處。
相關法令：
耕地三七五減租條例第二十六條第一項出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。
２、系爭租賃契約中，無論出租人及承租人均為多數人，故出租人及承租人之其中一人對於租佃事項之爭議，自有權利請求相關機關協助處理（最高法院六十九年台抗字三六五號裁定參照）【最高法院六十九年台抗字三六五號裁定之內容】
耕地三七五減租條例第二十六條所謂出租人與承租人間，因耕地租佃發生爭議，係指舉凡因耕地租賃所生一切爭議而言，同條例第十三條所定特別改良費之償還之爭議，自亦包括在內。本件兩造因耕地租佃發生爭議，既經依法調解調處而不成立，關於改良費償還之爭議，自亦應認已經調解調處不成立。
３、原告係就原租約書上有蓋章之承租人賴水土不親任耕作，違反耕地三七五減租條例第十六條，依耕地三七五減租條例第二十六條申請調處，故關係人賴水順如認其權益受損，自得依租佃調處爭議須知第三條請求調處或起訴。
Ｂ、原告之租賃契約確屬存在：
１、系爭租賃契約係依耕地三七五減租條例第六條訂定，並經登記在案，同時依據耕地三七五減租條例第五條以及台灣省耕地租約登記辦法第七條，每隔六年辦理租約登記乙次，該租約書面上佈滿宜蘭縣政府之官印，被告機關卻要原告確認與承租人賴水土間之租賃關係，顯與事實不合。
２、被告引用最高法院四十一年臺上字第一０六三號判例，與系爭案件事實不符，二者不可相提併論：
ａ、上開判例之案件事實乃涉及系爭土地之前手之僱工（即被上訴人）對系爭土地之後手（即上訴人）依據耕地三七五減租條例第二十六條申請調處，因兩造間欠缺租賃關係，故被上訴人無申請之權利。
ｂ、但本案原告的確為真實之耕地出租人，調處之對象也確為耕地之承租人。
３、原告與出租人賴水土間依據耕地三七五減租條例及台灣省耕地租約登記辦法合法取得之租賃關係，在宜蘭縣五結鄉公所登記在案，且在租約書面上有宜蘭縣政府認證官印，被告機關卻以租賃關係有待確認為由，拒絕原告之調處申請，顯有失當。
Ｃ、對被告答辯理由之反駁：
１、就被告引用最高法院四十一年臺上字第一０六三號判例意旨，主張原告與賴水土間無耕地租約存在一節，與事實不符。
２、就被告引用行政法院六十二年裁字第一八二號判例意旨，主張其對五結鄉公所之指示，非屬行政處分一節，如果被告所指之「指示」為八十九年三月二十二日八九府地權字第０二九０六九號函及八十九年四月二十五日八九府地權字第０三九六九八號函，或許並無錯誤。但針對原告丙○○於八十九年八月十五日之申請，被告於八十九年八月二十四日作成八九府地三字第０八七八０七號函，表示：「租約管理機關五結鄉公所未查明真正承租人被告無從調處」等情，乃對原告申請之拒絕，豈是對下屬機關之監督及指示，被告援引上開行政法院判例抗辯自屬不當。
３、被告復指責原告申請調解之對象前後不一，無從確定何者為承租人一節，原告之回應如下：
ａ、八十四年十月六日第一次調解時，僅原告甲○○申請調解，原告乙○○、丙○○均未參加、亦未請人代理，故不構成法定效力。
ｂ、八十九年二月十一日第二次調解時，則以賴萬奴、賴哲中（繼承賴水土）、林豔雲（繼承賴水順）為關係人申請調解，因對造人（承租人）為賴水土（已歿）而非如被告答辯所稱前述三人皆為對造人。
４、就被告主張「原告無起訴之權利部分」之回應：
ａ、按行政訴訟法第四條第一項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」。
ｂ、自被告機關作成八十九年三月二十二日八九府地權第０二九０六九號函，由租約核發機關五結鄉公所查明真正承租人，至原告起訴時止已逾五個月，皆無法查明租賃關係，是以原告起訴撤銷原處分應有理由。
５、就租約書之承租人姓名首尾不一部份：
ａ、賴水順並不識字，故不會親自簽名，也未蓋章。既未簽名、未蓋章，又無以其他符號代替簽名、經其他二人簽名證明者（民法第三條第三項參照），故其姓名於契約上不生效力。
ｂ、是以應以正式蓋章者即賴水土為租賃契約當事人。
ｃ、又原告僅就賴水土部分申請調處，賴水順縱有租賃權亦不受損害，或可依法提出調解或調處，是以原告申請調處與賴水土間之租賃契約應屬合法有理由。
６、被告機關無視於既有之契約書面，而認定契約關係不明，並將調查租賃關係之責任完全推給五結鄉公所，拒絕原告之調處申請，實屬昧於事實，應無理由
Ｄ、承租人之確定及其相關人士之親屬關係：
１、賴水土為真正之承租人，早於二十多年前即已死亡。
２、賴萬奴、賴水順為賴水土之兄弟，而賴水土生前即已將土地讓給賴萬奴、賴水順耕作，雖然地租均由賴水順、賴萬奴二人給付，但其二人並未與原告訂定新租約。
３、賴哲中、賴哲義二人為賴水土之兒子，其二人根本沒有耕作。賴漢旺為賴水順的兒子，目前請人代耕。
二、被告部分：
Ａ、耕地租約主管機關應審查租賃關係之有無，調處申請人及對造人是否適格，始得進行調解：
１、本件私有耕地租約之主管機關為五結鄉公所，該所接獲本調解申請案件，自應就申請人、對造人是否適格及租賃關係之有無一併予以審查後召開該鄉耕地租佃委員會進行調解。
２、經查該委員會調解過程未就承租人是否適格及租賃關係是否存在予以審究，即逕行調解，顯有暇疵。
３、否則倘依原告主張本租約之真正承租人為賴水土，則八十四年該所以賴水順、賴萬奴為對造人；八十九年以賴萬奴、賴哲中、林艷雲等關係人做為調解對象，與法不合。
Ｂ、是被告機關分別以八十九年三月二十二日八九府地權第０二九０六九號、同年四月二十五日八九府地權字第０三九六九八號函請租約核發機關五結鄉公所查明真正承租人後，再函報被告機關調處，要無不妥。
Ｃ、系爭函覆非行政處分，原告無訴願及訴訟之權利：
１、按照前行政法院（現為最高行政法院）六十二年裁字第一八二號判例意旨：上級機關本於監督權，對於下級機關所為之糾止及指示，並非對於人民之行政處分，其以副本抄送原告，純屬意思通知性質，自不得作為訴願之標的，原告如不滿該上級機關之指示，應俟受指示之下級機關遵令為行政處分後，再循行政救濟程序請求救濟。
２、又依五結鄉公所八十九年五月十二日八九五鄉民字第四六二三號函復：「因訂約至今時日久遠，已無案可稽，本所無法確認該件租約之租賃關係」，依最高法院四十一年臺上字第一０六三號判例意旨，須有租佃關係存在為前題，始有該條例第二十六條之適用，則被告機關就承租人及承租權有為必要的審查，以前揭兩函請租約主管機關五結鄉公所查明真正承租人後再報被告機關調處，即無不妥，依行政法院前揭判例意旨，上開函覆並非行政處分，原告尚不得據此提起行政訴訟。
Ｄ、又依內政部函示之法律意見，被告機關對於契約當事人之認定僅有形式外觀的審查權，所以從契約之形式觀之，本案之承租人到底是賴水順或賴水土，並無法確定。此外耕地三七五減租租約雖然可以繼承，但賴水土的兒子也沒有辦理繼承。
理 由
壹、本案訴訟對象之說明：
一、按本案原告丙○○曾於八十九年八月十五日向被告機關申請調處，而經被告於八十九年八月二十四日作成八九府地三字第０八七八０七號函，拒絕原告之申請。
二、而該答覆本身應屬拒絕人民作成調解行政處分之請求，性質上當然為行政處分之一種，此點已無庸贅言，不過由於原告在起訴狀中仍有「被告機關否認上開函復為行政處分」之疑慮，特在此簡要說明之。
貳、兩造爭執之要點：
一、本件原告三人之事實主張：
Ａ、原告丙○○之父馮茂松及原告甲○○、馮欣柏三人所共有之宜蘭縣○○鄉○○○段○○○號土地（重劃後為協富段九０、九一、一０七、一０八、一五
九、一六０號等六筆土地，應有部分各為三分之一），而於三十八年間出租於訴外人賴水土，並訂立私有耕地租約。
Ｂ、但賴水土生前並未真正耕作，而將系爭耕土地讓給賴萬奴、賴水順耕作，地租也是由賴萬奴、賴水順繳納。但其二人並未與原告訂定新租約。
Ｃ、且賴水土早於二十多年前即已死亡。
Ｄ、現土地為賴漢旺在耕作（目前請人代耕），而賴漢旺則為賴水順的兒子。
Ｅ、賴哲中、賴哲義二人為賴水土之兒子，其二人根本沒有耕作。
Ｆ、原告甲○○一人曾於八十四年十月六日對賴萬奴及賴水順申請調解，但由於原告乙○○、丙○○二人未參與及出席（按該次調解申請書上申請人載為甲○○、丙○○，惟調解筆錄上並無丙○○之簽名或蓋章），所以該次調解，雖然在調解筆錄中作出達成調解成立之記載，仍然不生調解之效力。
Ｇ、八十九年二月十一日原告再以已死亡之賴水土為對造，申請調解，並由賴萬奴、賴哲中、林豔雲三人擔任關係人或證人之身分參與。調解結果無法達成協議。
Ｈ、為此原調解機關五結鄉公所耕地租佃委員會乃依耕地三七五減租條例第二十六條之規定，將上開案件移送宜蘭縣政府耕地租佃委員會再為調處。
Ｉ、不料被告機關以租約書所載之承租人姓名前後不符，而去函五結鄉公所，要求查明真正承租人，其結果就等於拒絕依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定再為調處，而這樣的結果迫使原告無法依耕地三七五減租條例第二十六條第二項之規定，提起民事訴訟，有礙原告私法上權利之實現。
Ｊ、原告丙○○乃於八十九年八月十五日向被告機關申請調處，經被告於八十九年八月二十四日作成八九府地三字第０八七八０七號函，拒絕原告之申請，原告三人對處分訴願結果亦遭駁回，為此提起本件訴訟。
二、被告則主張：
Ａ、依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，調處之事項限於出租人與承租人間因耕地租佃所生之爭議。
Ｂ、而在本案中，依五結鄉移送給被告機關之調解不成立資料，其耕地租約所載之承租人姓名前後不同，因被告機關無法確定何人為適格之承租人，無從依法進行調處。
三、因此本案兩造爭執之焦點應在「五結鄉公所耕地租佃委員會於八十九年二月十一日間就原告與賴萬奴、賴哲中、林豔雲三人間有關系爭耕地之爭議事項，所進行之調解活動，是否為『耕地租約之出租人與承租人間，因租佃所發生之爭議』﹖」
參、本院之判斷：
一、首先必須指明，行政機關作成行政處分之際，其活動經過類似法院判決之形成一般，一樣需要先「認定事實」及「適用法律」，才能作出規制性之決定。
Ａ、然而在「認定事實」之層次，行政機關究竟應採「形式外觀審查原則」（即憑現有書面資料，為形式上審查），抑或應採「實質認定原則」（即實際搜集證據，評估證據之實質證明力，以認定事實），目前尚無抽象之標準可資依循，而須由法院透過個案予以類型化。
Ｂ、而在類似本案之情形，由於耕地租約之爭議，純屬私法上爭議，國家只不過基於保護耕地佃農之考慮，要求在提起民事訴訟之前，先讓政府機關有介入調解之機會，才有耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定之制定。但此介入之程度亦極為有限，僅是讓政府機關擔任中間人之角色，從中協調，以便達成和解。但和解與否仍本諸二造之自由意志，政府機關無從片面決定。
Ｃ、此種情形，正因為政府機關介入不深，加上另有民事訴訟制度解決私權紛爭之機制，所以其適用範圍應該有所限制，更不能加諸主管機關過重之負擔，因此主管機關在認定事實之際，得以「形式外觀之審查方法」為之。
二、從而本案被告機關直接原告提出之耕地租約，依契約書面之形式外觀來決定「爭議」本身是否發生在「耕地租約之出租人與承租人間」，於法無違。原告無權要求被告機關依職權調查證據，查明真相。
三、再退一步言之，即使被告機關有義務依職權調查，八十九年二月十一日在五結鄉公所耕地租佃委員會所為調解爭議本身是否為「耕地租約之出租人與承租人間，因租佃所發生之爭議」，但基於以下之理由，亦可明顯看出，上開爭議並不發生在「耕地出租人與耕地承租人間」。
Ａ、本案原告既認賴水土為耕地租佃之承租人，且賴水土又早將土地轉給賴水順、賴萬奴二人耕作，且實際支付地租之人為賴水順、賴萬奴二人，但原告又同時否認有與賴水順及賴萬奴二人間有租賃關係存在。則賴水土既有違法轉租之事實，原告如有爭議，自應以賴水土為對造人申請調解，若賴水土已死亡，則應與依法得繼承賴水土耕地租賃權之繼承人為對造人方屬正當。
Ｂ、而原告甲○○一人卻自行於八十四年十月六日以賴萬奴及賴水順為對造人申請調解，姑不論該調解之對象實體私法上是否為耕地租賃爭議，亦暫不論及該調解之效力如何，單純由甲○○一人之申請調解動作本身，即可以讓行政法院懷疑在實體私法上，本案之承租人認定尚有爭議，且此種爭議本身只有民事法院才能解決（以「確認租賃權存在」訴訟行之）。
Ｃ、等到八十九年二月十一日原告第二次申請調解時，又是以已死亡之賴水土為對造人，此點也不符合法律之規定。而在調解過程中實際參與者，又有賴萬奴、賴哲中、林豔雲等三人，其中或有賴水土之繼承人（賴哲中），或與原告主張之承租人毫無關連性（如賴萬奴、林豔雲二人）。
１、其中有關賴萬奴、林豔雲二人部分，依原告之主張，其二人本非耕地承租人，原告與該二人間之爭議，非屬「耕地租約之出租人與承租人間，因租佃所發生之爭議」，乃屬當然之理，即使原告亦難否認。依行政法院（現改制為最高行政法院）五十六年度判字第六二號判例意旨，應非依耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定所規範之調解對象。
２、又即使就賴哲中部分言之，雖然其為賴水土之繼承人，但賴水土之繼承人也不止賴哲中一人（依原告所述，至少尚有賴哲義一人），能否僅以其中一人為調解對造人亦有疑義（此須視爭議內容在實體私法上之定性，才能決定）。
３、況且耕地租賃權之繼承也受有限制，依行政法院（現改制為最高行政法院）七十五年度判字第一五四六號判決理由所載；依耕地三七五減租條例第六條第二項授權省（市）政府訂定之台灣省耕地租約登記辦法第二條第一項及第四條第二款第四款之規定，『耕地租約之訂立、續訂、變更、終止或註銷，應由出租人會同承租人，依本辦法之規定申請登記，如因特殊情形出租人或承租人不能會同對方申請登記時，得由一方陳明理由，填具保證書呈請單方申請登記』，『出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者，及承租人死亡，由現耕繼承人繼承耕作者，應為租約變更之登記』。從以上之判決理由及其引用之法令亦足明瞭，耕地承租人地位之繼承，必須為現實際耕作之繼承人，且須辨理繼承登記。本件賴水土本人在生前已未自行耕作，且依原告所述，賴哲中、賴哲義二人也從未在上開土地耕作，則賴哲中又如何能承受賴水土之耕地承租人地位，而以承租人之身分與原告進行租佃爭議﹖
四、是以本案原告於八十九年二月十一日在五結鄉公所耕地租佃委員會前與實際出席調解會之賴萬奴、賴哲中、林豔雲等三人所生之爭議，並不符合耕地三七五減租條例第二十六條第一項所指之「耕地租約之出租人與承租人間，因租佃所發生之爭議」，被告機關拒絕為第二次調解，自屬有據。
參、綜上所述，被告拒絕原告調處申請之處分，於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，於法無據，故其本件之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 八 月 九 日
書記官 林麗美