臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二八八一號
原 告 甲○○
乙○○丙○○戊○○丁○○己○○庚○○辛○○共 同訴訟代理人 黃鈺華律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 朱兆銓（主任委員）訴訟代理人 壬○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年十一月二日八十九訴字第三一五二五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告甲○○係萬眾投資股份有限公司（下稱萬眾公司）之負責人，乙○○係華裕投資股份有限公司（下稱華裕公司）之負責人，丙○○係豐邦投資股份有限公司（下稱豐邦公司）及華愛投資股份有限公司（下稱華愛公司）之負責人，丁○○係萬勝投資股份有限公司（下稱萬勝公司）及華聖投資股份有限公司（下稱華聖公司）之負責人，戊○○係華揚投資股份有限公司（下稱華揚公司）之負責人，己○○係萬翔投資股份有限公司（下稱萬翔公司）之負責人，庚○○係富民投資股份有限公司（下稱富民公司）之負責人，被告以上開公司係證券交易法第四十三條之一第一項所指之共同取得人，於民國（下同）八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（下稱中櫃公司）股份，累計達九、二二七千股，已超過該公司已發行股份總額百分之十。八十八年五月十二日原告辛○○及中櫃投資股份有限公司（下稱中櫃投資公司）、八十八年七月十五日中友船舶貨物裝卸承攬股份有限公司（下稱中友公司）、八十八年七月十七日銘揚投資股份有限公司（下稱銘揚公司），加入為共同取得人。自八十八年九月十日至同年九月二十七日止，上開共同取得人累計增加持股一、一一一千股，且累計持股增減數量超過中櫃公司已發行股份總額百分之一，未於所持有股份數額變動之日起二日內向被告申報並公告，被告於八十八年十月二十二日以渠等違反證交法第四十三條之一第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以（八八）台財證㈢第○三九七七號處分書處原告等人罰鍰八萬元（折合新台幣二十四萬元）。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴再訴願決定、訴願決定及原處分，均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告辛○○與萬眾公司、中友公司、中櫃投資公司、銘揚公司、華裕公司、豐邦
公司、華愛公司、萬勝公司、華聖公司、華揚公司、萬翔公司、富民公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項暨其取得股份申報事項要點（下稱申報要點）第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？㈡證券交易法第四十三條之一第一項規定「與他人共同取得任一公開發行公司已發
行股份總額超過百分之十之股份者」，依系爭申報事項要點第三條第二款，所謂與他人共同取得包括「本人及配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」該要點之規定是否逾越母法？㈢違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第
一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？
甲、原告之主張：原處分及一再訴願決定均依系爭申報要點，認定原告有共同取得中櫃公司股份之行為；惟查：
一、系爭申報要點第三條第二款及第三款已違反法律保留原則，應屬無效：㈠綜觀證券交易法及其施行細則並無證券交易法第四十三條之一第一項所謂「共同
取得」之涵義解釋，被告係依其發布之申報要點第三條第一款「由本人以信託、委託書、授權書或其他契約協議、意思聯絡等方法取得股份」及第二款「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份」之情形為判斷。
㈡查，違反證券交易法第四十三條之一第一項之行為，依同法第一百七十八條第一
項規定，應處二萬元以上十萬元以下罰鍰，此顯涉及人民財產權之剝奪，故依法律保留原則，該「共同取得」處罰之構成要件應以法律明定或以法律有明確及具體授權之命令定之，此為司法院釋字第三一三號、第三九四號解釋所明揭。被告竟於法律未規定又無任何法律授權下，逕以主管機關地位，擅自發布系爭申報要點，該申報要點自屬違反法律保留原則。
㈢次查，申報要點既已違反法律保留原則，再訴願決定稱其性質係證券交易主管機
關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一所訂定，符合立法趣旨，與依法行政原則並無相違悖等語，即非有據。蓋，依司法院釋字第三六三號、第三六七號解釋意旨，行政機關欲基於職權發布職權命令，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，且不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。若其所規定的條件係增加法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，即應不予適用。故職權命令的發布，應具前述要件，非立於主管機關地位即可任意為之。證券交易法既僅概括授權財政部訂定施行細則，並無授權行政機關訂定申報要點，被告在法律無具體明確授權下，依職權發布申報要點，不當擴大證券交易法第四十三條之一「共同取得」行為之解釋，增加法律所無之限制，顯已逾越證交法文義之範圍；且申報要點中關於「共同取得」之解釋，已直接產生人民是否申報及應否受到罰鍰之結果，顯已非執行某一特定法律而訂立之技術性及細節性事項，是系爭申報要點已違反法律保留原則。
二、系爭申報要點第三條第二款以下之規定既已違法無效，則證券交易法第四十三條之一所稱之「共同取得」，應係指有共同的意思聯絡之取得之情形，即應僅限於申報要點第三條第一款之情形；然本件原告並無此共同取得行為：
㈠按司法院釋字第二七五號解釋後段雖稱，違反行政罰之行為，僅須行為人違反禁
止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，即推定行為人有過失，若行為人不能舉證證明自己無過失，即應受處罰。然本件係處罰「共同取得」之行為，既係有共同意思聯絡之取得，顯為「故意」行為，是本件並無釋字第二七五號解釋後段所稱先推定過失，再由行為人舉證無過失之餘地；被告及一再訴願決定機關應就原告有共同取得之行為，負舉證責任，合先敍明。
㈡原處分及一再訴願決定雖舉數事實證明原告間有「意思聯絡」，然此事實與認定「有共同意思聯絡」並無直接因果關係，亦違反經驗法則及論理法則：
⑴原處分及一再訴願決定逕以銘揚公司、中櫃公司、萬勝公司、華聖公司、華愛公
司及富民公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路；而豐邦公司、萬翔公司及華揚公司聯絡地址同為台北市○○路乙節，即據以認定原告間有意思聯絡。惟所謂意思聯絡，係指當事人間主觀意思之溝通及交流，而被告及一再訴願決定機關以地址相近之外在客觀事實，推定原告間有主觀之意思聯絡，顯然違背經驗及論理法則。
⑵原處分及一再訴願決定又以銘揚公司、中櫃公司、豐邦公司、萬勝公司、華揚公
司、華聖公司及富民公司等均委託訴外人何信應下單，且買賣股票之時間、價格及數量相近等情，認定前述公司間有意思聯絡。惟投資為一專門事業，故各公司自會委託其所信賴之專門人員處理下單事務，若偶有委託雷同人員，亦非不能想像；且除前述五家公司外，萬眾公司、華裕公司、萬翔公司、萬愛公司等四公司及辛○○並未委託同一人即何信應下單，又如何認定此四公司與前述五公司間有意思聯絡？至交易之時間、價格及數量相近部分，因證券股票交易，乃自由買賣市場，公眾皆知其交易行情時有波動。原告等均為獨立之投資公司，各自有為自身利益決定是否交易之權，若投資人認為某一時點為適當之進場時機而決定交易時，實際上不可能排除在同一時段進場，則同一時段內之價格相同或相似，乃極為平常。況市場價格及數量乃由市場決定，亦非可由原告控制，若以此即遽認當事人間有意思聯絡，則當時同時進場交易者，是否皆可斷定其有共同的意思聯絡？足見此亦違背經驗及論理法則。
⑶再訴願決定又稱：「．．．（原告等人）於八十八年十月一日依據申報要點向原
處分機關申報共同取得中櫃公司股票，前述十三人係以共同取得人辦理申報．．．。」云云。惟查，證券交易法共同取得行為之認定，應以「共同取得行為」當時為判斷基準，被告既認定原告於八十七年三月二十日有共同取得行為，即應以行為當時存在之直接證據為認定依據；而八十八年十月一日原告之所以申報共同取得，係因不堪被告連續處以沉重之行政罰，遂申報共同取得中櫃公司股份，再訴願決定竟據此推定原告於八十七年三月二十日有共同取得中櫃公司股份之行為，顯係以行政罰為手段，再藉原告之申報行為誣陷原告有違法行為，應非可取。⑷綜上，原處分及一再訴願決定所憑之六項欠缺經驗法則及論理法則之事實，並無
法直接推斷出原告間有「共同之意思聯絡」；彼等據此認定原告間有「共同取得之意思聯絡」，實未盡舉證之責，其既無證據證明而逕予推定原告有違法行為，所為之處分及決定即有違法之處。
三、申報要點第六條規定：「依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定應行申報之事項如左，應於取得後十日內公告，並檢附公告報紙向本會申報．．．。」第七條亦同此規定。而證券交易法第四十三條之一第一項所規定人民之義務，僅限於「申報」不包括「公告」，且由文義或論理解釋，「申報」僅係要求人民對主管機關提供相關文件或資訊，不可能涵蓋「公告」，蓋「公告」為要求人民向公眾揭露相關文件或資訊，二者之概念完全不同，被告卻於申報要點第六條、第七條規定中，將證券交易法第四十三條之一之「申報」義務擴大為包括「公告」，顯然超過法律規定而要求人民負擔額外之義務，牴觸證券交易法本身規定及違反法律優位原則；從而被告對於違反此項「以報紙公告」的義務所科處的罰鍰，自亦欠缺法律上基礎而嚴重違法。
四、原處分及一再訴願決定認定原告有違反證券交易法第四十三條之一第一項後段行為，並據申報要點第七條及第九條之規定，以證券交易法第一百七十八條處罰；惟：證券交易法第四十三條之一第一項後段所為「申報事項如有變動時，並隨時補正之」規定之適用，係指已經依前段規定為申報者為前提，而不包括從頭到尾未曾申報的情形；本件原告既未為第一項前段之申報行為，縱有申報事項變動而未補正，亦不違反該條第一項後段規定。蓋，①法律既然規定「補正」，顯係針對「已經申報的事項」，始有補正的餘地。若未曾申報，則有變動時，如何「補正」原來的申報？②法條文字規定「申報事項如有變動」，顯然係指「已經申報的事項有所變動」而言；否則，絕不可能稱為「申報事項變動」。③已經為證券交易法第四十三條之一第一項前段的申報（下稱「首次申報」）者，既然知悉其必須申報，即應知悉其變動時必須補正。未為首次申報者，極可能不知其必須申報，此時被告應就其未為首次申報加以處罰，始能促使其注意將來必須在變動時予以補正；若被告不針對未為首次申報者予以處罰，卻又解釋其後變動時均必須申報，否則將予以處罰，其對於當事人由於誤認而不知其必須進行首次申報，並且在不知情的情況下，繼續進行交易，而連續產生違法的情形所科處的罰鍰，法律上即有重大瑕疵。④申報要點第九條規定：「證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定係屬取得人不同之作為義務，當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰。」顯係以系爭申報要點規範證券交易法第四十三條之一第一項後段行為，於行為人未有同條項前段申報行為時，亦可獨立處罰同條項後段之未補正行為；則申報要點第九條顯然牴觸證券交易法第四十三條之一第一項之規定，違反法律優位原則。若被告欲達此處罰之目的，應以修法方式為之，不應於未經法律授權下以主管機關之地位，發布牴觸證交法第四十三條之一的申報要點，不僅違反法律優位原則，亦侵害人民權益，有違憲法保障人民權利之旨。
五、被告據無效之申報要點按次連續處罰原告，然行政罰對人民之權利有重大之限制，是除有法律明白規定可按次連續處罰外，被告應恪守行政罰一事不二罰之原則，不得對原告處以按次連續之處罰，以貫徹憲法保障人民基本權利之意旨，此見性質上同屬行政罰之健康食品管理法第二十四條第一項規定「違反第十四條規定者，除得撤銷其健康食品之許可證外，處委託刊播廣告者新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」即明。證券交易法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之明文，被告豈可於法律無明文規定下，任意對原告等按次處以罰鍰；一再訴願決定未予糾正，亦非妥適，應予撤銷。
六、證券交易法第四十三條之一第一項及申報要點，皆未明文共同取得之行為人須共同申報，被告卻逕為行為人應共同申報之解釋，並進而要求共同取得人需共同申報，此顯已超越法律規定之範圍。原告雖未共同申報，但確實有分開申報，然被告認為原告違反上開規定，而予以處罰，若非被告為與法律相悖之解釋，原告絕無違法可言，本件處分既基於被告超越法律規定之解釋而作成，欠缺法律規定為根據，顯有重大違法情形存在。
七、系爭申報要點第七條又規定「依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定左列申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告，並檢附公告報紙向本會申報．．．」，顯然「二日」之限制者係針對「公告」本身（公告本身既非合法要求，故有關二日的公告期限，在法律上亦無意義），而「申報」則應無期限的限制。然原處分及一再訴願決定竟指原告「未依規定於所持股份變動後二日內向本會申報並公告」，顯將前述二日的期限，解釋為申報期限，被告據此對原告等所為之處分，竟與其自行發布之申報要點第七條規定牴觸，該條既然未要求人民於「二日內申報」，原處分以原告未在二日內申報進而科以罰鍰，顯然有嚴重的違法情事而有撤銷之重大原因。
八、被告本應於原告第一次違法行為出現時（即八十七年三月二十日未申報共同取得中櫃公司股票，同年十一月七日至八十八年二月十日止應補正共同申報），以處分書要求原告應於短時間內即十日或二日內申報或補正，促使原告注意及避免再有違法行為發生，然被告卻遲至八十八年十月五日，已距第一次違法行為近一年之久，始陸續對原告處以二十三次罰鍰，致原告知悉有違法行為，並欲補正時，累積應繳納之罰鍰已近三百多萬元；原告於未受處罰前根本無機會知悉已違法，又如何期待原告等能補正並守法。被告怠於盡此義務，致使原告負擔鉅額罰鍰，被告顯有將怠於執行職務之責任轉嫁予原告之嫌疑，且無法達到證券交易法第四十三條「公開公司股份變動情形」之立法目的。
乙、被告主張之理由：㈠按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分
之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：⑴由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。⑵本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」「依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定左列申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告，並檢附公告報紙向本會申報：⑴所持有股份數額增、減數量達該公司已發行股份總額百分之一時；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十為止。．．．」及「證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定係屬取得人不同之作為義務，當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰」分別為行為時申報事項要點第三點、第七點及第九點所明定。再按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。」為司法院釋字第二七五號解釋所明示。㈡原告主張申報事項要點第三條第二款及第三款違反法律保留原則，又稱證券交易
法僅概括授權財政部訂定施行細則，並無授權訂定申報要點，其依職權發布申報事項要點，不當擴大第四十三條之一「共同取得」行為之解釋，顯已逾越證券交易法文義範圍等語。然查依同法第二條前段及第三條之規定，被告為證券交易之主管機關。又同法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。而因該條項未對共同取得作定義性之規定，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定時被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項規定，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」，明定所謂之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等定義及其適用範圍加以具體界定，俾取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行該法第四十三條之一第一項規定所必需，且未牴觸、逾越其上位法規，依法務部八十九年十二月一日法八十九律決字第○四三四九二號函釋，應無不可。此外，證券交易法第四十三條之一第一項係仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定訂定，其規定任何人單獨或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（Full Disclosure ）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。因此，申報事項要點第三點㈡明定共同取得之規定並未違反母法之立法意旨。綜上所述，系爭申報事項要點已具備行政命令之合法性要件，被告援用證交法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，並無不法。
㈢原告又稱證券交易法第四十三條之一既稱「共同取得」應係指有共同的意思聯絡
或共同利益之取得等語。是則原告對於取得人間，有意思聯絡時之取得屬「共同取得」之規定，並無反對之意思。而依被告向經濟部商業司及受託買賣中櫃股票之證券商調閱之資料，基於下列原因，原告已符合申報事項要點第三點之㈠㈡規定，自屬共同取得人：⑴萬眾及華裕公司之董事長分別為辛○○之弟甲○○及辛○○之二親等姻親乙○○擔任，豐邦、萬盛、華揚、萬翔、華聖、華愛及富民公司等七家公司則為公司間相互持股並指派代表人行使董事監察人之職者。⑵中櫃投資公司、中友公司及銘揚公司均為中櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其總經理分別為辛○○（中櫃投資、銘揚投資）及甲○○（中友公司），二人為兄弟關係。⑶銘揚、中櫃投資、萬勝、華聖、華愛、富民公司等之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路○○○號五樓之一；豐邦及萬翔公司之聯絡地址同為台北市○○路○○○號十八樓；華揚公司之聯絡地址為同號之十七樓。⑷銘揚、中櫃投資、豐邦、萬勝、華揚、華聖及富民公司委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間，委託證券商買賣時，均有委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事，茲謹舉數例說明如下（原告對下列買進賣出之時間點及股數價格不爭執）：①八十七年十一月二十五日：華揚公司於八：四六：三一（即八時四六分三一秒，下同）以六八元委託買進七○千股，萬眾公司於八：五○：三三以六八元委託買進一○千股，萬勝公司於八：五四：五八以六八元委託買進七千股，上述委託時間相近及價格相同。豐邦公司於八：四八：一○以七○‧五元委託賣出一八千股，華揚公司於八：四八：一三以七○‧五元委託賣出四九千股，華愛公司於
八：四八：四五以七○‧五元委託賣出五二千股，上述委託時間相近及價格相同。另華揚公司於八：五○：○七以七一元委託賣出四九千股，華愛公司於八：五○：一五以七一元委託賣出五一千股，華裕公司於八：五一：二八及四○以七一元共委託賣出五七千股，上述委託同樣有時間相近及價格相同情形。②八十八年一月十九日：華聖公司於八：四二：五七以五七元委託賣出一四千股，華裕公司於八：四四：二四以五七元委託賣出二○千股，豐邦公司於八：四七：一五以五七元委託賣出二○千股，辛○○於八：五二：二五以五七元委託賣出二○八千股，其中華聖、華裕及豐邦三家公司的委託於八：五三：一九至八：五四：四五間全部取消，上述委託時間相近、價格相同，部分於相近時間內同時取消；豐邦公司於九：○○：四三至九：○一：○二 以五七元共委託賣出二○千股，萬翔公司於九：○一：三二以五七元委託賣出三五千股，華聖公司於九：○一：三五以五七元委託賣出二六千股，華裕公司於九：○一：三五以五七元委託賣出二○千股，上述委託時間相近、價格相同。⑶八十八年三月二十三日：華裕公司於八：
四二：一二以五○元委託賣出一五千股，華揚公司於八：四三：二四以五元委託賣出八千股，富民公司於八：四四：三四以五○元委託賣出一○千股，豐邦公司於八：四四：四一以五○元委託賣出一六千股，萬眾公司於八：四五：一四以五○元委託賣出二七千股，華聖公司於八：四五：二八以五○元委託賣出一○千股，上述委託時間相近、價格相同；華愛公司於九：○一：二六以五一‧五元委託買進二○○千股，萬勝公司於九：○一：二九以五一‧五元委託買進二○○千股，富民公司於九：○一：三八以五一‧五元委託買進五○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。④八十八年六月二十八日：華揚公司於八：四四：三二以五一元委託買進五○千股，富民公司於八：四八：四五以五一元委託買進四○千股，萬翔公司於八：五一：三九以五一元委託買進四○千股，華愛公司於八：五三：二七以五一元委託買進三○千股，豐邦公司於八：五五：四四以五一元委託買進三○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同；中櫃投資公司於一一：五七：五四以五二元委託買進五○千股，豐邦公司於一一：五八：二三以五二元委託買進四○千股，萬翔公司於一一：五八：四六以五二元委託買進一○○千股，富民公司於一一：五九：○○以五二元委託買進一○○千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。⑤八十八年七月二十九日：中友公司於九：二六：○七以五○元委託買進四○○千股，豐邦公司於九：三四：二八以五○元委託買進二五○千股，華聖公司於九：三四：三二以五○元委託買進二五○千股，華愛公司於九：三七：三九以五○元委託買進二五○千股，萬翔公司於九：三七：四六以五○元委託買進二五○千股，銘揚公司於九：三八：二九以五○元委託買進四九九千股，上述委託時間相近、價格相同、部分數量相同。⑥萬眾公司、華裕公司、豐邦公司、萬勝公司、華揚公司、萬翔公司、華聖公司、華愛公司、富民公司、辛○○、中櫃投資公司、中友公司及銘揚公司於八十八年十月一日依據申報事項要點規定，向被告補申報共同取得中櫃公司股票，彼等係以共同取得人辦理申報並合併公告。⑦萬眾公司、華裕公司、豐邦公司、萬勝公司、華揚公司、萬翔公司、華聖公司、華愛公司、富民公司等買賣中櫃公司股票業經台北地檢署偵結，以違反證交法第一百五十五條第一項起訴在案。綜合前述資料，前述取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，核已符合申報事項要點第三點之㈠所謂之共同取得人之要件，並與原告所稱共同取得應有意思聯絡之本意無違。
㈣原告又稱被告於申報事項要點第六條及第七條將證券交易法第四十三條之一之申
報義務，擴大為包括公告，違反法律優越原則，且將公告的期限解釋為申報的期限，已違反申報事項要點第七條規定；另證券交易法第四十三條之一第一項後段之適用，係指已經依照前段規定申報者為前提，然申報事項要點第九條卻為與之牴觸之規定，違反法律優越原則；復稱違反證券交易法第四十三條之一第一項前段，即使依證券交易法第一百七十八條應科以罰鍰，該「罰鍰」性質上為行政罰，亦有一事不二罰原則適用，被告竟對原告等同一行為處以多次行政罰，洵屬違法云云。查證券交易法第四十三條之一之立法意旨已如前述，因此所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開、充分揭露重大訊息之重要管道。據此，證券交易法第四十三條之一第一項之申報義務，即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向被告申報之義務，係取得人應「主動」公告申報之行為，且屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另該法並未有如刑法總則有關牽連犯從一重處斷之規定，尚難比附援引刑法總則之規定，予以從一重處斷，故被告依違反申報義務之次數予以分別處罰，並無違誤。原告所為之主張顯屬曲解法令，實不足採。
㈤為貫徹證券交易法第四十三條之一之立法意旨，取得人違反任一申報義務時，均
應分別科處罰鍰，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反該條第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未申報而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報，有違公平原則及上開法條之立法意旨。況原告於八十七年三月二日至同年十一月六日共同取得中櫃公司股份違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，為被告各次科以罰鍰十萬元，計十二份處分書，渠等於八十八年三月十五日繳納完畢，並向被告補行申報並公告，就前段申報之義務，原告等業已履行，並知悉為違法行為。故渠等主張既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為等語，亦不足採。
理 由
一、按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：㈠由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定左列申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告，並檢附公告報紙向本會申報：㈠所持有股份數額增、減數量達該公司已發行股份總額百分之一時；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十為止。．．．」，申報事項要點第一條、第二條、第三條、第四條及第七條亦各有明文。
二、申報事項要點係被告依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。
三、經查，原告對於被告所主張萬眾及華裕公司之董事長分別為甲○○、乙○○，彼等與辛○○具有兄弟及姻親關係，另豐邦、萬盛、華揚、萬翔、華聖、華愛及富民公司等七家公司則為公司間相互持股並指派代表人行使董事監察人之職。中櫃投資、中友公司及銘揚公司均為中櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其總經理分別為辛○○（中櫃投資、銘揚投資）及甲○○（中友公司），二人為兄弟關係。再銘揚、中櫃投資、萬勝、華聖、華愛、富民公司等之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路○○○號五樓之一；豐邦及萬翔公司之聯絡地址同為台北市○○路○○○號十八樓；華揚公司之聯絡地址為同號之十七樓。且銘揚、中櫃投資、豐邦、萬勝、華揚、華聖及富民公司委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。再委託證券商買進、賣出之時間點及股數、價格等事實，均不爭執，自堪信違真實。茲就本件爭點分述如次：
四、辛○○與萬眾公司、中友公司、中櫃投資公司、銘揚公司、華裕公司、豐邦公司、華愛公司、萬勝公司、華聖公司、華揚公司、萬翔公司、富民公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三點第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？㈠證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係
、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因此，系爭申報事項要點第三條第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。
㈡依被告向經濟部商業司及受託買賣中櫃公司股票之證券商調閱之資料，查悉⑴甲
○○係萬眾公司、中櫃投資公司、中友公司、銘揚公司董事長。⑵乙○○係華裕公司、華愛公司董事長，與辛○○具有二親等姻親規係。⑶丙○○係豐邦公司之董事長。⑷丁○○係萬勝公司、華聖公司董事長。⑸戊○○係華揚公司董事長。⑹己○○係萬翔公司董事長。⑺庚○○係富民公司董事長。其中：①豐邦、萬盛、華揚、萬翔、華聖、華愛及富民等七家公司係為公司間相互持股並指派代表人行使董事監察人之職者。②中櫃投資、中友公司及銘揚公司均為中櫃公司持股逾百分之九十九之轉投資公司，其總經理分別為辛○○（中櫃投資、銘揚公司）、甲○○（中友公司），二人為兄弟關係。③銘揚、中櫃投資、萬勝、華聖、華愛、富民公司之聯絡地址同為台北縣板橋市○○路○○○號五樓之一。④豐邦及萬翔公司聯絡地址同為台北市○○路○○○號十八樓，華揚公司聯絡地址為同號之十七樓。⑤銘揚、中櫃投資、豐邦、萬勝、華揚、華聖及富民公司等委託證券商買賣時，負責下單人員同為何信應。以上有公司變更登記事項卡影本及「中櫃之股東集團買賣成交明細表」影本附於原處分卷可按。
㈢經被告調閱前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間成交委託買賣明細表查
得，渠等委託證券商買賣中櫃公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形（詳情如被告陳述第㈢點所載），併有委託買賣明細表影本附於原處分卷可按。
㈣另依「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」影本觀之：⑴上開公司於八十七
年三月二十日累計持有中櫃公司已發行股份比率為一○．三六七％，迄至同年十月十九日止，持股比率由一○．三六七％遞增至一四．六九一％。且自八十七年三月二十八日起至同年十月十九日止，除有少數零星買賣外，均無交易紀錄。⑵上開公司自八十七年十月二十日開始陸續買進中櫃公司股票，至八十八年一月五日止，累計持股比率自一九．○三八％遞增至三三．一八二％。⑶上開公司自八十八年一月六日開始陸續減少持股，至同年五月十一日止，累計持股比率自三三．一一○％遞減至二四．六六三％。且自八十八年四月十二日起至同年五月十一日止，均無交易紀錄。⑷八十八年五月十二日起上開公司開始陸續買進中櫃公司股票，至八十八年七月二十六日止，累計持股比率自二五．七四九％遞增至三六．二七五％。辛○○於同年五月十三日買進股票。同年月二十一日起至二十六日止，辛○○與上開公司持股累計增加一、二九六仟股。
㈤萬眾公司、華裕公司、豐邦公司、萬勝公司、華揚公司、萬翔公司、華聖公司、
華愛公司、富民公司、中櫃投資公司、中友公司及銘揚公司於八十八年三月九日依系爭申報事項要點規定，公告並向被告申報共同取得中櫃公司股票，上開公司與辛○○復於八十八年十月一日公告並向被告補申報共同取得中櫃股票，前述十三人係以共同取得人辦理申報並合併公告；再辛○○違反證券交易法案件，復經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官於八十九年十二月十四日以八十九年度偵字第九七三七號提起公訴在案，此亦有被告提出之剪報及起訴書等影本附卷可按。
㈥綜上所述，上開取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委
託，其意思聯絡至為明顯，自為證券交易法第四十三條之一第一項及系爭申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人。原告主張彼等及上開公司間無意思聯絡云云，殊不足採。
五、證券交易法第四十三條之一第一項規定「與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者」，依申報事項要點第三條第二款，所謂與他人共同取得包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」該要點之規定是否逾越母法？㈠按申報事項要點第三條規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包
括．．．㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，如違背證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自不得援用之。查證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，其股票之轉讓，應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股票種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之解釋原則，申報事項要點第三條第二款即不應予以擴張解釋。
㈡被告以辛○○與甲○○係兄弟，與乙○○係二親等姻親，有系爭申報事項要點第
三條第二款所規定之關係，而認渠三人任代表人之公司係共同取得中櫃公司股票，將八十八年七月二十一日至同月二十六日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟原告與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及一再訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。
六、違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而該條第一項前、後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善之義務，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。原告主張被告按次連續處罰原告，違反行政罰一事不二罰之原則及憲法保障人民基本權利之意旨，且於連續處罰原告之前，未盡告知義務、責令限期辦理等，不符依法行政之原理云云，亦無足取。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被告於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。原告所稱原處分處罰過當，亦非有理。
七、綜上所述，原告違規之事實堪予認定，從而其未依系爭申報事項要點規定於所持股份變動後即向被告申報，且於八十八年九月十日至同年九月二十七日止，增加持股一、一一一仟股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依系爭申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，自違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，被告據依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，科處原告罰鍰，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 姜 素 娥
法 官 林 文 舟法 官 帥 嘉 寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 八 月 二十七 日
書記官 黃 瑞 芬