臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二九七四號
原 告 大樹下廣播電台股份有限公司籌備處代 表 人 甲 ○訴訟代理人 李永然律師
羅名威律師王富茂律師被 告 行政院新聞局代 表 人 葉國興（局長）訴訟代理人 乙○○
何吉森丙○○右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年十月六日台八十九訴字第二九二八○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告向被告申請籌設電台（電台隸屬公司為大樹下文化廣播股份有限公司，申請人即原告代表人甲○），經被告於八十五年一月二十三日以（八五）強廣二字第○一一二二號函許可籌設小功率電台，籌設資本額為新台幣（下同）一千萬元，原告乃於八十五年七月二十三日檢具電台架設許可申請書送請被告轉交交通部審查核可後，由交通部於八十六年十一月二十七日以電信廣八六字第○二○一一號函准予核發架設許可證，經查驗、複查合格後，由交通部於八十七年八月二十五日以廣字Ｄ0000000號函發給廣播無線電台執照，嗣原告於八十七年十一月十七日向被告申請變更公司名稱為「大樹下廣播電台股份有限公司」，及變更負責人為林義傑，經被告於八十七年十一月二十三日以建廣二字第一八四五二號函准予變更公司名稱，至變更負責人部分，因林義傑非發起人或股東，不得為股份有限公司電台負責人，不予同意。原告復於八十八年一月六日向被告說明其原發起人股權移轉情形，並申請變更負責人為林義傑及股權移轉等項，並於八十八年四月二十一日向被告申請發給廣播執照，經被告審查結果，以林義傑非原告之發起人，經被告函復不同意其擔任公司負責人，惟原告仍向台北市政府建設局申請經濟部公司執照，違反廣播電視法第十四條規定；原告前公司執照登記資本總額為二千萬元，分為二百萬股，每股金額十元，實收資本額六百萬元，與被告核准之資本額一千萬元，分為一百萬股，每股面額十元，一次發行之內容不符，違反廣播電視法施行細則第三條、第七條規定；原籌設發起人將所持股數移轉至發起人股東及新股東，移轉股數為六十萬股，達原核定籌設許可申請書所載總資本額之百分之六十，違反廣播電視法施行細則第七條規定；原告公司設立登記事項卡所載，董事長林義傑、董事林士傑、李健明及監察人張愛如，均非被告原核准申設之電台籌設發起人，違反廣播電視法第十四條及同法施行細則第三條及第七條規定；原告於八十八年一月申請之股權轉讓案，新股東林義傑、林士傑、張愛如等人受讓股數，均佔原核定之總股數百分之十以上，違反廣播電視法第十四條及同法施行細則第三條、第十八條、第二十條等規定；另依原告公司設立登記事項卡所載，林義傑、林士傑、李健明、張愛如等人之持股數，與前述申請受讓之股數不符；原告於八十七年八月二十五日取得交通部電台執照，遲至八十八年四月二十一日始向該局申請核發廣播執照，違反廣播電視法施行細則第六條第一項規定；台北市政府建設局業於八十八年八月七日以北市建商二字第八八二四五九九一號函撤銷原告公司執照，交通部電信總局於八十八年九月二日以電信廣八八字第○○六三四五─○號函撤銷原告之電台執照；嗣經廣播電台審議委員會八十八年九月二十七日第七十一次會議決議應予撤銷原告之電台籌設許可等語，乃於八十八年十一月三日以（八八）建廣二字第一八○六二號函撤銷其於八十五年一月二十三日（八五）強廣二字第○一一二二號函核發之廣播電台籌設許可。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分、訴願決定及再訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告撤銷本件廣播電台之籌設許可，是否於法有據？㈠原告主張之理由：
⒈查被告認定原告有股份移轉之事實，且股權之變動違反廣播電視法施行細則第
七條之規定，從而撤銷原告取得之電台籌設許可證等情，惟查，原告雖曾為股權移轉之行為，然法律上並未發生股權變動之效果，持股狀態自始未發生變動，被告認定事實顯有違誤：
①按「公司股份之轉讓：：：非於公司設立登記後不得轉讓。」、「發起人之
股份非於公司設立登記一年後，不得轉讓。」，公司法第一百六十三條第一項、第二項定有明文，依此，股份僅能於公司設立登記後轉讓，而發起人之股份更必須於公司設立登記一年後始得轉讓，法旨至明；且此屬禁止規定，如違反者，依民法第七十一條之規定，應屬無效；又「股份有限公司發起人之股份，非於公司設立登記一年後，不得轉讓。」，公司法第一百六十三條第二項亦有明文。違反此項禁止規定之股份轉讓，應屬無效，有最高法院七十五年台上字第四三一號判決及七十年台上字第四五八號判例意旨可參。原告之部分發起人因不諳法律，雖曾於八十七年十月二十一日自為股權轉讓行為，惟斯時原告尚處於「籌設階段」，並未向主管機關為公司之設立登記，按公司法第一百六十三條第一項、第二項規定及前揭實務見解，原告於「設立登記前」之股權轉讓行為，根本因違反強制規定而「自始無效」。故原告公司及發起人之股份「根本未生移轉效力」，因此原告及其發起人、及其持股，與核准籌設申請時相同，並未發生任何變動。
②被告以原告「原籌設發起人將所持股數移轉至發起人股東及新股東，移轉股
數為六十萬股，達原核定籌設許可申請書所載總資本額之百分之六十，違反廣播電視法施行細則第七條規定」、「公司執照登記上之資本總額與核准籌設時之資本總額不符，違反廣播電視法施行細則第三條、第七條規定」、「林義傑並非籌備處之發起人」、「新股東林義傑、林士傑、張愛如等人受讓股數，均佔原核定之總股數百分之十以上，違反廣播電視法第十四條及同法施行細則第三條、第十八條、第二十條規定」等為由，撤銷原告之電台籌設許可。惟公司設立登記前所為之股權移轉行為根本無效，業如前述，故原告縱有股權移轉之行為，但於法律上並不生任何效力，亦即林義傑等人並未取得原告公司之股份。原告公司既然未生任何股權變動之結果，從而原處分稱「原告移轉股數達原核定籌設許可申請書所載總資本額之百分之六十」、「新股東林義傑、林士傑、張愛如等人受讓股數，均佔原核定之總股數百分之十以上」等語，自屬從未發生，因此原告之行為並未發生違反廣播電視法及其施行細則規定之效果，被告未予詳查，逕自撤銷原告電台籌設許可，恐有違誤。
③又按廣播電視法施行細則第七條之規範精神，係在維護廣播電視電波公有資
源之有效運用，避免隨意變更重要營運計畫及不當之股權轉讓，惟原告及發起人股份既未發生變動，亦即與新聞局許可籌設時之股權情形相同，故無所謂變更重要營運計畫及不當之股權轉讓造成所謂實質私自轉讓之情形，對公益並未造成任何影響，故被告以原告違反廣播電視法施行細則第七條撤銷其籌設許可，自屬違法。
⒉原告因不諳法律，誤向臺北市政府建設局申請公司設立登記，並同時向被告申
請變更許可，惟其誤認並不因此使法律上不生效力之行為生效。臺北市政府建設局率以移轉後之股數及新負責人為設立登記，顯有行政疏失；而被告復以原告不生效力之股權移轉行為，認原告違反廣播電視法其施行細則規定，撤銷其電台籌設許可，亦有違誤：
①本件原告因不諳法律委請他人於八十七年十一月初，代向台北市政府建設局
申請設立登記（負責人為林義傑），併向交通部函請變更公司名稱及負責人為林義傑，請交通部查照惠辦。按原告雖誤向交通部提出申請，但其真意是向行政主管機關申請許可，且交通部亦於八十七年十一月十三日，以交郵八十七第○五○四七○號函轉知被告機關，並以副本通知原告所委託之中天國際法律事務所：「廣播、電視事業之股權之轉讓、變更名稱或負責人，應經新聞局許可」，故原告所為申請許可之時點，自應溯及至向交通部提出申請時，始為合理。其後，原告亦旋即向被告申請許可，並於八十七年十一月十七日以八七文法第一二七○號函向被告申請變更公司名稱及負責人。
②由前述可知，原告係先誤分別向台北市政府建設局及被告申請，並非遭被告
拒絕許可後，再轉向台北市政府建設局提出申請設立登記，蓋原告申請公司設立登記時，被告尚未就原告申請許可之事項為准駁，故被告辯稱原告於明知其拒絕變更後，仍執意向台北市政府建設局申請設立登記等語，並非事實。而被告收受交通部轉知之申請函文後，於八十七年十一月二十三日，以（八七）建廣二字第一八四五二號函文通知原告：「⒈准大樹下文化廣播電台變更為大樹下廣播電台股份有限公司；⒉林義傑非貴籌備處之發起人（或股東），不得為股份有限公司之電台負責人。」；而台北市政府建設局卻於八十七年十二月三日，以建一字第八七三四一四三○號函核准原告申請公司設立登記，並由經濟部核發公司執照，其上所載之代表人為林義傑。
③且因經濟部業已依原告申請時所檢附之股數、股東名冊及負責人（林義傑）
核發公司執照，致原告誤以為其先前所為之股權移轉、變更負責人等行為係屬合法，故再度委請中天國際法律事務所，於八十八年一月六日代理原告向被告申請許可發起人股權轉讓及變更負責人為林義傑，惟被告仍未就原告申請許可事項為准駁，僅以八十八年三月十六日（八八）建廣二字第○三八九五號函重申股權轉讓、公司名稱變更、負責人變更，依廣播電視法第十四條第一項之規定，應經被告申請許可等語，甚且於八十八年九月十三日以（八八）建廣二字第一四九三七號函復原告：「有關貴籌備處電台籌設一事，本局刻正研擬中」等語，竟復於八十八年十一月三日以（八八）建廣二字第一八○六二號函，未經輔導、協助、勸告建議或以其他方法促請原告為一定作為或不作為即撤銷原告之電台籌設許可。
④按廣播電視法施行細則第七條第七款規定，應係適用於股權「合法」移轉生
效之情形，而公司設立登記前所為之股份移轉行為，實務上既認為因其違反強制規定，應屬無效，足見縱使原告誤認其股權業已變動，亦不影響其在法律上之效力，亦即不因其誤認而使股權發生異動。故原告以其誤認之「新股東」、「新負責人」、「變動後之股數」，向經濟部申請設立登記，並向被告（當時誤認為交通部）申請許可，經濟部應詳查而未詳查，即依原告所附之資料核發公司執照，顯有行政疏失；而被告對於原告信賴經濟部之設立登記所為許可變更之申請，亦僅一再重申股權變動、負責人變更，應經被告許可，而未附有任何准駁之理由，或予以教示補正，顯然未有保障人民權益以及提高人民對行政之信賴的考量，直到近一年後，才基於錯誤的事實，逕認原告違反廣播電視法及其施行細則之規定，而撤銷原告電台籌設許可，其行政處分顯有重大之違誤，應予撤銷。
⒊另原處分以原告有「變更負責人、發起人股權移轉未經新聞局許可」、「公司
設立登記事項卡所載董監事名單非新聞局原核准申設之電台籌設發起人」、「股權轉讓之新股東受讓股數違反規定」等情，違反廣播電視法第十四條規定，依同法施行細則第七條規定撤銷原告之電台籌設許可。惟查，「撤銷電台之籌設許可」之處分類型，並未見於廣播電視法中，顯然未經母法具體明確授權制訂，故縱認原告未經被告許可而為股權移轉行為，被告依法並無權課原告撤銷籌設許可之處罰：
①依廣播電視法第四十二條第一款規定，廣播電視事業」有違反廣播電視法第
十四條之情形者，應予以「警告」；又按廣播電視法第四十三條第一款規定，經警告後不予改正者，廣播事業處三千元以上，三萬元以下罰鍰；職是之故，依據廣播電視法第四十二條之規定，原告未經被告許可，逕為股權轉讓、變更名稱或負責人，被告依法得予以「警告」之處分，倘經警告後不予改正者，可為「罰鍰」之處分；至於同法第四十四條之「停播」處分、第四十五條之「吊銷執照」之處分，因原告尚未取得廣播執照，並未正式播放，故無從適用「停播」、「吊銷執照」之處分。
②或謂廣播電視法第四十二條第一款規定僅適用於已取得廣播執照而已正式播
放之廣播電台，而不含「籌設中電台」，然依廣播電視法第二條第四款之規定「稱廣播、電視事業者，指經營廣播電台與電視電台之事業」可知，凡經營廣播電台事業者，皆應為本法所規範之對象。倘將「籌設中電台」排除於廣播電視法所稱之「廣播電視事業者」之外，則廣播電視法第五十條授權行政機關制訂之廣播電視法施行細則，其對「籌設中之電台」之所有限制規定，將因違反行政程序法第一百五十八條第一項第二款之規定，法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，無效。本件原處分，將因欠缺法律依據而屬違法之行政處分，應予撤銷。
③何況，被告曾以八十八年三月十六日（八八）建廣二字第○三八九五號函，
函知各民營廣播電台：「『廣播電視法第十四條第一項』規定，廣播、電視事業之停播、股權之轉讓、變更名稱或負責人，應經新聞局許可」，而新聞局甚且於受文者「各民營廣播電台」下，特別載明「含籌設中電台」，在在顯見廣播電視法第十四條第一項規定，亦適用於「籌設中電台」。因此，原告若有違反廣播電視法第十四條之行為，應依廣播電視法第四十二條第一款、第四十三條第一款予以處罰，亦即僅得為「警告」、「罰鍰」處分，而不應為「撤銷籌設許可」之處分。
⒋原處分以原告「公司執照登記之資本額與新聞局核准之資本額不符」、「原發
起人移轉股數達新聞局原核定籌設許可申請書所載總資本額之百分之六十」、「公司設立登記事項卡所載董監事名單非新聞局原核准申設之電台籌設發起人」等情，違反廣播電視法施行細則第三條及第七條規定為由，撤銷原告電台籌設許可，惟：
①按廣播電台設立之申請程序依廣播電視法第十條第一項規定：「電台之設立
，應填具申請書，送由新聞局轉送交通部核發『電台架設許可證』，始得裝設。裝設完成，向交通部申請查驗合格，分別由交通部發給『電台執照』，新聞局發給『廣播或電視執照』後，始得正式播放。」，其中並無核發「籌設許可」之規定，惟屬命令位階之廣播電視法施行細則卻於第二條第一項規定：「電台之設立，應檢具電台籌設申請書及營運計畫，向行政院新聞局申請『許可籌設』。」，復於該細則第三條第一項規定：「電台籌設經許可後，申請人應依核定之營運計畫進行電台籌設事宜。同細則第四條第一項亦規定：「申請人應於取得『籌設許可』六個月內檢具電台架設許可申請書：：：，由交通部發給電台架設許可證。」。換言之，被告藉有權制訂廣播電視法施行細則之便，竟於廣播電視法第十條所訂之法定設立程序之外，增加母法所無之「電台籌設許可」程序。
②因此廣播電視業者有向被告提出「籌設申請書」、「營運計畫」之義務，此
種義務之內容，顯然造成人民於時間、金錢上之額外負擔，卻於廣播電視法內並未加以規定，因此，被告所訂之申請「籌設許可」程序已明顯構成行政程序法第一百五十八條第二款所規定之法規命令無效之情形。
③或謂被告係廣播電視業者之主管機關，制訂細則乃是為了進一步落實廣播電
視法第十條所定之電台設立程序，然查，被告雖為廣播電視業者之主管機關，但立法者已透過廣播電視法第十條規定，賦予被告核發廣播執照之權力，加上同法第四十一條賦予被告機關針對違反廣播電視法之廣播電視事業者，予以「警告」、「罰鍰」、「停播」、「吊銷執照」等四種處分權力，足以使被告落實廣播電視業者之管理，被告增設申請「籌設許可」之程序，不僅於法無據，亦毫無必要性。綜上，廣播電視法施行細則第二、第三、第四條等條文增加「電台籌設許可」程序，係增加人民法律所無規定之負擔，顯然違反「法律保留原則」。
④而按行政程序法第七條就「比例原則」明定：「行政行為應依下列原則為之
：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，本件被告未依廣播電視法第四十一、四十二條及廣播電視法施行細則第二十一條之規定，選擇對原告損害最小之「警告」、「補正」方式，即逕自撤銷籌設許可，其裁量權之行使亦顯然違反《行政程序法》第七條所規定之「比例原則」。
⒌原告將資本總額由一千萬元增為二千萬元，乃有利於電台營運之健全發展並於
公益無害，被告卻主張此舉屬「情節重大」，違反廣播電視法施行細則第三條規定，撤銷籌設許可，顯與比例原則有違：
①被告稱原告公司執照登記：「資本總額為二千萬元，分為二百萬股，每股金
額十元，實收資本額六百萬元。」，與其原核准之「資本額一千萬元，分為一百萬股，每股面額十元，一次發行」不符，屬「未經許可變更營運計畫且『情節重大』」，違反廣播電視法施行細則第三條規定，而撤銷籌設許可。惟查，原告所變更之內容，係增加資本總額（由一千萬元增為二千萬元），此舉可提高營運資本，俾免迫於財務壓力、廣告浮濫，而影響節目品質，乃有利於電台營運之健全發展並於公益無害，實非「情節重大」，然被告卻以之為由，未依廣播電視法第四十一條、第四十二條及廣播電視法施行細則第二十一條之規定，先予警告，或以書面通知補正，即撤銷原告之電台籌設許可，其所為裁量權之行使顯然違法，亦與比例原則有違。
②至於實收資本額，雖僅登記六百萬元，實際上絕不止此數（蓋原告於籌設期
間所投入購買機器設備之資金及試播期間之各項費用，即已超過一千萬元），此有原告公司之資產負債表可稽，依常理而論，亦可知不可能僅出資六百萬元即可成立電台，僅初期購買機器設備之資金即不止此數，故原告絕非故意違反該施行細則之規定，益證此部份之行為，實非「情節重大」。且參酌廣播電視法第四十一條、第四十二條及廣播電視法施行細則第二十一條之規定，被告可先予警告或以書面通知補正，原告自當迅即補正，惟被告竟遽行認定「情節重大」，而撤銷籌設許可，誠與「比例原則」有違。
③此外，原告係於八十四年間向被告提出申請許可籌設廣播電台，新聞局並於
八十五年間一月二十三日准許原告籌設；經遍查當時廣播電視法施行細則之所有規定，根本無現行廣播電視法施行細則第七條第七款規定：「發起人所認股數變動達籌設許可時申請書所載預定實收資本額百分之五十以上」之限制。又按當時廣播電視法施行細則第二條第二項之規定：「許可籌設期間繳交之文件不齊，或文件內容與營運計畫不符時，經新聞局以書面通知，應於三個月內補正，逾期不為補正或文件內容仍與營運計畫不符者，經新聞局徵得交通部同意後，得撤銷籌設許可」，核與現行廣播電視法施行細則第七條第一款所稱：「違反第三條之規定，未經新聞局核准變更營運計畫，情節重大者，新聞局得撤銷籌設許可」之規定不盡相符。故被告依據廣播電視法施行細則第七條規定，撤銷原告電台籌設許可，亦無理由。
⒍又原處分以原告早於八十七年八月二十五日取得交通部電台執照，卻遲至八十
八年四月二十一日始向被告申請核發廣播執照，違反廣播電視法施行細則第六條第一項規定為由，撤銷原告之電台籌設許可，惟查：
①按原告於八十七年八月二十五日取得交通部之電台執照，依廣播電視法施行
細則第六條第一項規定至遲應於八十八年二月二十五日前向被告申請核發廣播執照，然而，原告於八十七年十一月五日，就「變更負責人」等事項，向被告申請許可，然被告遲遲未能答覆，及至八十八年三月十六日方以（八八）建廣二字第○三八九五號函重申股權轉讓、公司名稱變更與負責人變更，依廣播電視法第十四條第一項之規定，應經被告申請許可等語，仍未就原告於八十七年十一月五日之申請為任何准駁，此際，原告之申請時效早因此而延誤。
②實際上，被告亦不知已延誤原告之時效利益，由於八十八年二月十九日仍向
內政部警政署、臺灣高等法院等機關函查原告新任負責人林義傑先生之資格有無違反「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」之規定，同時被告內之「廣播電台審議委員會」並於八十八年四月二十六日所召開之廣播電台審議委員會第六十五次會議決議要求被告函詢交通部電信總局、台北市政府建設局及經濟部商業司之意見，在在顯示係因被告機關就原告之前揭申請遲未能決定，以致延誤原告時效利益，如今豈能責令原告未依規定申請核發廣播執照。
③嗣被告復於八十八年七月十五日、同年九月十三日，分別以函文通知原告：
「刻正研擬匯集相關意見，如須補正將告知」等情，仍未明示准駁，以致原告於未明被告究否許可股權轉讓、變更負責人之情形下，靜候被告回覆，將近一年期間其間損失更難以計數。
⒎被告以「台北市政府建設局業於八十八年八月七日撤銷原告經濟部公司執照；
交通部電信總局亦於八十八年九月二日撤銷原告電台執照在案」為由，於八十八年十一月三日撤銷原告電台籌設許可，惟查：
①有關原告之電台籌設許可是否得撤銷乙案，廣播電台審議委員會第六十五次
會議曾決議：「本案宜請新聞局法規委員會先行研究，並由廣電處向委員報告結果後，再作最後決定；同時請廣電處『函』交通部電信總局、台北市政府建設局及經濟部商業司，『讓渠等機關決定是否撤銷原核發之執照』」此有該此會議紀錄可稽，故是否撤銷原告之電台籌設許可，須待被告所屬廣電處「函詢」交通部電信總局、台北市政府建設局及經濟部商業司之意見後，始能決定。
②然查，被告並未真正「函詢」交通部電信總局、台北市政府建設局及經濟部
商業司是否撤銷原核發執照之權利，而即逕以函文「指示」前開機關撤銷原核發之執照，此有如后事項可證：
⑴被告於八十八年五月三日（八八）建廣二字第○六七一六號發予交通部電
信總局之函文主旨中，以肯定語氣載明：「貴部八十七年八月二十五日核發大樹下廣播電台股份有限公司之廣播無線電台執照所載電台負責人林義傑，『非』本局核准之事業負責人。請查照。」等語，顯然並非「函詢」。嗣後，交通部電信總局即以八十八年九月二日電信廣八八字第○○六三四五─○號函撤銷原告電台執照。
⑵台北市政府建設局於八十八年五月三十一日北市建一字第八八二二六八八
三號發予原告之函文主旨載明：「有關行政院新聞局『函稱』貴公司之經濟部公司執照代表人林義傑非該局核准之事業負責人乙案：：：」，亦可知被告之前並未函詢台北市政府建設局，而是「暗示」其撤銷核發予原告之執照。
③被告除未依廣播電台審議委員會第六十五次會議決議「函詢」相關機關外，
竟於八十八年九月二十七日廣播電台審議委員會第七十一次會議中偽稱：「本案『大樹下廣播電台股份有限公司』未依廣播電視法相關法令進行籌設，經本局『函詢』相關部會後，該等部會『主動』撤銷其經濟部公司執照：：：。」，此有該次會議紀錄可考，因而造成廣播電台審議委員會亦於該次會議，決議撤銷原告之電台籌設許可。被告如此行徑顯已抵觸行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之行政行為之誠信原則有違。
④由前述可知，被告未依廣播電台審議委員會第六十五次會議決議函詢交通部
電信總局、台北市政府建設局及經濟部商業司之意見，顯失誠信，其後，竟又以「台北市政府建設局及交通部電信總局先行撤照」為由，使原告之電台籌設許可勿遭撤銷，其行政程序顯有重大瑕疵。
⒏綜上，廣播電視法施行細則第七條「撤銷籌設許可」之法律效果，係剝奪原告
依法已取得電台籌設許可之權利，然其欠缺法律之明確授權，違反憲法第二十三條之「法律保留」原則以及行政程序法第一百五十條第二項之規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」：
①查被告制訂廣播電視法施行細則以規範廣播電視業者，不得未經許可變更負
責人或為股權之移轉，故屬廣播電視法之授權範圍以內，然其違反之法律效果乃「撤銷籌設許可」，卻已超出「母法」第四十二、四十三條規定之範圍以外，然「撤銷籌設許可」其既涉及人民「工作權」及「財產權」之限制，依司法院釋字第三六七號、第三九○號解釋、第三九四號等解釋及憲法第二十三條法律保留原則之闡釋意旨，其限制應以法律定之，若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，有關授權之目的、內容及範圍亦應具體明確，始為合法允當。惟查廣播電視法第五十條第一項係以「概括規定」之方式授權新聞局制定施行細則，又廣播電視法第四十一條規定，「廣播、電視事業」有違反廣播電視法之情形時，應視情節輕重，予以「警告」、「罰鍰」、「停播」、「吊銷執照」四種處分，「撤銷電台之籌設許可」之處分類型，根本未見於廣播電視法中，亦未經母法具體明確授權行政機關制定於施行細則，故行政機關於廣播電視法施行細則第七條所訂「撤銷電台籌設許可」之處罰，顯然逾越母法廣播電視法之處罰範圍，而明顯該當於行政程序法第一百五十八條第二款「無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者」之情形，應屬無效，同時也不符中央法規標準法第五條第二款與憲法第二十三條「法律保留原則」之要求。
②另查，對照有線廣播電視法（母法）於第六十九條明定「撤銷籌設許可」之
要件，係將「撤銷籌設許可」置於法律之位階，而廣播電視法（母法）並無任何「撤銷籌設許可」之規定，亦未具體明確授權得以施行細則定之，顯見廣播電視法立法當時根本遺漏「撤銷籌設許可」作為違反廣播電視法規定之法律效果，故廣播電視法施行細則第七條「撤銷籌設許可」之規定顯然逾越母法，而基於上開逾越母法之廣播電視法施行細則所作成之原處分，自亦違反廣播電視法第四十二條之規定，而屬違法之行政處分，應予撤銷。
③況且，廣播電視法施行細則第二十一條明文規定：「本法第十四條所定許可
之申請，經新聞局審查認有應補正之情形時，應以書面通知廣播、電視事業限期補正。屆期不補正或補正不齊全者，駁回其申請。」，又參最高行政法院九十一年判字第一八六號判決意旨亦明確指出：「被上訴人（行政院新聞局）於受理申請查驗時，：：：如有缺失應給予補正之機會，始符程序合法之要件及輔導業者之立意。縱依有線電視法第七十三條規定實施行政審查權，主管機關為行政處分前，亦應令經營者提出報告：：：被上訴人之承辦人員未及時發覺，致未通知補正，其查驗作業即有疏失。準此，上訴人所提供之總表屬標示不完備之文件，而非屬不實文件，被上訴人以上訴人提供不實文件，無法補正，而未通知補正，其審查程序殊難謂合法。：：：撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證，其對人民之財產權影響非常廣大，故適用時應慎審酌。：：：被上訴人（行政院新聞局）：：：未命補正即撤銷籌設許可及第一期系統營運許可，其所採之手段殊超過目的之完成所必要，且不符促進地方有線電視事業，健全發展、保障公眾視聽權益及增進社會福祉之立法目的。原處分對於總表內容之不完備，未通知補正，逕依有線廣播電視法第三十一條第一項及第六十九條第五款規定撤銷上訴人系統籌設許可及第一期系統營運許可，即有違誤。」，稽之本件原告於八十八年一月六日向被告申請變更負責人及股權轉讓之許可後，被告始終未就原告之申請許可事項為准駁，亦未按廣播電視法施行細則第二十一條之規定，以書面通知原告定期補正，給予原告補正之機會，反而僅於八十八年七月十五日、同年九月十三日分別函文通知「研擬匯集相關意見，如須補正將告知。」等語，其程序已非合法，且被告使原告陷入法律狀態不明後，忽又逕行撤銷原告之電台籌設許可，其所採之手段亦超過目的之完成所必要，依前開最高行政法院判字第一八六號判決見解，原處分即有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告於八十八年一月向被告申請變更負責人及發起人股權轉讓，其申請轉讓股
數達申請籌設許可時申請書所載預定實收資本額百分之五十以上，係違反行為時之廣播電視法施行細則第七條第七款規定，而非如原告所辯稱應適用八十四年、八十五年間之廣播電視法相關規定。
⒉依現行廣播電視法及同法施行細則之規定，並未限制廣播事業股權轉讓，而係
就「受讓人之資格」及「股東持有股數比率」加以限制，其目的在貫徹廣播電視法第四條第一項廣播事業使用之電波頻率為國家所有之立法意旨，以防止電波頻率為少數人所壟斷。原告於申請股權轉讓前已向台北市政府登記，應無予以補正之必要。
⒊依據司法院釋字第三六七號解釋意旨，概括授權所定之命令，應就該項法律整
體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，廣播電視法施行細則第七條規定係依廣播電視法第五十條規定就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，並未超越法律授權之外，逕行訂定制裁性條款，應無違反法律保留原則，原處分係於法有據。
⒌依廣播電視法及同法施行細則之規定，並未限制廣播事業股權轉讓，而係就「
受讓人之資格」及「股東持有股數比例」加以限制，其目的在貫徹廣播電視法第四條第一項廣播事業使用之電波頻率為國家所有之立法意旨，以防止電波頻率為少數人所壟斷。本件原告於申請股權轉讓前已向台北市政府登記，其股權轉讓達原核定籌設許可申請書所載預定實收資本額百分之六十，應屬無法補正之事項。
⒍被告原核准原告營運計畫書之資本額為一千萬元，原告辦理公司登記之資本額
為二千萬元，實收資本額六百萬元，屬營運計畫之變更，且因實收資本額六百萬元與被告原先核定之一千萬元相差甚多，勢必影響電臺籌設，而認定為情節重大，因此撤銷其籌設許可，並無不當。
⒎依被告所屬廣播電臺審議委員會第六十五次會議決議，被告於八十八年五月一
日及五月三日分別函詢經濟部及交通部意見，並無如原告所指「並非函詢」之情事，因此行政程序並無瑕疵。
⒏原告於八十八年一月向被告申請變更負責人及發起人股權轉讓，其申請轉讓股
數達申請籌設許可時申請書所載預定實收資本額百分之五十以上，係違反行為時之廣播電視法施行細則第七條第七款規定，而非如原告所稱應適用八十四年、八十五年間之廣播電視法相關規定。
理 由
一、本件被告代表人原為蘇正平，於訴訟中變更為葉國興，並於九十一年二月二十五日聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、本件原告原以「大樹下文化廣播股份有限公司」名義，申請人即代表人甲○，向被告申請籌設電台，經被告於八十五年一月二十三日以（八五）強廣二字第○一一二二號函許可籌設小功率電台，籌設資本額為一千萬元，嗣原告八十七年十一月十七日向被告申請變更公司名稱為「大樹下廣播電台股份有限公司」，及變更負責人為林義傑，經被告於八十七年十一月二十三日以建廣二字第一八四五二號函准予變更公司名稱，至變更負責人部分，因林義傑非發起人或股東，不得為股份有限公司電台負責人，不予同意；且經被告審查結果，原告前公司執照登記資本總額為二千萬元，分為二百萬股，每股金額十元，實收資本額六百萬元，與被告核准之資本額一千萬元，分為一百萬股，每股面額十元，一次發行之內容不符；又原籌設發起人將所持股數移轉至發起人股東及新股東，移轉股數為六十萬股，達原核定籌設許可申請書所載總資本額之百分之六十；再原告公司設立登記事項卡所載，董事長林義傑、董事林士傑、李健明及監察人張愛如，均非被告原核准申設之電台籌設發起人，且新股東受讓股數，均佔原核定之總股數百分之十以上，復與前述申請受讓之股數不符等情，有廣播無線電台架設許可證申請書（申請人甲○）及附件、廣播電台籌設發起人名冊、股權轉讓同意暨授權書、受讓人個人基本資料調查表、戶籍謄本、董事會議紀錄、公司設立登記事項卡暨董事、監察人名單、公司章程暨草案、公司設立登記預查名稱申請表、發起人會議紀錄、股東名簿等附於原處分卷可稽，並為原告所是認，自堪認為實在。茲應審究者為被告撤銷本件廣播電台之籌設許可，是否有其法律上之依據。經查廣播電視法並無廣播電台籌設許可及撤銷籌設許可之規定，廣播電視法第十條雖係就申請設立電台之程序而為規定，然並無籌設許可之規定，則被告所為之籌設許可處分之性質及必要性，本不無存疑。且本件被告係依據廣播電視法施行細則規定予以撤銷電台籌設許可，惟查該規定並未經廣播電視法具體明確授權制訂，是其有違反法律保留原則之情形，甚為顯然，原告起訴指摘，非無理由。又退步言，被告固於八十五年一月二十三日（八五）強廣二字第○一一二二號許可籌設電台函中載明如於籌設階段中未經許可即擅自變更發起人、持股數與台址等，被告得撤銷籌設許可等字樣，縱認原告前開變更發起人及股東、股權移轉等行為確有無效之情形存在，但因被告係以未經法律授權之行政命令為依據而為撤銷籌設許可之處分，本於法有違，自不因許可籌設函之記載而有阻卻違法性之效力。再人民是否籌設電台乃屬人民之權利，而申請設立電台准許與否則係屬權責機關之實質審查權，本分屬二事，是撤銷籌設許可有無影響人民之權利，實不無疑問；況原告雖係申請設立電台，惟仍須申請核發架設許可證、電台執照、廣播執照、公司執照等項，足見許可設立電台與否尚須審查相關事項多項，顯非僅經籌設許可後即可取得，亦非一經籌設許可即等同准許設立電台，此觀系爭被告許可籌設電台函之記載亦明，是果原告申請設立電台確有不符要件或規定之情形，被告逕可就其申請設立電台為實質之審查而為否准之處分，自無撤銷籌設許可之必要。從而被告以未經法律授權之廣播電視法施行細則規定為據，而為撤銷原告籌設廣播電台許可之處分，自有違誤，一再訴願決定就此部分不察而予以維持，亦有可議，原告起訴指摘，非無理由，應由本院將原處分及訴願、再訴願決定撤銷，由被告另為適法之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 五 月 一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二 日
書 記 官 林如冰