臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二九八三號
原 告 甲○訴訟代理人 己○○律師複代理人 黃金亮律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 戊○○
庚○○被告參加人 丙○○訴訟代理人 辛○○
癸○○丑○○被告參加人 丁○○訴訟代理人 子○○
壬○○右當事人間因終止耕地租約事件，原告不服內政部中華民國八十九年十月三十一日台八十九內訴字第八九○七四五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告民國八十七年四月十三日申請終止與承租人丙○○、丁○○間之耕地租約事件，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用各自負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有宜蘭市○○○段六結小段二三地號土地，（下稱系爭土地）其中部分土地由參加人丁○○、丙○○承租耕作，並訂有三七五租約。系爭耕地因都市計畫劃定為住宅區，依法得申請建築使用，原告於民國（下同）六十六年十月及六十七年二月間與承租人簽立協議書終止租約，並於八十七年四月十三日檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第七十八條規定向被告單獨申請終止耕地租約，被告以原告未能檢附承租人印鑑證明書，以供審核當事人真意，遂派員向承租人丁○○、丙○○查證，渠等則分別以口頭及書面向被告表示該協議書無效或拒絕履行。被告復於本八十九年六月二十七日以八九府地三字第○六六七七七號函邀集雙方於同年七月二十七日召開協調會，原告主張該協調會於法無據，礙難出席，承租人丙○○則拒絕出席。被告結論：一、本協調會應原告甲○先生申請依平均地權條例第七十六、七十七、七十八條規定終止耕地租約而召開，原告既以書面表明不出席，且另一承租人丙○○亦未出席，本次協調會不成立。二、原告主張六十六年十月及六十七年二月間與承租人達成協議，因另一承租人丁○○目前表示異議，該協議書顯已涉及私權爭執，非行政機關所能定奪，應請雙方循司法途徑解決。並分別以八十九年七月三十一日八九府地三字第八○九五六號函通知雙方當事人，原告不服被告機關上揭函所為處分，提起訴願，遭駁回，惟其猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。並經本院以裁定命參加人參加訴訟。
乙、當事人之聲明：
一、原告聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應准終止原告與承租人丁○○、丙○○間就坐落宜蘭市○○○段六結小段二十三地號之耕地租約。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
三、被告參加人聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：被告之處分是否合於平均地權條例第七十八條第一項規定？原告主張：
一、依平均地權條例第七十八條第一項規定，被告對於出租人依平均地權條例第七十六條規定終止租約並提出申請時，被告應即審核協議是否成立，如經審核協議成立時，應即終止耕地租約。如經審核尚未達成協議時，被告並應負協調之責，如經協調成立，自應依協調之內容處理，如協調未成立時，被告亦應依職權計算承租人應領取之補償。故由此一規定可知，租佃雙方是否達成協議，係被告作成准否終止租約處分前依法應予調查、認定之事項，屬行政權之行使，且為被告之義務，與是否經司法裁判無關。甚或於協調不成之情形下，被告仍應依職權估定補償數額，經領取或依法提存者，亦應准予終止租約，如承租人對被告之此一處分有所爭執，亦應由承租人循行政爭議程序處理，而非訴請司法機關辦理。
二、至於訴願決定另謂：「原處分機關復查明訴願人與承租人就系爭耕地自七十四年三月一日起至七十九年十二月三十一日止、八十一年十月一日起至八十五年十二月三十一日止、八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，每隔六年均依規定續訂三七五租約，並報請原處分機關核定在案。則本件系爭耕地縱如訴願人所訴巳於六十六年十月及六十七年二月間分別與承租人終止租約，但其後訴願人復於七十四年三月一日起又與承租人續訂租約，且迄今租約仍繼續有效中，則訴願人以耕地租約雙方巳協議終止，要求原處分機關依平均地權條例第七十八條規定准予終止耕地租約，自有可議之處」云云，惟查本件租佃雙方於六十六年十月及六十七年二月間協議終止租賃關係之合意前，業經原告依約補償完畢，系爭土地亦經承租人依約交還原告使用，雙方間之耕地租貸關係即已告終止，於雙方就系爭土地另有成立租賃關係之合意前，自無從使原先業已終止之租賃關係再行回復。至於本案租賃關係，於主管機關之記載上，雙方之租賃關係每六年延展一次，乃係被告機關按耕地三七五減租條例第二十條規定，依職權自行加註延長租約期限之日期，並非租賃雙方合意所為。於租賃雙方之租賃關係業已終止後，如雙方就彼此間之租賃關係並未有繼續之意思合致前，並不因行政機關之此一行政措施，使業己終止之私法關係回復至未終止前之狀態，故訴願決定以上開理由謂本案租佃關係仍繼續存在云云，自顯無據。退步言，縱認原告未依平均地權條例之規定終止租約，原租約亦應在六十七年十二月三十一日期滿，而承租人如欲續定三七五租約，依耕地三七五減租條例第二十條之規定，應為系爭土地⑴仍為耕地⑵承租人願意承租⑶有繼續耕作之事實（參閱台灣省耕地租約登記辦法第七條），並在租約期滿後四十五日內申請（參閱耕地三七五租約清理要點第七點）。然查⑴系爭土地在租賃雙方訂立終止租約協議書之六十六、六十七年前已編訂為住宅區之建築用地，已非耕地。⑵被告參加人自六十七年十二月三十一日原租期屆滿（如認原告未終止租約時），並未申請續租，顯無繼續承租之意願。⑶被告參加人在六十六年、六十七年後已將土地交還原告，原告並已將其中部分土地作建築使用。然被告竟仍予認定承租人自七十四年一月一日起至七十九年十二月三十一日止，八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止、八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，每隔六年均依規定續定三七五租約，並在宜蘭縣宜蘭鄉鎮市區私有耕地租約異動登記簿上，制式地蓋上「宜蘭縣政府核定本租約依照減租條例第二十條規定自民國○年○月○日起至民國○年○月○日止續定租約六年」之章，承租人未在期滿時續定，在期滿後六年還能稱之謂「續訂」嗎？原告收回土地後部分土地供建築或被徵收，土地已經過多次分割，原租賃標的大部分已作建築或道路使用，原租約如何繼續？且被告在承租人未申請續租之情形下，即認定有此續租行為，認定後竟也完全未知會原告，致原告多年來始終不為所知，訴願機關亦不加查證，即依據被告製作之文書為認定，亦嫌速斷。
三、本案租佃雙方業已達成終止租佃之協議，且已符合平均地權條例第七十六條規定，此有下列事證可資參照：
㈠系爭耕地已編定為都市土地住宅區，為依法得申請建築之土地，此為被告機
關所肯認，承租人對此亦不爭執，並有都市計畫土地分區使用證明書可憑，是本件已符合平均地權條例第七十六條規定之要件。
㈡原告於六十六年十月及六十七年二月間分別與承租人丙○○、丁○○達成終
止租約之協議，其真正亦為承租人所不否認。按：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立」，民法第一百五十三條第一項定有明文，本件原告既於六十六年十月及六十七年二月間分別與承租人丁○○及丙○○達成終止租約之協議，進而簽署協議書一紙，其真正亦為承租人所不否認，依上開民法之規定，該二協議於簽署之際己合法成立並生效。承租人於事後縱有反悔之情事，亦不使業已終止之租賃關係因而失其效力，況且承租人簽署協議，即將系爭租地交還本人，足證本案確巳符合平均地權條例地第七十八條第一項：「經審核承租人已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約。」之要件。
㈢依內政部六十七年十一月二十七日台（六七）內地字第八一九六四四號函、
七十年六月二十日台內字第二七七三○號函、七十六年三月五日台（七六）內地字第四八一六二號函釋意旨，於租佃雙方就終止租賃關係達成合意時，主管機關依平均地權條例第七十八條所作之「審核」，係指審核當事人是否達成協議而已，至其補償地價有無達到或超過第七十七條規定標準，則不在審核之列。故本案被告機關僅須審核租賃雙方有無達成終止租約之協議，根本無須亦無權過問地價補償之標準。嗣本件租佃雙方既已協議終止，被告機關自應准予終止耕地租約。
㈣查本件租佃雙方於六十六年十月二十五日及六十七年二月簽署協議書，雙方
同意終止租賃關係，依最高法院五十一年台上字二六二九號判例、五十九年台上字第五一七號判決之意旨，斯時即發生終止租約之效力，並不因未辦竣終止登記而彩響終止租約之效力，原處分機關縱有審查補償費額度之必要，亦應以當時之地價為準。
㈤再依六十六年十月二十五日及六十七年二月協議書之記載，本件全部耕地之
面積為八三六六平方公尺，而其六十六年十二月之公告現值均為八百四十七元，原告原申報地價則為一百元，預估每平方公尺之土地增值稅為四七八、二元，依法應予佃之補償為一百零二萬八千四百六十元，惟原告實際給予承租人之補償為每人七十萬元，合計為一百四十萬，有前開付款支票存根及付款銀行宜蘭市信用合作社出具之証明書可稽，原告之此一給付，較諸平均地權條例第七十七條第一項之法定標準高出甚多，揆諸上開最高法院判例、判決之意旨，本件補償完全合法。
㈥又查本件之土地，於七十八年時，因被告機關辦理都市計畫七十三號道路工
程徵收系爭租約內部分耕地即二三之二、二三之四地號土地，是否應由原告會同承租人具領補償費發生爭議，事涉原告與承租人丙○○、丁○○之耕地租約是否巳協議終止之認定。嗣經被告機關以七十八年十二月二十一日府地用字第一○九三八七號函認定租佃雙方確巳協議終止租約而通知由原告單獨具領即可，此有被告機關七十八年十二月二十一日七八府地用字第一○九三八七號函可稽。故依被告機關之此一認定，亦認為系爭土地之租賃關係業已終止。
㈦末查原告與承租人協議終止系爭租約並收回耕地後，陸續以該耕地申請建築
執照，並經被告機關認定系爭耕地租約已合法終止，而先後核發建築執照六張。被告機關在上開案件巳對系爭租約是否巳合法終止加以審查，並均採肯定見解，自有拘束原處分機關之效力，本案不宜亦不應為不同之認定，以維持行政之同一性及延續性。
四、至於被告參加人抗辯原告向被告申請終止租約，業已罹於時效云云。惟查：原告係以被告參加人丙○○、丁○○同意終止租約後，乃檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第七十八條規定向被告申請准予終止租約登記。故本件情形，原告所請求者乃係將業已終止租賃關係之事實，於主管機關之登記上予以註銷租賃關係而已。原告係依平均地權條例第七十八條規定行使公法上之之權利，基於公法本身之特殊性，並無類推私法上消滅時效規定之餘地。此亦可由最高行政法院八十六年度判字第三三○四號判決意旨可知。
五、被告參加人抗辯原告並未依協議書標的（建築）忠實履行，有違誠信原則或已失耕地三七五減租條例及平均地權條例立法宗旨云云。惟查：系爭租賃之標的為宜蘭縣宜蘭市○○段六結小段二三、二三之二、二三之四、二三之五、二三之三、二三之十九地號土地，其中二三之十九地號土地於收回後，即於六十七年四月二十五日取得建造執照，故原告確係為建築使用，乃終止租約，次依平均地權條例第七十六條第二項規定，如有未作建築使用時，亦僅政府是否予以照價收買之問題而已。
六、被告參加人丁○○另抗辯謂當時因為要通過另一地主陳登燦的土地，原告找被告參加人丁○○協調，約定給被告參加人丁○○二十萬元，惟未依約給付云云。惟查原告對於被告上開抗辯予以否認，且被告參加人丁○○此一抗辯縱屬實在，亦屬另一民事給付約定，與本件依平均地權條例所規定之補償給付根本無關。
七、本件實因被告參加人在協議終止租約，交還土地，領完補償金後，為要求增加補償金額，又爭執協議無效，或不願履行等等，被告因之不敢辦理原告提出之終止租約之申請，數次刁難原告，要求原告提出承租人之印鑑證明，始准辦理，導致原告與被告參加人完成終止租約全部手續後，始終未能依平均地權條例第七十八條規定獲被告同意終止，不得以才延宕多年，提起本訴。原告將終止租約後收回之土地（均是原租約之土地輾轉分割出來），先後多次向被告申請建築房屋時，均提出協議書及補償金證明，以證明與被告參加人間已終止租約，無三七五租約存在，均經被告認同予已核發執照。蓋依據六十二年間內政部頒發之「核發建照執照簡化辦法」第三條規定，對核發建造或雜項執照時，應審查無三七五租約，始可核發。又於七十八年間，被告徵收二十三之二、二十三之四地號土地時（此二筆土地亦是原告終止後收回土地中之一部份，因徵收而分割出來），亦認定原告已終止三七五租約，而由原告領取全部補償金。則被告於原告正式申請終止租約時，竟不敢辦理，要求平均地權條例所未規定之事項，殊非合法。
被告主張：
一、本案原告主張六十六年、六十七年間分別與承租人丁○○、丙○○訂定協議書，租佃雙方已合法達成終止租約之協議，被告應准其終止耕地租約。惟查該協議書承租人係由他人代筆署押，被告要求原告檢附承租人印鑑證明書，以證明承租人之真意，即無不妥。原告無法檢附，被告機關派員向承租人查證，承租人則分別以口頭及書面向被告機關表示該協議書無效或拒絕履行。另在一耕地租約書分別自七十四年三月一日起至八十五年十二月三十一日及八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，每次六年均依規定續訂登記件，苟如原告所言，該租約於六十六、六十七年間已協議終止，其嗣後何以未即依法申請終止租約？承租人單方申請續訂租約時，何以不表明反對或制止？被告依一般合理推斷，實難一認雙方當事人就本件租約終止已達成協議。況該協議書迄今逾二十餘年，原告依該協議書所取得之請求權亦已罹於時效，時效完成後，承租人原得拒絕覆行，在承租人出面異議後，更難認定其終止租約已達成協議。且原告拒不出席接受協調，被告機關即無由依七十八條後段規定，計算承租人應領之補償，並通知領取，而准予終止租約。又六十六年訂立之協議書第四點所載（六十七年之協議書為第五點）：「雙方均應依約履行，否則應負民法第二四九條之賠償責任」，則承租人不履行協議時，亦僅生賠償責任問題，並不當然終止租約。至於原告主張七十八年時，因被告機關辦理都市計畫七十三號道路工程用地徵收同段二三之二、二三之四號（民國五十三年七月八日自同段二三地號分割）土地‧‧‧經被告機關以七十八年十二月二十一日府地用字第一○九三八七號函認定租佃雙方確已協議終止租約而通知由原告單獨具領徵收地價補償費，又原告與承租人協議終止系爭租約並收回耕地後，陸續以該耕地申請建築執照，並經被告機關認定系爭耕地租約已合法終止，而先後核發建築執照六張乙節，但查上揭二三之二、二三之四號業佃雙方同意租約終止並由原告領取土地徵收地價補償費，與本案兩者標的、內容不同，即不生該二三地號租約當然終止。又原告持台灣宜蘭地方法院民事裁定七十年度訴字第四二四號及台灣宜蘭地方法院民事庭七十年九月八日裁定確定證明書申領建照獲准，惟該項裁定效力並不及於本案終止租約登記，原告援引比附，疏不足採。
二、綜上所陳，本案終止租約事件，系爭協議書由於涉及私權爭執，已非被告所能定奪，應由雙方當事人循司法途徑解決，被告所為處分並無違誤。
參加人丙○○主張：
一、本件系爭土地，原告終止耕地租約時，應由原告以書面提出申請，再經被告審核是否與承租人協議成立，而准駁終止租約，其要件為「為收回自行建築或出售作為建築使用」、土地所有權人須「提出申請」、須「經核准」；依平均地權條例第七十八條第一項規定，原告應以書面向被告主管機關提出申請，若經審核其已與承租人協議成立者，則被告方准予終止租約，原告非單憑協議書在身，而可為該協議書有效，遑論以之為主張權利之依據。復依最高行政法院各號裁判意旨，原告未踐行法律規定程序，難謂已生終止耕地租約之效。本件茍如原告言系爭土地耕地地租終止時，於協議書簽立時（六十六年十月二十五日）即已成立並生效，依平均地權條例第二十二條規定及最高行政法院七十八年度判字第二六四三號裁判意旨，原告應自六十六年十月二十五日當年期改課地價稅。若原告未曾繳納「地價稅」或空地稅；或繳納者為田賦（已停徵）或荒地稅，均足證土地所由權人原告明知，至少是默許，系爭土地非「自耕農地」，而為「依耕地三七五減租條例出租之耕地」，即系爭土地仍與被告參加人間存有三七五耕地租約，而得依法免繳任何稅金。
二、六十六年十月二十五日，原告與被告參加人丙○○簽立協議書，嗣原告於八十七年四月十三日檢具前揭協議書向被告申請終止租約，此為原告所自認，依民法第一百二十五規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅」，無論基於真正之類推適用或者「變換原則」，原告依平均地權條例第七十八條規定申請終止租約云云，已失去請求權基礎，若依原告主張無消滅時效問題，只要原告願意或需要，原告何不於九十七年、一○七年、一一七年．．．再行提出申請，國家法律關係本應如是安排？又依協議書「雙方為都市計劃內得依法申請建築」之系爭土地，被告參加人「甲方願將本土地交還乙方供建築之用．．．」，惟原告並未依協議書標的（建築）忠實履行，實違誠信原則或耕地三七五減租條例及平均地權條例立法宗旨。
三、原告引最高法院八十四年台上字第二二五二號判決，並謂被告參加人無繼續承租系爭土地之意思及無繼續承租之事實等情。惟查：
系爭土地無法耕作乃因原告填土所致。因原告一直未申請終止系爭耕地租約，又於立協議書後長期未作建築使用（至今大部分亦然），被告參加人乃循法定租佃爭議調解程序，聲請恢復系爭耕地耕作權。因調解未成立，由主管機關轉司法機關裁判，而乃有台灣宜蘭地方法院七十訴字第四二四號裁定可稽。此非繼續承租之意思？為何？再依系爭耕地租約正面記載：租賃期間乃自六十八年一月一日起至七十三年十二月三十一日止，而後每隔六年申請續訂一次迄今。此非繼續承租之意思？為何？本件並非如原告所稱「係在八十六年一月十一日『始』申請續租」。本件系爭耕地租約，依耕地三七五減條例第二十條規定要件，原即無疑義。縱依原告所確信之最高法院八十四年台上字第二二五二號判決，亦謂「．．．．有承租人請求繼續承租『或』．．．．始（即）得認租賃關係不因租期屆滿而消滅。」被告參加人既已依法申請續租，且有司調解、裁定有案。因原告未申請終止系爭租約又填土致無法耕作，系爭耕地租約仍然存續，實無須詞費。原告再謂「．．．．承租人如欲續訂三七五租約，依耕地三七五減租條例第二十條之規定，應為系爭土地⑴仍為『耕地』⑵承租人願繼續承租⑶有繼續耕作之事實．．．．」論述前後反覆。原告獨自創見法律規定所無之「要件⑶」原告謂其「要件⑶)」，係要人「（參閱臺灣省耕地租約登記辦法第七條）」，而所謂臺灣省耕地租約登記辦法『第七條』與本件關係，根本是風馬牛。原告指系爭土地於當時已非耕地，亦屬誤解。按土地法第八十三條規定：編為某種使用之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用（最高法院六四台再八十號判例同意旨）。
四、原告訴稱「原告與承租人協議終止系爭租約並收回耕地後，陸續以該耕地申請建築執照，並經被告機關認定系爭耕地租約已合法終止，而先後核發建築執照六張。」云云 。惟查：
㈠原告一再爭執謂系爭租約已合法終止，並舉被告先後核發建築執照六張為證
。苟其然，原告何必再於八十七年四月十三日修書向被告申請終止系爭耕地租約，原告豈不多此一舉。依照原告所執，原告應向被告續行要求比照該前核發建築執照六張即可，何勞原告八十七年四月十三日之申請案。原告兩歧作法，難以為其利證。
㈡依原告起訴狀，被告參加人方知悉：原告前申請所得之核發建築執照六張乃
公務員過失行政行為所致。查本件之訴願卷宗顯示，原告案附乃系爭協議書或台灣宜蘭地方法院七十年度訴字第四二四號民事裁定，均非「無訂定三七五租約證明」，此違背內政部六十四年三月二十二日台內地字第六二二五七０號函規定。原告與被告彼時均錯以前台灣省民政廳六十一年十二月十八日民甲字第二０九八０號函頒布之「減免人民申請證明事項一覽表」舊規定請辦；現時怎能再錯謂「陸續以該耕地申請建築執照，並經被告機關認定系爭耕地租約已合法終止」云，其推論過程已涉跳躍和「張飛岳飛是兄弟」。㈢又申請建築執照與申請（證明）耕地租約終止與否，本屬二事。二者原因事
實不同、所依據之法條、認定之要件均異，原告何能相提併論。更何況被告已涉前款核發建築執照過失。原告豈能不查，率爾引證。
五、耕地三七五減租條例第二十條規定強制續訂租約，即強制締約適例，依反面解釋，在耕地租佃關係中，出租人為收回耕地自行建築或出售作為建築使用終止租約時，應受限制；是以有平均地條例第七十八條規定，不容出租人率爾收回。復最高行政法院院六十八年度判字第七三六號裁判意旨：「．．．．關於經依法編為建築用地之出租耕地之終止．．．．既應踐行一定程序後，始得由行政機關准予終止，則其終止租約效力之發生，自應由於行政機關准予終止時，始行發生．．．．。」亦即，終止耕地租約應經政府審核後為准駁而生效。又原告誤將「協議書」與「耕地租約」混為一談。細繹原告乃欲以一契約（協議書）行解除另一契約（系爭土地耕地租約）。就協議書內容言，當然為契約問題，不生系爭耕地租約是否解除問題；而耕地租約是否解除問題，尚須踐行平均地權條例第七十八條規定，已如前述。契約（協議書）履行與否，當然有誠信原則及消滅時效之適用。
參加人丁○○主張：
一、對於協議書沒有意見，有拿到七十萬元，但因為要通過另一地主陳登燦的土地，原告另與參加人協調，約定要另外給二十萬元，這二十萬元沒有拿到。
二、依照市公所給參加人的通知書，從七十四年一月一日到八十六年元月一日，已經有三次續定租約。
理 由
一、按「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約」「依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」，為平均地權條例第七十六條第一項、七十八條第一項所明定。上開法文之立法意旨在於為促進土地有效利用，健全都市發展，若出租之耕地依法編為建築用地，且出租人欲自行建築或出售作為建築使用時，於耕地租賃契約期限尚未屆滿前，出租人即得以單方之意思表示終止租賃契約（此即民法上所謂有相對人之單獨行為），本無待承租人之承諾，惟為保障承租人所應受之補償，法律明定此一終止租約之意思表示尚須行政機關核准始生效力，是以出租人依平均地權條例第七十八條第一項規定申請終止耕地租約時，行政機關即不得僅因承租人之反對，而否准出租人之申請，而須審核雙方是否已就補償金額達成協議，若經審核達成協議即應准終止耕地租約，反之即應依邀集雙方協調，踐行平均地權條例第七十八條第一項後段所規定之程序，始為適法。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第二項亦有明定。
二、本件原告起訴主張略以：依平均地權條例第七十八條第一項規定，被告對於出租人依平均地權條例第七十六條規定終止租約並提出申請時，應即審核協議是否成立，如經審核協議成立時，應即終止耕地租約。如經審核尚未達成協議時，被告並應負協調之責，如經協調成立，自應依協調之內容處理，如協調未成立時，被告亦應依職權計算承租人應領取之補償，租佃雙方是否達成協議，係被告作成准否終止租約處分前依法應予調查、認定之事項，屬行政權之行使，且為被告之義務，與是否經司法裁決無關，並舉與參加人丁○○、丙○○所達成之協議書及付款支票票根影本以為證，求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告應准終止原告與承租人丁○○、丙○○間就系爭土地之耕地租約等語。被告則以：協議書承租人係由他人代筆署押，被告要求原告檢附承租人印鑑證明書，以證明承租人之真意，原告無法檢附，被告派員向承租人查證，承租人則分別以口頭及書面向被告表示該協議書無效或拒絕履行，另在一耕地租約書分別自七十四年三月一日起至八十五年十二月三十一日及八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，每次六年均依規定續訂登記件，苟如原告所言，該租約於六十六、六十七年間已協議終止，其嗣後何以未即依法申請終止租約？承租人單方申請續訂租約時，何以不表明反對或制止？被告依一般合理推斷，實難一認雙方當事人就本件租約終止已達成協議。況該協議書迄今逾二十餘年，原告依該協議書所取得之請求權亦已罹於時效，時效完成後，承租人原得拒絕覆行，在承租人出面異議後，更難認定其終止租約已達成協議。且原告拒不出席接受協調，被告即無由依七十八條後段規定，計算承租人應領之補償，並通知領取，而准予終止租約云云，以玆為辯。
另參加人主張略以：不得因參加人已簽訂該協議書，即謂其已生終止耕地租約之效力，且該協議書訂立於六十六年十月二十五日，原告於八十七年四月十三日始檢具前揭協議書向被告申請終止租約，依民法第一百二十五規定，無論基於真正之類推適用或者「變換原則」，原告依平均地權條例第七十八條規定申請終止租約，已失去請求權基礎云云。
三、經查系爭土地原由原告與參加人分別訂立三七五租約，嗣該土地經編訂為都市土地住宅區為依法得申請建築之土地，原告於六十六年十月二十五日及六十七年二月與參加人分別簽立協議書，由原告補償參加人各七十萬元後，土地由原告填土，參加人未再繼續耕作，原告陸續申請六張建照於系爭部分土地上興建房屋；又其中二三之二、二三之四地號土地為被告辦理道路工程時徵收，其補償費因生爭執，經被告認定由原告即出租人領取等事實，有耕地三七五租約、協議書、領款證明資料、建築執照等附卷可參，並為參加人所不爭執，本件所需審究之爭點在於：
㈠原告提起本件課以義務訴訟是否合法？
經查本件被告於受理原告依平均條例地七十八條申請為審核時，雖以承租人係由他人代筆署押，被告要求原告提出承租人印鑑證明書而未提出，認該租約是否已終止為私權爭議，而處分應由雙方循司法途徑解決，則被告之處分，顯為拒絕原告之申請，則原告依行政訴訟法第五條第二項提起課以義務之訴即無不合，合先敘明。
㈡系爭協議成立與否，是否應訴由司法途徑解決？
查系爭土地有辦理耕地三七五租約登記，有宜蘭縣宜蘭鄉鎮市區私有耕地租約私有耕地租約異動登記簿影本復卷可參，上開租約之期限登記至九十一年十二月三十一日止，姑不論原告與參加人私法上之租賃關係是否確實存在，耕地租賃契約既已載明於公文書上，原告即須依平均地權條例相關規定，向被告申請核准終止耕地租約，始能塗銷耕地租約之登記，即係以行政機關之行政處分介入私法關係，並因行政處分而生終止租約之形成效力，尚非得僅依民法第二百六十三條準用同法第二百五十八條第一項規定向他方當事人以意思表示為之後，即可生終止耕地租約之效力，合先敘明。而平均地權條例第七十八條第一項已明定由行政機關「審核」協議是否成立，同樣為法律授與行政機關介入私法關係之權力，此觀同條第二項規定關於租約終止後拒不返還耕地之糾紛，不適用三七五減租條例關於租佃爭議調解調處之程序，益臻明確。故被告所稱關於協議是否成立應訴由司法途徑解決，自無可採。
㈢協議書於六十六年十二月二十五日訂立，原告於八十七年四月十三日始向被告申
請終止租約，有無消滅時效之適用，被告可否以此理由拒絕受理？查被告及參加人雖主張協議書於六十六年十月二十五日訂立，原告於八十七年四月十三日始檢具協議書及付款支票票根影本向被告單獨申請終止耕地租約，認其公法上之請求權已罹於時效；查依平均地權條例第七十八條規定，出租人固須向行政機關「申請」終止租約後，經由行政機關以行政處分核准後，始能解消此一私法上之法律關係；惟查，出租耕地經依法編為建築用地者，於被告受理終止耕地租約之申請後，被告即應依平均地權條例第七十八條第一項前段審核，認出租人與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；經審核尚未與承租人達成協議者，即應依後段規定辦理，並無得拒絕受理之規定，被告因原告之申請，因而負有作成一公法上終止私法租約形成效力行政處分之義務，而原告之申請係因平均地權條例第七十八條規定而必需踐行之手續，性質上並非一種公法上之請求權，與請求權之消滅時效規定無涉，此觀現行行政程序法第一百二十八條第二項對於「申請撤銷、廢止或變更行政處分」，不適用第一百三十一條時效之規定，而另定除斥期間，足供參照。故被告及參加人主張應適用消滅時效規定，均無可採。
四、從而，被告因承租人以書面或口頭表示協議書無效或拒絕履行契約，認協議書涉及私權私權爭執及原告已罹消滅時效，應請雙方循司法途徑解決，所為之處分即有違誤，訴願決定，予以維持，亦有未合，爰將訴願決定及原處分均撤銷。本件出租人與承租人間是否已達成協議及現存之租約登記是否合法有效，事證尚未臻明確，應由被告機關依本判決之見解，對於原告作成決定，以資適法。原告之訴於此範圍內為有理由，應予准許；至逾此範圍部分，其請求為無理由，應予駁回。又依依耕地三七五減租條例第六條第一項規定「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」而本件續定租約之登記，係由承租人單獨申請，依耕地三七五租約清理要點第三點第二項規定「鄉（鎮、市、區）公所受理由當事人之一方單獨申請登記時，應通知他方於接到通知後十日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意。
前項登記係依確定判決、訴訟上之和解或調解成立、耕地租佃委員會之調解或調處成立而為者，免再通知他方。」，則宜蘭市公所每隔六年受理參加人一方單獨申請登記時，有無通知原告於接到通知後十日內提出書面意見，是否視為原告同意另訂新約，攸關本件協議是否足以認為成立之核定，被告機關於重為處分時，應一併注意及之。
據上論結，原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 二 日
書 記 官 楊子鋒