臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二九０六號
原 告 甲○○
丙○○共 同送達代收人 乙○○被 告 台北市政府工務局養護工程處代 表 人 丁○○處長）訴訟代理人 己○○
戊○○右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服台北市政府中華民國八十九年十一月九日府訴字第八九一０三九一七０一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等共有台北市○○區○○段一小段一五五地號土地（重測合併前為圓山段五四─六地號）應有部分各六六一００分之一五０（下稱系爭土地），係台北市○○○路二十五公尺都市○○道路用地。該道路現況人車通行順暢，已達都市計畫寬度使用，迄今尚未辦理徵收。原告曾向台北市市議會陳情並多次函請被告辦理土地徵收補償事宜，均未獲辦理徵收。原告嗣於民國（下同）八十九年六月二十八日再向被告申請土地徵收補償，經被告八十九年七月十一日北市工養權字第八九六二六九五五００號函復略以：「主旨：關於臺端等申請徵收補償所有本市○○區○○段○○段○○○○號土地案，：：說明：：三、：：本市○○○○道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非本府年度預算所能負擔，本府已遵大法官解釋意旨，刻由相關局、處以自治條例方式研議細部補償方案，：：現正彙整各方意見中，俟整合並依程序送請台北市議會審議後再據以辦理。」原告不服，向台北市政府提起訴願，經台北市政府以八十九年十一月九日府訴字第八九一０三九一七０一號訴願決定駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：（原告丙○○未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀所載）⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告對原告所有台北市○○區○○段一小段一五五地號土地徵收並按公告現值加四成發給補償費。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告可否依據行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作
成徵收處分？㈡原告可否依據司法院釋字第四００號解釋，請求被告給付徵收補償費？
甲、原告之主張：（原告丙○○未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀所載）⒈參照行政訴訟法第五條第一項、訴願法第二條第一項規定，人民因中央或地
方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，得循訴願、行政訴訟程序予以救濟。然被告仍拘泥於固有之撤銷訴訟，誤解為本件仍需有行政處分之存在為前提要件，並以其於八十九年七月十一日北市工養權字第八九六二六九五００號書函，僅係單純的敘述辦理既成道路補償事宜目前規劃籌處情形，應非行處處分，人民對之提起訴願，非法之所許云云，應不足採。
⒉被告八十七年十月十三日北市工養權字第八七六四三二七一００號函略謂：
俟財源充裕時再通檢討辦理云云，顯與司法院釋字第四００號解釋後段「若在某道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」之意旨相悖。另被告對同一土地且已闢成道路使用之他共有人應有部分，均已辦理徵收完畢，惟對原告等之應有部分，迄今尚未辦理徵收，亦有違公平原則。
⒊依訴願法第二條第二項：「前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日
起二個月」。而原告於七十九年五月三日向台北市議會陳情轉交台北市政府地政處及被告處理未有結果，於八十七年九月二十三日再提申請，承被告八十七年十月十三日北市工養權字第八七六四三二七一００號函覆謂：俟本府財源充裕時再通盤檢討辦理，原告於八十九年六月二十八日再度提出申請，仍承被告八十九年七月十一日北市工養權字第0000000000函覆謂：現正彙整各方意見中，俟整合並依程序送請市議會審議後再據以辦理云云。顯已逾上開二個月之期間。況自司法院釋字第四００號解釋於八十五年四月十二日公布以來，已逾四年有餘，實已嚴重損害原告之權利。
⒋縱依被告所引用之行政院台八十五內字第四五七四五號函附會商結論，迄今
亦已近四年。若依上開會商結論，系爭土地之地目發記為「道」之私有土地，尚未予徵收補償，應列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。不知何以稽延至今仍未據上開會商結論辦理，顯屬怠為處分，嚴重損害原告之權益甚明。
⒌系爭土地早在七十三年左右，既經台北市○○○○道路使用，供大眾通行，
原告早已無法使用收益，原告之權利或法律上之利益遭受侵害，迄未得到任何補償，應判命被告對原告系爭土地徵收並按公告現值加四成發給補償費，方符憲法保障人民財產權之意旨。
⒍被告所引用之行政法院八十九年度判字第一二四六號判決，係與本案不同之
個案，不能相提並論。訴願決定理由所引用之土地法第二百十七條及土地徵收條例第八條均屬於政府就某批土地已公告徵收時，其殘餘部分致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之規定，與本件情節不同，不能援引作駁回原告請求之理由。
乙、被告之主張：⒈按行政訴訟法第五條第一項及第二條第一項所稱「依法申請之案件」，係指
人民依法有請求權之意，申言之，即人民依法有請求行政機關為一定行為之意，惟查私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權（行政法院八十九年度判字第一二四六號判決參照），因此，原告指稱被告不徵收系爭土地係屬怠為處分，顯有誤解。
⒉本案系爭土地，原告主張同一地號之共有人黃成金持分部分，及游得芳、游
得楠持分部分，已分別於七十七年與七十三年間辦妥徵收補償，系爭土地漏未徵收補償有違平等原則乙節，經查系爭土地係六十八年間由圓山段54-5、54-6、54-7、55-3、56-7、56-8、56-9、56-10、56-11、56-12、56-13、56-14、56-15、56-23、56-24 地號、西新庄子段262-12、262-14、275地號及牛埔段 516-23、516-419、516-421、516-453地號等二十二筆土地重測合併而來，重測合併前，訴外人黃成金所有之土地係圓山段54-7地號土地，持分6/10；游得芳及游得楠所有之土地係圓山段 54-5地號土地，持分各1/2；原告所有之土地則係圓山段54-6地號土地，持分各3/10，地號均不相同，被告於五十八年因興築民族路工程辦理土地徵收補償時，上述土地非如原告主張係屬同一土地之共有人。又黃成金持分（重測合併前為圓山段54-7地號，持分6/10）土地；游得芳及游得楠持分（重測合併前為圓山段54-5地號，持分1/2 ）土地部分，經被告查明非屬既成道路土地，而分別於七十七年二月二十六日及七十二年二十七日簽奉前市長批示准予補償。原告持分（重測合併前為圓山段54-6地號，持分各3/10）土地，依四十九年空照地形圖顯示，圓山段54-6地號土地並無地上物，現況係為道路使用，被告於五十八年興築道路工程辦理土地徵收補償時，依前揭行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函及六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函（司法院釋字第四００號解釋不再援用）處理，並無不當，且該土地另一所有權人王得輝持分部分亦尚未辦理徵收補償，更足證非如原告主張同一土地之共有人已徵收補償完畢。
⒊另依司法院釋字第四００號解釋「：：各級政府如國經費困難，不能對上述
道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。：：」臺北市政府原恪遵上該解釋意旨及行政院秘書長八十五年十二月十四日研商私有既成道路如何處理之結論辦理，由相關局、處研議以自治條例方式辦理，原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示仍應有公共債務法所稱債務之適用，致原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，足見臺北市政府對於處理既成道路補償事宜確實曾積極推展。又臺北市○○○○○道路之處理，經撿討類比既成道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非政府財政所能負擔，實不宜個案處理，故納入既成道路通盤撿討辦理。從而被告依上述解釋及法令意旨，回覆原告，於法並無不合。
理 由
一、程序方面：本件原告丙○○經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決。
二、本院論斷：
甲、請求撤銷原處分及訴願決定部分：㈠被告所為函復是否為行政處分：
⒈按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政
處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項、訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
⒉本件原告等於八十九年六月二十八日向被告申請辦理徵收其共有坐落台北市
○○區○○段○○段○○○○號土地應有部分各六六一００分之一五０並給予徵收補償費。經被告以八十九年七月十一日北市工養權字第八九六二六九五五００號函復略以：「：：二、關於臺端所有土地位於本市○○○路已達都市計畫寬度使用之既成道路上，前經本處八十七年十月十三日北市工養權字第八七六四三二七一００號書函函覆在案。三、依大法官會議釋字第四００號解釋，『：：既成道路：：國家自應依法律規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。：：』本市○○○○道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非本年度預算所能負擔，本府己遵大法官解檡意旨，刻由相關局、處以自治條例方式研議細部補償方案，該自治條例已與專家、學者、土地所有權人舉辦二次說明會，及與中央機關、地方縣市政府座談交意見，已有初步共識，現正彙整各方意見中，俟整合並依程序送請臺北市議會審議後再據以辦理。」等語。經查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部；而補償機關為台北市政府甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純屬針對原告之請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
㈡被告適格欠缺部分：
縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第二條規定，本件徵收核准處分機關為內政部；補償機關為台北市政府，既如上述。則原告逕以非徵收處分及補償主管機關之台北市政府工務局養護工程處為被告，對之訴請辦理系爭土地徵收及補償，被告適格自有欠缺。
乙、請求徵收土地及補償部分：原告共有系爭土地，地目為『道』，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，堪信為真實。本件所應審究者，即縱認被告適格並無欠缺，但原告可否依據行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：
㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而
不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五條所明定。
㈡查原告主張其於七十九年五月三日向台北市議會陳情轉交台北市政府地政處及
被告處理未有結果，於八十七年九月二十三日再提申請，承被告八十七年十月十三日北市工養權字第八七六四三二七一００號函覆謂：俟本府財源充裕時再通盤檢討辦理，原告於八十九年六月二十八日再度提出申請，仍承被告八十九年七月十一日北市工養權字第0000000000函覆謂：現正彙整各方意見中，俟整合並依程序送請市議會審議後再據以辦理云云。顯已逾訴願法第二條第二項所定二個月之期間。況自司法院大法官會議釋字第四００號解釋於八十五年四月十二日公布以來，已逾四年有餘，實已嚴重損害原告之權利，爰依大法官釋字第四００號解釋，請求被告徵收土地及補償云云。
㈢惟查：
⒈司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人
因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「：：各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。：：」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。而依現行法原告尚無徵收請求權之法律明文依據。
⒉縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵
收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為台北市政府，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格。原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由，應予駁回。
㈢末按，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，
亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十
四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告給付系爭土地徵收補償費，於法未合，應予駁回。縱已有核准徵收處分存在者，其發給徵收補償費之機關，亦為台北市政府，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之台北市政府工務局養護工程處為被告，對之訴請發給徵收補償費，亦非有據，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 八 月 十三 日
書記官 楊子鋒