臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第三十二號
原 告 甲○○訴訟代理人 范琪笙被 告 臺北縣政府代 表 人縣長） 蘇貞昌訴訟代理人 徐標榕右當事人間因徵收補償等事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告以其所有坐落臺北縣三重市○○段第九五七、九六五、九七二之一地號共三筆土地，業經臺北縣三重市公所舖設柏油供公眾通行已二十餘年；另同段第一八九一號土地為八公尺都市○○道路，供公眾使用已二十載，乃向被告請求徵收，並以同段九三八之一地號公有土地部分抵償，被告則以前三筆土地○住○區○○○道路，應俟該區辦理通盤檢討時，再予提出供規劃或審議參考，至另筆計劃道路部分，俟中央有補助時再行統一辦理。原告不服，向臺灣省政府提起訴願，經該府於八十九年九月四日以八八府訴字第一五九五二四號訴願決定書將原處分撤銷，由被告另為處分。被告仍以該縣待徵收之都市計劃公共設施保留地數量甚多，所需經費龐大，非財力所能負荷，將俟上級再有辦理徵收取得補助時方配合三重市公所辦理，迄不辦理徵收補償，原告乃訴求被告應就系爭土地作出徵收處分並給付徵收補償。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）被告應就原告所有坐落臺北縣三重市○○段第九五七、九六五、九七二之
一、一八九一地號土地變更為道路用地並作成徵收之處分。
（二）被告應給付原告徵收補助款新台幣（下同）七、九三二、六五二元。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分？
二、原告可否依司法院釋字第四○○號解釋，請求被告給付徵收補償費？
丁、原告主張：
一、原告請求徵收系爭土地及給予徵收補償，經臺灣省政府八八府訴字第一五九五二四號訴願決定原處分撤銷，由被告另為適法處分，詎被告均以答非所問方式函復，遲不為徵收，被告屢稱補償金額龐大，惟原告所請求補償之金額僅約八百萬元，被告財政收支皆編有預算，原告此筆金額不及其年度財政預算萬分之一，何致金額龐大，況土地使用機關三重市公所為全臺北縣獨設事業管理課之單位，非有給付不能情事，原告自得依行政訴訟法第五條第一項請求徵收土地及依同法第八條請求徵收補償。
二、被告民國八十九年四月二十一日八九北府工新字第四○三○九號函及八十九年六月八日八九北府工新字第二○八五七七號函就系爭第一八九一號土地請求徵收補償乙案，以所需經費龐大，非財力所能負荷，俟取得上級補助再配合三重市公所辦理云云，顯悖司法院釋字第四○○號解釋。
三、按憲法第十五條之規定：「人民之財產權應予保障。」旨在確保個人依財產之存續狀態自由使用、收益及處分，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，政府雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產之意旨。本件原告土地已供公眾使用二十餘年，其一計劃道路請求徵收並給予補償；其二既成道路辦理變更道路用地再徵收補償之，皆是依都市計劃法第四十九條規定給予補償（原告請求補償金額七、九三二、六五二元之計算式詳如附表所示），而或以公有土地抵償原告之損失。今被告拒絕徵收，更遑論解決方式為何？原告財產遭受公權力侵害且經土地使用機關長期舖設柏油、劃線使用，水力、電力，進駐其上。再者，平日不論道路實況為何，皆恣意養護，藉此顯示為民服務，實際上，踐踏原告權益，不先合法取得所有權，卻冠之公用目的，侵害原告財產權。另今立法院通過共同管道法，被告機關可依法向民間業者收費，但不理會原告財產權，實難令人干服。
戊、被告主張：
一、查有關對於臺北縣既成道路徵收補償，依八十七年度公告現值計算總經費需高達
五、一九七億元，計劃以分年分期辦理取得，初步構想擬以分二十年四期辦理，每期各依十％、三十％、四十％、二十％比例辦理，至於中央與地方配合比例則比照行政院所頒「加速都市計劃公共設施保留地取得財務計劃」，建請由中央負擔八十％，地方負擔二十％為原則，並於八十七年三月二十八日以八六北府工土字第四六二一七六號函呈報臺灣省政府，轉呈中央專款補助辦理；旋遵奉省府八十七年十二月二日府建四字第一一三八九二號函示：「請遵照行政院主計處意見，儘量檢討以地政手段取得，並依訂定之分年分期取得計劃編列預算積極辦理」，被告並於八十八年七月二十一日以八八北府工土字第二三八○八九號函轄區內各鄉鎮市公所：「請遵照行政院主計處意見，儘量檢討以地政手段取得用地，並本於權責視財源情形擬定分年分期取得計劃編列預算積極辦理。」
二、按既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，方符合憲法保障財產權之意旨，為司法院釋字第四○○號解釋所明示。有鑑於此，臺北縣轄內現有都市○○道路待徵收之私有地，均可依臺北縣都市計劃（土地使用分區管制要點）第十一點：為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，．．．自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積－即容積率獎勵移轉辦法辦理，以取得相當之補償回饋。該辦法係在政府現階段財政拮据情形下解決本案之唯一途徑，亦符合行政院主計處儘量以地政手段取得用地之精神，況本件根本尚未進行徵收，自不生補償問題，謹請駁回原告之訴。
理 由
一、程序部份：按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正」、「撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。」，行政訴訟法第一百零七條第一、二項，固有明定，惟本件原告係提起課以義務之訴及給付之訴，並無該條文之適用，本院勿庸裁定先命原告補正被告機關，合先敘明。
二、實體部份：
（一）關於請求徵收土地部份原告主張其所有座落臺北縣三重市○○段第九五七、九六五、九七二之一等三筆土地，已經臺北縣三重市公所舖設柏油，供公眾通行逾二十餘年，另同段地一八九一號土地為八公尺都市○○道路，供公眾使用已二十年之事實為二造所不爭執，自堪信為真正。茲本件所應審究者，厥為原告依此事實，向被告臺北縣政府，請求徵收上該系爭土地，並應給予徵收補償費，七、九三二、六五二元，是否於法有據。經查：
１．按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條固有明文。又關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例，依該條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知權利機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十等條之規定自明，是提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，僅為土地徵收之執行機關，至為明顯，故原告逕以土地徵收執行機關之臺北縣政府為被告，自非適格之當事人。
２．其次提起行政訴訟法第五條，所規定之課以義務訴訟，必以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經依訴願程序後，始得為之。是該條之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權為前提。查國家是徵收權之主體（最高行政法院二十四年度判字第十八號判例參照），一般人民並無土地徵收之請求權，此觀土地徵收條例第三條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」即可明瞭。本件原告既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則原告率以都市計劃法第四十九條之規定為據，逕所提起行政訴訟法第五條所規定之課以義務訴訟，難為妥適。
３．即認被告臺北縣政府係徵收核准機關，卷查原告因請求被告為系爭土地之徵收及補償，前由被告以八十八年三月二十六日八八北工都字第一─一七九六號函為處分後，原告不服，提起訴願，層經臺灣省政府以八十八年九月四日八八府訴字第一五九五二四號訴願決定書決定將原處分撤銷，由原處分機關另為處分。被告乃以八十八年十月十九日以八八北府工都字第三九八一三五號函檢附上開訴願決定書影本，返知所轄三重市公所依「決定」另為處分，經該所分別以八十八年十一月二十二日八八北縣重工字第四六七七八號、八十九年一月二十六日八九縣重工字第二五五三號函復原告並副知被告略謂：系爭第九五七地號等三筆土地○住○區○○巷道，何人所闢，無案可稽，非屬公共設施用地，無法辦理徵收補償；至第一八九一號地則為八米計劃道路，該所無此財力辦理徵收補償。另被告亦以八十九年四月二十一日八九北府工新字第四○三○九號及八十九年六月八日（起訴狀誤載為六月十日）北府工字第二○八五七七號函復原告（原告即對此函不服而提起本訴）略以：因該縣公共設施保留地甚多，經費龐大，非縣府財力所能負擔，俟上級辦理徵收補助時再配合三重市公所辦理縣語，以上有各該函件影本附卷足稽。第查原告對被告上開處分，並未依訴願程序提起訴願，為原告於言辭辯論時所自認，經記明筆錄可按，是原告未經訴願程序，遽依行政訴訟法第五條規定，訴求被告作成變更土地用途並徵收系爭土地之處分，亦有未合。
（二）關於請求徵收補償部分次查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明第二項係依照司法院釋字第四○○號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。
因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。至原告另依都市計劃法第四十九條請求補償費乙節，查該法條僅係規定依都市計劃法徵收或區段徵收之公共設施保留地地價補償之計算標準，況按：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」土地徵收條例第第一條第二項、第三項定有明文，是有關土地徵收自應優先適用土地徵收條例，原告所引據之都市計劃法第四十九條自無足取。從而原告於無徵收處分存在狀況下，依行政訴訟法第八條規定，請求給付系爭土地徵收補償費七、九三二、六五二元，於法無據，應予駁回。至原告另以用地機關非法占用系爭土地，有水力、電力設施進駐其上，依立法院最近通過之共同管道法規定，被告尚可向民間業者收費云云。按姑不論究有若干水電設施使用系爭土地，未據原告舉證以實其說，已難取信，況使用土地者為三重市公所，並非被告，縱日後該公所依法向水電業者收取費用，亦不得作為本件請求之法律依據，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十 月 三十一 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 梁力求右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 一 日
書記官 吳明憲