臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第三三七五號
原 告 台灣德和樟腦股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張政雄律師
庚○○被 告 國立中國醫藥研究所代 表 人 乙○○所長）訴訟代理人 戊○○被告參加人 財政部國有財產局代 表 人 丙○○（局長）訴訟代理人 丁○○複 代理人 己○○右當事人間因有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國八十九年十月二十一日台八十九訴字第三○五七四號再訴願決定，提起撤銷訴訟，合併提起給付訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告向參加人所屬台灣北區辦事處承租坐落台北縣○○鄉○○段竿蓁林小段三
一五、三一五之一地號等二筆林地造林，租賃期間自民國（以下同）八十年十一月一日起至八十九年十月三十一日止。嗣被告為成立國家藥園以發展中醫中藥之研究需要，經行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號林地（下稱系爭林地），參加人乃以八十六年三月十二日台財產北三字第八六００七六五二號函知原告，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係，以完成土地之撥用，由被告接管系爭土地及辦理補償。嗣被告與原告於八十八年五月二十五日就補償費召開協調會，結論為原告同意國立屏東科技大學查估之林木材積量，就林木補償部分，請原告將補償費詳細計算方式及相關法令彙整後，發文予被告，以進行後續業務。原告於八十八年六月二日函被告，以依行政院五十一年八月二十三日台（五一）內字第五三一四號令釋示出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理，並依據八十六年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準核算單價，林木補償為新台幣（以下同）一０四、０四０、０九二元，並請依台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準辦理救濟補償云云。經被告以八十八年十一月三十日台（八八）密字第八八００二０四二號函復，略以依行政院農業委員會林務局八十八林政字第二五九二０號函釋，被告僅可依國立屏東科技大學所計算出之二八、一一八、八五七元為補償，並請原告於文到十日內至該所領取補償金，逾期將向法院提存等語。原告就補償費不服，提起訴願，經教育部以原告承租公有土地造林核屬私權關係，如有爭執，應訴請普通法院裁判，非得循行政救濟請求救濟，從程序上駁回其訴願。原告猶未甘服，訴經行政院再訴願決定，仍持同一理由駁回之，原告遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應再給付原告地上改良物補償費七五、九二一、二三五元及改良土地費用九、一七０、０００元。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：㈠本件究屬公法事件？抑或私法事件？㈡系爭土地之撥用有無平均地權條例第十一條第三項之適用？㈢本件被告是否為補償義務機關？
甲、原告之主張：⒈按「政府各機關因公共事業需用土地時，無論為依照土地法之徵收程序徵收
私有土地或依該法第二十六條之規定奉准撥租公地均係政府依公法上之權力使需地機關取得該項土地之權利，故對撥用公地之他項權利人之權利處理自亦得比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理。：：」行政院五十二年六月八日台五二內第三八０五號令著有明文。復按「各級政府機關因舉辦土地法第二百零八條所列公共事業需用公有土地，經依同法第二十六條規定，由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利，因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地三七五減租條例第十七條所定終止租約之情形有別。」最高法院五十二年台上字第四０三一號判例亦著有明文。徵收與撥用公有出租地，既均係公權力主體因公益之必要而基於公權力之行使，剝奪相對人或利害關係人之財產或權利，以致原土地所有人或原承租人因公益而受有特別犧牲，因此法律訂有應予補償之明文。是關於公地撥用與其補償原租用人事件之爭議，其性質均屬公法事件而非私法上之爭議。
⒉本件訴願決定機關所援引之行政法院四十九年度判字第六十七號判例係事關
租賃權是否存在問題，顯非關補償爭議，自無一體適用之餘地。經查行政法院關於公有出租地撥用補償爭議，亦著有諸多裁判，皆未將之逕行認為係私權爭議而不予受理，有行政法院七十九年度判字第二０一一號、八十六年度判字第三０七八號判決可稽。
⒊依平均地權條例第十一條第一、三項規定可知，公有出租耕地之依法撥用與
依法徵收無異，除須支付承租人地價補償金以外，尚須補償改良土地費用與農作改良物。系爭土地不是耕地，是林地，惟依法撥用準用依法徵收之規定，在法理上並無兩樣，故除不應支付出租耕地之地價補償金之外，其餘之改良土地所支付費用及尚未收穫之地上改良物均應準用耕地辦理徵收之規定予以補償，顯無疑義，行政院五十二年六月八日台五二內字第三八０五號令亦同此旨。
⒋關於徵收補償之查估，其法定標準應由各該徵收土地所在市、縣政府地政機
關訂定，土地法第二百三十六條定有明文。而依法撥用公地之補償既應準用依法徵收之規定，各該被撥用地上改良物之補償費查估基準，自因各該土地之所在轄區之不同而有不同，不能執某一查估標準概括適用於各撥用公地案或徵收案，否則即違反前揭土地法之意旨。本件林地坐落於台北縣平溪石底段屬於台北縣轄區範圍，是其上改良物之查估補償基準，自應適用台北縣政府經地價評議委員會通過並報准省政府同意備查之「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產殖物、畜禽補償遷移費查估基準」辦理，方符合法令。
⒌原告於六十三年最初承租系爭林地當時，當地並無道路可通，舉凡一切運輸
、補給、農具均仰賴人工搬運，至七十三年間亦無道路鄰接該林地，原告基於便利日後林木照顧及伐木運出之考量，乃與當地村長楊良宗共同奔走協調村民，出錢出力，才有現今道路可通。另在整地、水土保持、土壤改良、灌溉、排水、防風等工作，亦竭盡心力，參照台電公司辦理士林火力發電工程用地有租約之國有地公頃約需改良土地費三十三萬元，酌減請求每公頃十萬元，是本件撥用土地面積九一˙七公頃，合計被告應補償九百十七萬元之土地改良補償費。
乙、被告之主張：⒈本件係屬「出租造林收回之補償」，尚與「徵收私有土地之補償」有別，原
告既非「他項權利人」，竟擅援引行政院五十二年六月八日台五二內字第三八０五號令，逕解為有「徵收私有土地之補償」適用，未免誤會。
⒉依原告與參加人所成立之國有林地租賃契約書第十三條明示：「租約終止時
，承租人應交還土地，地上尚未砍伐林木，歸出租機關所有。除法令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償。」本件因系爭土地撥用接管關係，參加人乃於八十六年三月十二日以台財產北三字第八六００七六五二號函，爰依合約規定通知訴願人終止租賃關係，按租賃契約及台灣省國有林事業區出柤造林地管理辦法第三條末段規定，原告顯然僅取得本件造林利益分收之百分之八十，洵無疑義。
⒊按平均地權條例第十一條第一、三項，係公有出租耕地之補償費計算方式，
而本件係「國有林地」租賃契約，兩者無論標的及性質均迥異。易言之，「國有林地」並無「平均地權條例」之適用。何況，本件國有林地租賃契約及台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法，法文規定明白租約終止及造林利益分收處理方式，本件自應依上揭程序及標準辦理，非可任意為之。參以參加人八十八年五月七日台財產北管第00000000號函說明三，明確闡釋「平均地權條例」，根本不適用於本件「國有林地」之補償。
⒋承租公地造林，純屬私權關係，依據行政法院判例要旨彙編四十九年度第六十七號判例規定，本件自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理。
⒌台灣電力公司之補償標準係為該公司之內規，於本件並不適用。
理 由
一、按公法上損失補償之意義，參酌學說見解，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，而由造成該損失原因之公權力主體，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。因而提起公法上損失補償之訴訟，自應以直接行使公權力造成損失原因之公權力主體為被告（即補償義務人），並以財產權直接受到合法公權力侵害致生損失之人為原告（即補償請求權人），其當事人始為適格。至於國家因基於公益需要，依法行使公權力，侵害人民財產權之原因，固不止一端，惟依學說之見解，行政機關基於公益考量，依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，認屬依法行使公權力造成損失補償原因之一種態樣。從而本件參加人基於公益考量，依法終止其與原告間就系爭林地所訂定之租約，致生應否補償之爭議，依上述說明，自屬公法上損失補償爭議事件。被告辯稱：本件純係終止租約所生之私法爭議者，核屬一己之見，尚非可採，合先說明。
二、次按「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命直接管理之。」、「非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。二、：：三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。」、「承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，其標準由財政部核定之。」分別為國有財產法第十二條、第四十四條第一項、第二項所明定。因而非公用財產類之不動產承租人因出租人（即財政部國有財產局）依法解約致受損失時，應向財政部國有財產局請求補償，被告始屬適格。至於平均地權條例第十一條雖規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」、「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」、「公有出租耕地依法撥用時準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」云云，然該條第三項規定之適用，係以「公用耕地」為構成要件。而本件系爭土地係屬林地，其意義及範圍，參酌土地法第十七條將農地與林地分別規定，以及農業發展條例第三條第十一款關於「耕地」所為之立法解釋等意旨以觀，可知兩者性質尚屬有別。職此，本件有無平均地權條例第十一條第三項規定之適用，尚非無疑，原告徒憑行政院五十二年六月八日台五二內字第三八０五號函釋：「政府各機關因公共事業需用土地時，無論為依照土地法之徵收程序徵收私有土地或依該法第二十六條之規定奉准撥租公地均係政府依公法上之權力使需地機關取得該項土地之權利，故對撥用公地之他項權利人之權利處理自亦得比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理。」意旨，逕認本件有該條第三項規定之適用，而未加審酌該函檡意旨是否與同條項之內容有所牴觸，尚非有據。縱令本件有該條項規定之適用，惟查土地法第二十六條規定「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用」者，乃對於政府機關使用公有土地在行政監督權方面所為之規定，經核准撥用之公有土地，因其他法律關係而有私權之存在時，在通常狀態下，該私權尚不因核准撥用而當然歸於消滅，準此，行使撥用之公權力造成損失原因之機關似為行政院，並非需地機關。矧平均地權條例第十一條第三項純係就補償經費之費用負擔人所為之規定，與補償義務機關無涉，有關公法上損失補償之義務機關之認定，仍應以直接依法行使公權力造成損失原因之公權力主體為判斷基準，此如徵收補償應以縣市政府為補償機關，而需用土地人只係費用負擔人，其與土地所有權人間不生任何徵收補償關係一般。從而，本件原告忽視國有財產法第四十四條規定，逕以平均地權條例第十一條第三項規定，遽認純屬需地機關之被告，係補償義務機關者，尚屬誤會。
三、經查本件原告向參加人所屬台灣北區辦事處承租坐落台北縣○○鄉○○段竿蓁林小段三一五、三一五之一地號等二筆土地造林，租賃期間自八十年十一月一日起至八十九年十月三十一日止。嗣被告為成立國家藥園以發展中醫中藥之研究需要，經層行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號土地（即系爭林地），嗣參加人乃以八十六年三月十二日台財產北三字第八六００七六五二號函知原告，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係以完成土地之撥用，由被告接管系爭林地等情，為兩造所不爭執，並有原告與參加人所屬台灣北區辦事處訂立之國有林地租賃契約書、被告所屬台灣北區辦事處八十六年三月十二日台財產北三字第八六００七六五二號函可稽，堪信為實。從而，本件係被告向行政院申請撥用系爭林地獲准後，始由被告參加人（即財政部國有財產局）據以向原告終止系爭林地之租約，因而本件直接對原告依法行使公權力造成其財產損失之機關，應為被告參加人，並非核准撥用機關（即行政院），亦非需地機關（即被告），被告與原告間並不生任何公法上損失補償之權利義務關係，至為明顯。
四、次查提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項、訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。本件被告既非補償機關，已如上述，則其就原告請求補償，所為八十八年十一月三十日台（八八）密字第八八００二０四二號函復，純屬對費用負擔如何計算所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生拒絕補償之法律效果，揆諸首揭規定及判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。又被告既非補償義務機關，則原告對被告一併提起給付訴訟，請求補償地上改良物七五、九二一、二三五元及改良土地費用九、一七０、０００元，其被告適格亦有欠缺。
五、綜上所述，本件原告之訴為一部分不合法，一部分無理由，應予駁回。一再訴願決定意旨，雖非依此理由，然其結果並無二致，仍應予以維持。至原告其他有關補償之實體上主張，則無庸予以審究，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部分不合法，一部分無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第四庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 李得灶法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 十三 日
書記官 楊子鋒