臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第三四七號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 財政部代 表 人 顏慶章部長）訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○右當事人間因限制出境事件，原告不服行政院中華民國八十九年七月二十一日台八十九訴字第二二○二七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告滯欠八十一年度綜合所得稅新台幣（下同）五、五二○、二三一元、罰鍰
二、七四五、二○○元及滯納金、利息一、七二二、二九九元，合計九、九八七、七三○元，已達「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」第二條第一項規定限制欠稅人出境之金額標準，被告機關依據所屬台北市國稅局八十八年八月三十日財北國稅徵字第八八一六七九八四號函報，以八十八年九月四日台財稅字第八八○六三四七六三號函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境。該局據於八十八年九月九日以（八八）境愛岑字第七六○二六號書函禁止原告出境。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原告未於言詞辯論期日到場，據其起訴狀及準備程序中陳稱：再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件原告對其滯欠八十一年度綜合所得稅及罰鍰等計九、九八七、七三○元，已達限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項所定限制欠稅人出境之金額標準一節，並不爭執。茲所爭執者乃主張欠稅與禁止出國其間並無必然關係，並非禁止納稅義務人出國即能產生稅收，稅捐稽徵法第二十四條第三項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項之規定，對於確保稅收及增進公共利益並非必要，且該條對欠稅人禁止出國並無期間之限制，形同終身監禁，有違憲法第十條及第二十三條規定云云。被告則主張稅捐稽徵法第二十四條第三項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項之規定，並不違憲。
㈠原告主張之理由：
⒈按憲法第十條規定：「人民有居住及遷徙之自由。」係指人民有選擇其居住處
所、營私人生活不受干預之自由，且得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利。同法第二十三條規定：「以上各條所列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急違難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」本件對欠稅人以不定期限、終身禁止出國之處分，亦已違反憲法上之比例原則。稅捐稽徵法第二十四條第三項、關稅法第二十五條之一第三項、限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項規定及司法院釋字第三四五號解釋，顯然牴觸憲法第十條及第二十三條之規定。
⒉再訴願決定依據稅捐稽徵法第二十四條第三項及司法院釋字第三四五號解釋，違背前揭憲法之規定，理由如下：
⑴欠稅與限制出境，其間無必然之關係，並非限制欠稅人出境即能產生稅收。
⑵限制欠稅人出境既不能產生稅收，則非屬增進公共利益所必要，限制出境與增進公共利益之間並無關聯。
⑶人身自由是不能以金錢來衡量，因欠稅就予以限制出境，且無期間之限制，
形同終身監禁，假設活到九十歲，八十歲的人只要禁止十年，二十歲人則要禁止七十年出國，兩者相差六十年。
⑷本件顯然已將限制出境之處分作為制裁欠稅人之手段，非但有違限制出境之
本旨，更違反憲法上之比例原則，對於人民居住遷徙自由造成過度之傷害，而不具有實質正當性。
⒊⑴行政程序法第七條規定，行政行為，應依下列原則為之︰
①採取之方法應有助於目的之達成。②有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。③採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。⑵比例原則肇始於德國，並為各民主法治國所遵守之法律原則，其所揭示之法
理在於國家對人民之作為或不作為，皆必須符合適當性、必要性及狹義比例性三原則：
①適當性原則係指法律或公權力措施所採引之手段必須且能實現目的，且為
正當之手段，亦即目的與手段之關係必須適時正當。惟限制出境與稅收二者性質完全不同，顯然欠缺適當性。
②必要性原則係指如無其他相同有效而對基本權限制較少之手段可供選擇時
，則立法者所採之限制手段，即是必要的，否則即應選擇侵害最小之手段。因之，必須以手段造成侵害與目的所欲保護之法益加以衡量，其目的與手段比例關係是最小侵害的結果。
③狹義比例原則係指手段不得與所追求之目的不成比例，必須針對手段所侵
害的法益以及所增進的公益加以衡量，故事實上係一種衡量的要求，國家為追求特定之目的所造成之法益限制或侵害，相對於所企求之目的而言，必須成合理、適當之比例。惟將人民終身限制出境，完全不符文民國家、社會之要求，亦不符比例原則。
⒋立法者雖依憲法第二十三條之規定，得基於「公益條款」（如為防止妨礙他人
自由、避免緊急違難、維持社會秩序或增進公共利益）及符合「法律保留」（以法律限制人民之基本權利）之要件下，有制定法律之權限，然而比例原則既為憲法原則，且有作為司法審查標準之功能，是以立法權亦應受比例原則之拘束。
⒌司法院釋字第三四五號解釋違憲，理由如下：
稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第二十五條之一第三項即已違反憲法第十條及第二十三條之規定，上開解釋僅闡釋行政院於七十三年七月修正發布之「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」有無違憲，對於稅捐稽徵法及關稅法有無違憲，未予闡釋，故上開三四五號解釋，實質上無意義，是故聲請大法官解釋的是稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第二十五條之一第三項有無違反憲法第二十三條比例原則之問題。
⒍依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定及司法院解釋，各級法院就其受
理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。如前所述，前揭條文牴觸憲法第十條及第二十三條之規定，請依法裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。且釋字第五一七號解釋係因花蓮地院法官認為兵役法規定之刑罰過苛，已過度侵害人民之基本權，有違憲之虞，乃裁定停止審判，聲請大法官釋憲，而本案違憲情形較之更重，不僅處罰過苛，亦違反憲法第二十三條之比例原則、適當性及狹義比例性原則。又依行政訴訟法第一百七十七條第二項規定：「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」本件有關行政法院八十六年度判字第一○五○號判決違憲，業經原告向司法院聲請解釋憲法在案，是請准予裁定停止訴訟。
㈡被告主張之理由：
⒈按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內
政部入出境管理局，限制其出境．．．」為稅捐稽徵法第二十四條第三項前段所規定。次按「在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣五十萬元以上，營利事業在新臺幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」復為「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」第二條第一項所明定。又該辦法所稱之欠繳稅款，依財政部七十三年十月二十四日台財稅第六一八四九號函釋，包括本稅、滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及教育經費或教育捐在內。
⒉原告滯欠八十一年度綜合所得稅及罰鍰等計九、九八七、七三○元，已達「限
制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」第二條第一項所定限制欠稅人出境之金額標準，被告乃依稅捐稽徵法第二十四條第三項規定，函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境，並無不合。至於原告引據稅捐稽徵法第二十四條第三項條文及司法院釋字第三四五號解釋主張限制其出境違背憲法第十條「人民有居住及遷徙之自由」規定乙節，依中央法規標準法第五條第二項關於人民之權利、義務者應以法律定之，又依司法院大法官會議釋字第三四五號解釋，限制出境實施辦法係依稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第二十五條之一第三項之授權所訂定，其第二條第一項之規定，並未逾越上開法律授權之目的及範圍，且依同辦法第五條規定，有該條所定六款情形之一時，應即解除其出境限制，已兼顧納稅義務人之權益。上開辦法為確保稅收，增進公共利益所必要，與憲法尚無牴觸，是原告所訴，核無足採。
⒊原告主張因欠稅額限制出境違背憲法規定與事實不符，欠稅超過五年之催繳期
限，限制出境即解除，並不違背憲法規定。原處分及所為訴願、再訴願決定均無違誤，原告所訴為無理由，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情事，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境。」「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。」為行為時稅捐稽徵法第二十四條第三項前段及第四十九條前段所明定。次按「在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新台幣五十萬元以上，營利事業在新台幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」亦為限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項所規定。
三、本件原告對其滯欠八十一年度綜合所得稅及罰鍰等計九、九八七、七三○元，已達限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項所定限制欠稅人出境之金額標準，被告始函請內政部警政署入出境管理局限制原告出境一節，並不爭執。茲所爭執者乃主張欠稅與禁止出國其間並無必然關係，並非禁止納稅義務人出國即能產生稅收，稅捐稽徵法第二十四條第三項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項之規定，對於確保稅收及增進公共利益並非必要，且該條對欠稅人禁止出國並無期間之限制，形同終身監禁，有違憲法第十條及第二十三條規定云云。
四、第查行政執行法第十七條第一項規定，義務人有左列清形之一者，得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制住居：「顯有履行義務之可能，故不履行者。顯有逃匿之虞者。就應供強制執行之財產有隱匿或處分之情事者。於調查執行標的物時，對於執行人員拒絕陳述者。經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告者。經合法通知，無正當理由不到場者。」同條第二項規定，義務人逾前項期限仍不履行，亦不提供擔保者，行政執行處得聲請法院裁定拘提管收之。是欠稅人如有行政執行法第十七條第一項各款所定情事，行政執行處之執行人員本得聲請法院拘提管收欠稅人，稅捐稽徵法為避免欠稅人避居國外，乃於第二十四條第三項規定，納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境，其為營利事業者，得限制其負責人出境，自有必要；雖稅捐稽徵法第二十四條第三項對何種情況應解除欠稅人出境之限制，未作具體之規定，惟於條文中亦明定其實施辦法，由行政院定之，且行政院亦已依據上開授權訂定限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法，依該辦法第五條規定：「依本辦法限制出境者，有左列情形之一時，稅捐稽徵機關或海關應即依其限制出境程序，報請財政部或該管法院函請內政部入出境管理局解除其出境限制：『已繳清依本辦法限制出境時全部欠稅及罰鍰者。經向稅捐稽徵機關或海關依法提供欠稅及罰鍰之相當擔保者。經行政救濟及處罰程序終結，確定之欠稅及罰鍰合計金額未滿第二條第一項所定之標準者。依本辦法限制出境時之全部欠稅及罰鍰，已逾法定徵收期限者。欠稅之公司組織已依法解散清算，且無謄餘財產可資抵繳欠稅及罰鍰者。欠稅人就其所欠稅款已依破產法規定之和解或破產程序分配完結者。』」是依上開規定，欠稅人之全部欠稅及罰鍰，已逾法定徵收期限，或欠稅之公司組織已依法解散清算，且無謄餘財產可資抵繳欠稅及罰鍰，或欠稅人就其所欠稅稅款已依破產法規定之和解或破產程序分配完結者，稅捐稽徵機關均應報請財政部函請內政部入出境管理局解除其出境之限制，原告謂稅捐稽徵法對欠稅人禁止出國並無期間之限制，形同終身監禁云云，顯屬無據；且上開限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法，業經司法院釋字第三四五號解釋稱：「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項係依稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第二十五條之一第三項之授權所訂定，其第二條第一項之規定，並未逾越上開法律授權之目的及範圍，且依同辦法第五條規定，有該條所定六款情形之一時，應即解除其出境限制，已兼顧納稅義務人之權益。上開辦法為確保稅收，增進公共利益所必要，與憲法尚無牴觸。」在案，按司法院釋字第三四五號解釋雖係就限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法所作之解釋，惟該辦法既係稅捐稽徵法第二十四條第三項之授權由行政院制定，其子法既未違背法律或憲法之規定，則其母法顯亦無違背憲法之規定，至為顯然。從而，原處分以原告滯欠八十一年度綜合所得稅及罰鍰等計九、九八七、七三○元，乃依據稅捐稽徵法第二十四條第三項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項之規定，函請內政部入出境管理局限制其出境，於法並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又原告請求本院停止本件之審判，聲請司法院大法官解釋稅捐稽徵法第二十四條第三項之規定有無違背憲法，亦無必要，合併敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 三十 日
書記官 簡信滇