臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第四○六○號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○共 同訴訟代理人 沈政雄律師
潘正芬律師右一人複代理人 周滄賢律師
陳修君律師被 告 內政部營建署新生地開發局代 表 人 庚○○（局長）訴訟代理人 辛○○右當事人間因公有土地配售事件，於八十九年八月二十五日向最高行政法院提起行政訴訟，嗣經最高行政法院八十九年度裁字第一六一八號裁定移送本院，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係由台灣省新生地開發處（被告之前身）開發坐落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段一地號等一三二筆土地之合作試種戶，該處開發完成後，於八十三年十二月完成地籍整理及土地作業，擬依「台灣省東部土地開發處理辦法」之規定，將上開土地出售予原經營使用者，嗣經內政部八十六年十二月三十日內地字第八六一二九三九號函准財政部八十六年十二月二十日臺財庫字第八六○七八七八三○號函同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。原告以本件新生地開發合作試種農戶改良土地有功，該土地以高價出售予原告等，將使農民背負難以清償之債務，應適用農業發展條例第十
七、十八條辦理云云，於八十七年二月十六日以陳情書向前台灣省政府陳情。經前台灣省政府聯合服務中心交下由被告之前身台灣省新生地開發處以八十七年三月六日八七新開輔字第○九○九號函復略以「大禹開發區於民國五十年間即劃為東部開發區，其開發管理即應依「台灣省東部土地開發處理辦法」之規定辦理，由於尚未開發之前，曾由花蓮縣政府依據「台灣省河川管理規則」之規定辦理河川公地許可使用種植，惟依據該規則第三十四條第二項規定「前項使用行為，如因．．．開發新生地或．．．之必要，應撤銷許可，不予認核補償。而依據「台灣省東部土地開發處理辦法」開發，原現耕農戶於開發前辦理合作試種有案者可享有依標售底價承購之權益。故本處於開發前即數次召開說明會加以宣導，絕大部分的現耕戶都認同政府的開發政策。四、政府為照顧東部的農民，希望讓農民有安定的生活，免受洪水肆虐耕種之土地，特訂定「台灣省東部土地開發處理辦法」由本處貸款興建堤防，並開發土地，讓現耕農戶能夠取得耕作土地之所有權。本處歷年來開發完成並出售之土地合計二千三百餘公頃，承購之農戶都非常感謝政府的德政。五、本處辦理開發土地之經費都是向省建設基金貸款，必須以出售土地之價款償還貸款。為照顧現耕農戶，上揭處理辦法第六條第四項規定「合作試種農戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前，得申請依標售底價承購。」不必再參加競標，不怕被財團拉抬承購價格。本項規定是目前政府最優惠的措施，僅有東部地區的農民才能夠享受這種優惠的德政」等語。原告等不服，提起訴願被駁回，提起行政訴訟，經最高行政法院以被告上開函復僅就事實經過加以敘述，並未就原告之請求為准駁之決定，即非否准之處分，又被告就原告之請求並無作為之權限，尚難依修正前訴訟法第二條規定視同行政處分。原告所訴核無可採。從而原告提起本件行政訴訟，自非合法，以予駁回。另就同案原告於八十九年八月二十五日向該院起訴請求被告應作成同意原告就坐落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段一號等一三二筆土地申請依農業發展條例第十七、十八條辦理之處分部分，係屬給付之訴，以八十九年度裁字第一六一八號裁定移送本院。
乙、兩造主張：
子、原告方面：聲明：
壹、先位聲明被告應就座落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段十八地號等十六筆土地（如附件所標示），適用修正前（即七十五年一月六日修正公布）農業發展條例第十七條規定，依開發成本（即工程費及地籍整理費）作成售價之建議或評定。
貳、備位聲明被告就座落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段十八地號等十六筆土地（如附件所標示），應同意原告依修正前（即七十五年一月六日修正公布）之農業發展條例第十七條規定分期以上地開發成本（即工程費及地籍整理費）讓售之請求。
陳述：
一、爭點一：本案被告對於讓售系爭土地價格之建議或評定或同意依請求價格讓售之決定，應屬公法行為。
（一）最高行政法院認定鈞院對本案有管轄權，顯然係認定本案係公法上爭議，行政法院對本案有審判權。
最高行政法院八十九年度裁字第一六一八號裁定略以「另原告於八十九年八月二十五日向本院起訴請求被告應作成同意原告就座落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段一號等一三二筆土地申請依農業發展條例第十七條、十八條辦理之處分，係屬給付之訴，依八十九年七月一日施行之現行行政訴訟法第八條第三項規定，以高等行政法院為第一審管轄法院，因本院無管轄權，另移送台北高等行政法院管轄。」
（二）本件讓售土地案非基於充實國庫財源或增加收入之私經濟行政目的而出售公有財產，並非私法上之爭議，應無國有財產法相關規定之適用。
１、本件河川新生地之開發及讓售等事宜，係基於行政院七十二年六月十日台七十二經一○六七○號函核定「東部區域綜合開發計畫－農、林、漁、牧細部開發計畫」及前台灣省政府七十九年七月十日七九府建水字第一五二六二七號函所核定之「台灣省東部河川地大禹區開發計畫書」辦理。而依前揭計畫書所述：
「貳、計畫緣起．．四、為貫徹加速開發東部照顧農民之省政目標，並期能符合農民排作需求．．參、計畫目標．．一、本開發區上段早期經水利局興建堤防而受保護之土地已由現耕農自行改良成為水田．．。各承購農戶將來可自行依陂個別耕作意願調整呈水田或旱地多角經營，以達成地盡其利之目的。．．
柒、備註．．工程執行完成由地政機關辦理地籍整理，報中央准予土地處分及依法評定之地價直至公開出售回收成本止，約二年半，故貸款利息以二．五年估算。．．捌、工程效益．．姑不論開發後土地本身價值成果，由於從事農業經營勞動成本大，致使短時間獲利效益差，惟糧食為人類生活根本，不能因近利而予以輕忽，否則，本末倒置之結果，在可預見之將來，民食求諸於外，國家發展亦將因而受制，進而發生生存問題．．。本區經有計畫的規劃開發，可獲得適耕地計一九二公頃土地。又因灌溉、排水設施之完善，農路暢通，農民耕種意願堤高，土地產權私有，使投資信心大增，進而收益增加，自然達到地盡其利之理想，而有助國家整體建設目標之達成。一、直接經濟效益．．（二）促進土地利用：本區土地因所有權係屬省有，現耕農民．．因無法取得永久土地權屬，農戶對此種土地無法投資改良，若本處開發完成出售農民，使農民取得產權，則其投資意願提高．．。二、間接經濟效益：（一）調整人口及產業合理分布，均衡地方發展．．（二）加速農村現代化．．。」
２、依「台灣省東部河川地大禹區開發計畫書」之目標、工程進度及工程效益等內容觀之，有關開發系爭河川地新生地及讓售予農民，實含有「照顧農民」、「地盡其利」、「提高農民投資意願」等多重目標，既非為充實國庫財源之收入，則本件最終雖有讓售公產之行為，但係屬整體開發計畫之一部分，本件有關後續之讓售程序等事宜，亦應依上揭計畫書所揭示之目標及內容辦理。係爭土地嗣後雖移由財政部國有財產局依國有財產法經管，惟係爭土地原屬河川新生地之開發及出售，係基於照顧農民之政策目的，此由「台灣省東部河川地大禹區開發計畫書」之計畫緣起及計畫目標，係在「改善東部對外運輸結構，使花蓮縣農、漁、牧產品運銷成本大幅降低．．促使投資意願提高．．」、「貫徹加速開發東部照顧農民之省政目標」等語，均可見開發讓售系爭土地，實具有公益及給付行政之目的，與基於充實國庫財源或增加收入之私經濟行政目的而出售國公有財產，顯然有別。
３、基此，本件不得依國有財產法第五十八條暨國有財產計價方式而參考市價查估辦理，再申述如下①按「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定
者，適用其他法律。」為國有財產法第一條所規定。但修正前農業發展條例第一條則規定「為加速農業發展，促進農業產銷，增加農民所得，提高農民生活水準，制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定」。故有關農業發展條例所規定之事項，既有上述特別目的之考量，則同法第十七條但書明文政府開發之土地，指定為農業使用者，應優先租售農民，分期收回開發費用，雖同屬國有土地之出售，然上開規定應為國有財產法之特別規定，應予優先適用。
②其次，本件嗣後經被告機關參考市價辦理之結果，係爭土地每平方公尺一七○
元（相當於每公頃一七○萬元），依面積大小，總計售價約有三十七萬餘元至七百餘萬元不等（有標售底價清冊可稽），以目前玉里地區每位農民耕作水稻一年（二期）總收入約十九萬元，扣除成本，僅餘一萬七千元，收入實在偏低，此亦應為農業發展條例主管機關所認知（參照八十九年十一月十日協談會會議記錄農委會發言）。因此，以平均每位農民一年淨收入約一萬七千元，計算上述應負擔之售價，縱以全部收入分期給付，亦需耗費三十年至百年時間方可完全付清，更遑論倘向銀行貸款尚需計入之貸款利息。此種標售底價之評定，以原告根本無承購土地之能力，倘轉以公開標售方式，開發完成之土地終究淪為財團炒作之對象，勢必達反上揭計畫目標所揭示之「照顧農民」、「地盡其利」、「提高農民投資意願」等目標。
（三）本案被告讓售系爭土地價格之建議或評定或同意依請求價格讓售之決定屬公法行為，被告亦未否認。
二、爭點二：原告所提先位聲明請求判決被告依開發成本作成售價之建議或評定，係認定作成售價之建議或評定為行政處分，依行政訴訟法第五條所提課與義務之訴；倘鈞院認定該建議或評定並非行政處分，原告依行政訴訟法第八條一般給付之訴。
三、爭點三、本案原於九十一年四月二十三日追加共同被告財政部國有財產局，經審判長當庭闡明，為免重複起訴之疑慮，茲撤回該部分之訴。故本案被告為內政部營建署新生土地開發局。
四、爭點四：本案有無農業發展條例第十七、十八條規定之適用？
（一）本案適用行為時農業發展條例第十七、十八條之規定本案係於八十六年十二月三十日由內政部以內地字第八六一二九三九號函同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。
而七十五年一月六日修正公布之農業發展條例，至八十九年一月二十六日方再度修正，雖修正後農業發展條例並無修正前第十七條之規定，惟該修正後之規定係自公布日施行。本於實體從舊原則，本案原應依行為時之法律，即七十五年一月六日修正公布之農業發展條例第十七條規定辦理，自不適用八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例規定，合先陳明。
（二）修正前農業發展條例第十七條第一項但書規定政府開發之土地指定為農業使用者，除供自用外，按「省法規與國家法律牴觸者，無效。」憲法第一百十六條定有明文。而「山坡地、山地保留地、河川新生地、海埔新生地及海邊養殮地等土地由政府統籌規劃，劃定區域自行投資開發．．。但政府開發之土地指定為農業使用者，除供自用外，應優先租售農民，分期收回開發費用」復為七十二年修正公布之農業發展條例第十七條第一項但書所規定。
（三）台灣省東部土地開發處理辦法第六條第四款規定與前揭農業發展條例十七條第一項但書牴觸，應優先適用農業發展條例本件前台灣省新生地開發處辦理開發區土地標售事宜，係依前台灣省東部土地開發處理辦法第六條規定為依據，惟查，上揭台灣省東部土地開發處理辦法第六條第四款固規定「合作試種農戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前，得申請依標售底價承購。其承購面積最高以原合作試種面積為限。」然本件上開土地係屬河川新生地，由前台灣省新生地開發處統籌規劃開發，既屬由政府開發之土地，嗣亦經編定用途為「特定農業區」、「農牧用地」而僅適宜農耕使用，依上開農業發展條例第十七條第一項但書規定，即應優先租售農民，以分期收回開發費用方式辦理。
（四）被告逕依台灣省東部土地開發處理辦法，自屬違法被告竟捨修正前農業發展條例第十七條第一項但書規定未予適用（按八十六年間，農業發展條例第十七條規定仍有效施行，未經刪除），反援引台灣省東部土地開發處理辦法第六條規定，而該辦法屬省法規性質，其第六條第四項有關東部土地河川新生地開發完成後農民得依『標售底價』申請承購之規定，顯與上開農業發展條例第十七條第一項但書以土地開發費用計算租售優先租售予農民之規定相牴觸，依憲法第一百十六條規定，自屬無效。據此，被告適用與國家法律相牴觸而無效之省法規，遽為本件開發區土地價售予原告之核定，自屬違法。
（五）農委會函釋與各單位協調會之決議皆認定本案應適用原農業發展條例第十七條規定依修正前農業發展條例主管機關行政院農業委員會九十年九月六日（九○）農企字第九○○一四五八四九號函，亦謂「本案土地當初決定讓售合作試種農戶時間，若係在上開條例修正實施前，則本案合作試辦農戶應為原第十七條規定優先租售之農民，應無疑義。」。又，本案前於九十年八月二十七日經立法委員張秀珍國會辦公室召開協調會議（分別有行政院農業委員會、財政部國有財產局及內政部營建署代表出席），由財政部國有財產局出席代表作成之含議記錄，結論亦謂「一、本案可適用修正t原農業發展條例第十七條規定．．」，均認同本件原告之請求。
（六）被告所引內政部八十六年函顯然達反修正前農業發展條例第十七條規定，應不予適用。
丑、被告方面：
甲、聲明：駁回原告之訴。
乙、陳述：
一、本案土地之開發經費係由本局前身（東開處）依「台灣省東部土地開發處理辦法」（以下簡稱東開辦法）第十八條第二項規定向台灣省建設基金貸款辦理，開發完成後，依東開辦法第六條第四項規定，出售予合作試種農戶經營使用，並俟土地出售後依第十九條規定收回資金償還貸款。而原告等人「於開發完成核定地價後，公告標售前，得申請依標售底價承購」之資格，係源於東開辦法第六條第四項之規定，並無原告所稱適用修正前「農業發展條例」第十七條及土地法第一百三十三條之規定辦理。
二、本案土地精省前係屬省有土地，其出售處分程序悉依土地法第二十五條規定辦理，業經內政部八十六年十二月卅日（八六）內地字第八六一二九三九號函准依財政部八十六年十二月廿日台財庫字第八六０七八七八三０號函意見略以：「．．同意先行由合作試種有案農戶（即原告）申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。惟．．評定之底價，似亦應．．比照國有財產計價方式出售：，及．．應切實反映市價：，以維護開發利益：。」，故本案土地辦理標售底價之評定作業，即應比照國有財產計價方式及切實反映市價相關規定辦理，並無適用修正前農業發展條例之規定。
三、本案土地精省後由國家概括承受為國有土地，悉依國有財產法之相關規定辦理保管、使用、收益及處分。現本案土地因應精省作業，其所有權業已於八十八年三月十一日移轉為國有，而管理機關亦變更登記為國有財產局，致土地處分作業及出售價格之訂定等業務，均由該局依其權責辦理，該局花蓮分處業已依國有財產法之相關程序評定本案土地標售底價為每公頃一七０萬元，於九十年八月九日及九十一年六月二十四日辦理標售在案，共標出十一筆土地，平均標售價格為一八九萬二千餘元。
四、有關本案土地出售及計價方式，國有財產局於九十一年十月三日以台財產局管字第０九一００二五五六七號函說明辦理原則。農委會於九十一年十月八日以農企字第０九一０一五五０四五號函說明有關本案修正前「農業發展條例」第十七條後段文字「分期收回開發費用」意義。
五、綜上所述，本案土地之開發與原告等人之權益，係源於依「台灣省東部土地開發處理辦法」之規定，並無適用修正前「農業發展條例」之規定辦理，又依農委會函示修正前「農業發展條例」第十七條規定應無原告等人所稱分期以土地開發成本費用讓售之規定，足見原告等人所提訴訟顯無理由。
理 由
一、查台灣省新生地開發處（被告之前身）開發坐落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段一地號等一三二筆土地，原告為其中部分土地之合作試種戶，該處開發完成後，於八十三年十二月完成地籍整理及土地作業，擬依「台灣省東部土地開發處理辦法」之規定，將上開土地出售予原經營使用者，嗣經內政部八十六年十二月三十日內地字第八六一二九三九號函准財政部八十六年十二月二十日臺財庫字第八六○七八七八三○號函同意先行由合作試種有案農戶申請依標售底價承購，剩餘土地再行辦理公開標售。原告以本件新生地開發合作試種農戶改良土地有功，該土地以高價出售予原告等，將使農民背負難以清償之債務，應適用農業發展條例第十七、十八條辦理云云，於八十七年二月十六日以陳情書向前台灣省政府陳情。經前台灣省政府聯合服務中心交下由被告之前身台灣省新生地開發處以八十七年三月六日八七新開輔字第○九○九號函復略以「大禹開發區於民國五十年間即劃為東部開發區，其開發管理即應依「台灣省東部土地開發處理辦法」之規定辦理，由於尚未開發之前，曾由花蓮縣政府依據「台灣省河川管理規則」之規定辦理河川公地許可使用種植，惟依據該規則第三十四條第二項規定「前項使用行為，如因．．．開發新生地或．．．之必要，應撤銷許可，不予認核補償。」而依據「台灣省東部土地開發處理辦法」開發，原現耕農戶於開發前辦理合作試種有案者可享有依標售底價承購之權益。故本處於開發前即數次召開說明會加以宣導，絕大部分的現耕戶都認同政府的開發政策。四、政府為照顧東部的農民，希望讓農民有安定的生活，免受洪水肆虐耕種之土地，特訂定「台灣省東部土地開發處理辦法」由本處貸款興建堤防，並開發土地，讓現耕農戶能夠取得耕作土地之所有權。本處歷年來開發完成並出售之土地合計二千三百餘公頃，承購之農戶都非常感謝政府的德政。五、本處辦理開發土地之經費都是向省建設基金貸款，必須以出售土地之價款償還貸款。為照顧現耕農戶，上揭處理辦法第六條第四項規定「合作試種農戶合於承購開發完成土地之資格者，於開發完成核定地價後，公告標售前，得申請依標售底價承購。」不必再參加競標，不怕被財團拉抬承購價格。本項規定是目前政府最優惠的措施，僅有東部地區的農民才能夠享受這種優惠的德政」等語。原告等不服，提起訴願被駁回，提起行政訴訟，經最高行政法院以被告上開函復僅就事實經過加以敘述，並未就原告之請求為准駁之決定，即非否准之處分，又被告就原告之請求並無作為之權限，尚難依修正前訴訟法第二條規定視同行政處分。原告所訴核無可採。從而原告提起本件行政訴訟，自非合法，以予駁回。另就同案原告於八十九年八月二十五日向該院起訴請求被告應作成同意原告就坐落於花蓮縣大禹開發區第一期之花蓮縣禹東段一號等一三二筆土地申請依農業發展條例第十七、十八條辦理之處分部分，認為係屬給付之訴，以八十九年度裁字第一六一八號裁定移送本院，合先敘明。
二、經查，本案系爭土地標售底價之評定，依台灣省東部土地開發處理辦法第十三條「開發完成之土地，除另有用途外，均交由開發處會同有關機關及當地縣政府評定價格‧‧‧經本府核定後，依法公開出售」之規定，原已由台灣省新生地開發處，簽請前省政府建設廳召開會議研商，惟尚未有結論，即因精省作業而將標售及土地管理業務移由財政部國有財產局辦理，其土地所有權亦已於八十八年三月十一日移轉為國有，而管理機關亦變更登記為國有財產局等情，為兩造所不爭執，並有國有財產局八十八年一月十五日台財產局第00000000號函附於原處分卷可稽，則有關國有土地土地處分及出售價格之訂定等業務，均應由國有財產局接續辦理，被告前雖為系爭土地之處理機關，惟既已因精省而對系爭土地喪失其管理權，則無論原告先位請求被告依開發成本（即工程費及地籍整理費）作成售價之評定及後位請求被告分期以土地開發成本費用讓售之給付訴訟，均因非被告職掌範圍事項，被告並無處理之權限，原告請求被告就系爭土地為一定之行為，為無理由，應予駁回。至於原告先位請求被告依開發成本（即工程費及地籍整理費）作成售價之建議部分，既然僅係建議，則縱使法院提供訴訟救濟，依原告之請求作成該項判決，對於有權為決定之國有財產局亦不能生任何拘束力，亦無法達成原告之目的，原告之請求即屬欠缺權利保護必要，亦為無理由，應予駁回。又本件原告另已對有處分權之國有財產局起訴請求，現在本院另案（九十一年度訴字第二六八號）繫屬中，併此敘明。
三、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
四、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 十九 日
台北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 張 瓊 文
法 官 劉 介 中法 官 黃 清 光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十一 日
書記官 楊 子 鋒