臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第四○三五號
原 告 中華民國柔道協會代 表 人 甲○○理事長訴訟代理人 丙○○律師被 告 內政部代 表 人 張博雅部長）訴訟代理人 乙○○
丁○○右當事人間因理監事選舉事件，原告不服行政院中華民國八十九年十一月二十二日台
（八九）內訴字第三三一六二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文再訴願及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十七年十一月七日召開第七屆第一次會員大會，改選理監事，其會員莊文良、鄭吉祥、連明源、陳俊吉、吳尚武、楊正賢、林泰宏、張永裕、廖年義、童健一等十人，於八十七年十一月十日向被告提出陳訴書，陳稱該次會員大會選舉理監事選舉過程不當，選舉結果無效云云。嗣被告依原告八十七年十一月二十三日所陳報第七屆第一次會員大會會議、理事會議、監事會議紀錄等資料，以八十八年四月十七日（八八）內社字第八八八九一○○號函原告，略謂：「二、貴會（原告）召開之第七屆第一次會員大會並改選理監事一案，有關選舉票格式，因未盡依人民團體選舉罷免辦法第七條之規定辦理，又監票員未確依同辦法第十六條規定，善盡監票職責，依人民團體法第五十八條第一項第一款之規定，給予警告處分；嗣後辦理之選舉，應請確依人民團體選舉罷免辦法相關規定辦理。三、所報第七屆理監事簡歷冊，准予備查；現任理事長為甲○○（任期自八十七年十一月七日起至九十一年十一月六日止）一案，同意備查，並核發當選證明書乙紙，請查收。」，並以八十八年四月二十二日台（八八）內社字第八八一四二一六號書函答覆莊文良等人，以原告改選第七屆理監事一案，業經被告同意備查。莊文良、鄭吉祥及連明源不服，以原告第七屆第一次會員大會所為理監事選舉，由被告卷存之相片及錄影帶足證選舉過程違反人民團體選舉罷免辦法第七條、第十五條及第十六條第四款等規定，當場會議主席並未依法處置，反將選舉結果決議通過並報被告核備，而被告當時派員列席亦未克盡主管之職責，竟以台（八八）內社字第八八一四二一六號書函准將會議結果備查，顯係違法之行政行為云云，訴經被告八十八年八月三十一日台（八八）內訴字第八八○四五五三號訴願決定，以原告於八十七年十一月七日召開會員大會進行第七屆理監事選舉，其所印製之選票未依照人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款之規定，違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項第一款規定，該等選舉票皆為無效票，其所進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉，爰將被告八十八年四月十七日台（八八）內社字第八八八九一○○號同意備查函，予以撤銷，由被告另為適法之處理。原告以利害關係人身分表示不服，訴經行政院八十九年三月八日台八十九訴字第○六九○○號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。」被告以八十九年四月二十七日台（八九）內訴字第八九０三四五０號重為訴願決定：「原處分撤銷，由原處機關另為適法之處理。」原告仍不服，提起再訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求判決如主文所示。
㈡被告聲明：請求駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⑴選舉票違反人民團體選舉罷免法第七條所規定之格式，是否當然無效？⑵原告召開第七屆第一次會員大會改選理監事時，莊文良等人就選舉票格式違反
法令規定，有無當場向會議主席提出異議，並於三日內以書面申請被告核辦？如屬否定之情形，則其嗣後以選舉票格式不符法令規定為由，向被告提出陳情，被告可否予以受理？㈠原告主張：
⑴被告擅自認定原告選舉無效，顯屬違法越權。理由如下：
①原告於八十七年十一月七日，在被告派員指導下，依法選出理監事，選舉
結果無人異議，原告乃於八十七年十一月二十三日報被告「備查」，被告於八十八年四月十七日准予「備查」。
②所謂「備查」，依地方制度法第二條第五款定義為：下級政府或機關間，
就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。被告就原告呈報選舉結果，既准予備查，應可解為被告承認原告之選舉，完全屬原告得全權處理之業務。原告依法辦妥選舉後，被告以准予「備查」表示「知悉」，爾後縱有他人表示異議，應尋其他法定方式救濟，無由被告擅自認定選舉無效之理。
③按備查非行政處分，行政處分之定義，依訴願法第三條、行政程序法第九
十二條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。備查僅為觀念通知，不具有公法上之效力，不符合訴願法第三條之規定，陳情人對備查提起訴願，自不符合訴願法第一條第一項之規定，被告受理訴願自不合法。
④司法院二十五年院解字第一五七○號謂：「律師公會係職業團體之一，其
關於會長之選舉，係本於會員之私權作用，應屬於私法關係」。此即表明，人民團體選舉無效爭議，屬私法關係，應適用民法第五十六條關於總會決議無效之規定，由爭議當事人依民事訴訟程序解決之，無由被告擅自宣告選舉無效之理。又現行人民團體法並無關於選舉瑕疵之特別規定，依同法第一條，適用民法規定，以解決選舉無效之爭訟，亦為法理上當然解釋。被告逕以行政手段介入私權爭議，顯然越權。
⑵被告之處分，顯然違背法令：
①被告認定選票無效係引用人民團體選舉罷免辦法第十八條第一項第一款之
規定。惟查，該款係就選票未「蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）蓋章」，應屬無效，而為規定。第十八條第一項各款，並無違反同辦法第七條規定者，其選舉票均應無效之規定。
被告認定全部選票無效，適用第十八條第一項第一款，顯然違背法令。
②被告所以認定選舉票無效，實係引舊法所致，舊法第八條規定，人民團體
之選舉或罷免票，應由各該團體「依第七條格式擇定」自行印製，並蓋用各該團體圖記及由監事推派之監事印章後，始生效力。惟本件應適用八十五年二月十四日修正公布之人民團體選舉罷免辦法第八條規定，該項規定明白刪除「依第七條格式自行擇定」之語句，被告猶引用同法第十八條第一項第一款規定，認定原告違反第七條、第八條規定，選舉無效，顯然違背法令，原告之選舉既未違反第十八條第一項各款規定，自應有效。
③退而言之，依同辦法第四十一條第二項規定，對選舉結果有異議者，應當
場向會議主席提出，並於三日內以書面申請主管機關核辦，未出席或出席未當場表示異議或逾期提出異議者，於後提出異議，均不予受理。本件關係人並未於當場對結果表示異議，甚至自承選舉失敗而離席，其於事後提出異議，即不應予以受理。況關係人於三日內書面提出陳訴書，未有隻字片語提及選票印製不合規定之事。被告竟猶據此擅自認定選舉無效，進而解散原告團體，違法濫權莫甚於此！⑶被告認定全部選票皆為「無效票」，顯然無據：
①原告於八十七年十一月七日召開會員大會進行第七屆理監事選舉，選票上
所列之候選人並非參考名單。有關該次選舉候選人名單，原告整理小組於八十七年八月二十六日假高雄市麒麟餐廳召開第三次會議時，與會成員決議採開放登記方式。原告即以掛號信發出全體會員親自到會登記，經登記後，將所有登記候選人全部印入選票，故本件有關選票格式之擇定，原告並非依人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款列出參考名單，而係採用同條項第一款「將全體被選舉人姓名印入選舉票，由選舉人圈選者」之方式辦理。關係人亦認同此一方式，並依原告通知而登記為候選人，被告未予詳查，率指原告未依第三款規定留空格，殊有未合。
②尤有進者，原告整理小組係奉內政部八十七年八月七日台（八七）內社字
第八七八七一○七號函成立，成員皆為被告所指定，有關理監事選票格式之擇定，被告為瞭解整理小組任務進行狀況，曾指派人團科專員丁○○到場親臨指導，並與全國體總代表鄭英傑及與會人士討論後，始決議不採列舉參考名單方式辦理，此有會議紀錄可稽。又第七屆會員大會召開改選理監事時，被告更指派社會司人團科江科長全程指導監督，並曾檢視選舉票無誤，於此審慎周密情況完成選舉，被告竟率爾全予否認，更屬不當。
⑷被告認定選舉票無效，顯然違反比例原則與誠信原則：
①行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。行
政程序法第八條定有明文。該法定施行日期為九十年一月一日，但此一原則應為民主國家行政行為之當然準則。本件原告整理小組成員，均為被告所指定。整理小組為求謹慎，更於選票之印製及選舉過程請求被告派員指導，目的無他，為求選舉合法有效。被告基於監督人民團體之地位，亦均派員列席指導，於此情況，原告自有足夠理由相信被告之法律判斷。被告竟對其派員全程參與之選舉，逕以選票印製不符其自行訂立之辦法，而宣告選舉無效，顯然嚴重破壞人民對政府之信賴。
②行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者
；又採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益，顯失均衡。行政程序法第七條定有明文，亦為行政行為之準則，本件被告命令限期整理，目的乃在於促使原告定期改選。原告既已依法產生，縱稍有瑕疵，被告亦已發函指正，其行政目的已然達成。被告竟無視於行政行為之基本原則，屈服於政治力之運作，貿然宣告選舉無效，進而命令解散，造成原告無可彌補之損害，實難令人甘服。
㈡被告主張：
⑴按「人民團體選舉理監事，係人民團體之決議，人民團體之會員對於此項選
舉認有違反法令或章程時，雖可循民事程序請求法院宣告其決議無效；惟社會行政主管機關認人民團體選舉理監事違背法令時，依法亦可本於職權撤銷其決議。」、「‧‧‧且主席宣布選舉結果當場未有人提出異議，亦未於三日內以書面申請主管機關核辦，主管機關是否應予受理疑義。按人民團體選舉罷免辦法第四十一條第二項之立法意旨係在儘速確定選舉結果，俾維團體會務正常之運作，故選舉人、被選舉人如逾法定期限向主管機關提出異議，主管機關可不予受理，以免延宕團體選舉結果之確定；惟其選舉作業過程如確有違背法令規定者，主管機關自得本於職權依有關法令，而為妥適之處分」為行政院六十九年八月十三日台六十九規九○四二號函、被告八十二年三月十八日台（八二）內社字第八二七八八四三號函所釋，本案被告訴願審議委員會八十八年八月三十一日台（八八）內訴字第八八○四五五三號訴願決定理由既認定原告該次選舉所印製之選舉票未依人民團體選舉罷免辦法第七條所規定之格式製作，「自已違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項規定，該等選舉票皆為無效票，因之其所進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉。」依據上開法令解釋，則被告自得本於職權依有關法令，而為妥適之處分。
⑵依據人民團體選舉罷免辦法第七條規定：「人民團體之選舉應使用選舉票，
其格式分為左列三種並應載明團體名稱、選舉屆次、職稱及年月日等，由各該團體理事會（許可設立中之團體由籌備會）擇一採用：一、將全體被選舉人姓名印入選票，由選舉人圈選。二、按應選出名額劃定空白格位，由選舉人圈選。三、將參考名單所列之候選人印入選票，由選舉人圈選，並預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫者。」；同辦法第七條第二項規定：「前項第三款參考名單所列之候選人，得依章程規定或經會員（會員代表）大會決議，由理事會提出；或由會員（會員代表）向所屬團體登記，其人數為應選出名額同額以上，如登記不足應選出名額時，由理事會（許可設立中之團體由籌備會）決議提名補足之。但被選舉人不以參考名單所列者為限。」；同辦法第八條規定：「人民團體之選舉票或罷免票，應由各該團體自行印製，並蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章後，始生效力。許可設立中之團體蓋用籌備會戳記及由召集人簽章。」；同辦法第十八條規定：「選舉票或罷免票有左列情事之一者無效：一、未依第八條及第三十七條之規定辦理者。‧‧‧」。按本件原告該次選舉選票所列候選人，係經原告開放由會員登記而來，與前開辦法第七條第二項「由會員（會員代表）向所屬團體登記」之規定，並無不符；惟選票未盡依前開辦法第七條第一項第三款之規定，預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，尚有瑕疵，為維護國家利益及所有會員之權益，被告遂於八十八年四月十七日，以台（八八）內社字第八八八九一○○號函，給予原告警告之處分，並發給原告理事長當選人甲○○當選證書。嗣後，經不服上述結果之部分會員向被告提起訴願，被告訴願審議委員會則於八十八年八月三十一日台（八八）內訴字第八八○四五五三號決定書，以「‧‧‧，其所印製之選票未依照人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款規定，於參考名單外預留與應選出名額同額之空格，自已違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項規定，該等選舉票皆為無效票，因之其所進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉。」之理由，撤銷被告上開處分，被告依據上開訴願決定及被告未於期限內有效完成理監事改選任務，已構成人民團體法第五十九條第一項第四款：「限期整理未如期完成者。」事實，故以八十九年一月六日台（八九）內社字第八九六四○三○號函，給予原告解散之處分。
⑶綜前所述，原告第七屆第一次會員大會理監事選舉，因選票違反人民團體選
舉罷免辦法第七條第一項第三款、第八條規定，並構成第十八條第一項第一款之事實，該等選票皆為無效票，其所進行之選舉亦屬無效之選舉，因未於限期整理期限內有效完成選舉，構成人民團體法第五十九條第一項第四款事實，被告八十八年八月三十一日台（八八）內訴字第八八○四五五三號訴願決定、八十九年六月二十一日台（八九）內訴字第八九○二三四三號訴願決定、行政院八十九年十一月二十二日台八十九訴字第三三一六二號再訴願決定、八十九年一月六日台（八九）內社字第八九六四○三○號函解散處分，應予維持。
理 由
一、按「人民團體之選舉或罷免，在結果揭曉後三十日內，應由各該團體造具當選人簡歷冊或被罷免人名冊報請主管機關核備。」人民團體選舉罷免法第四十三條定有明文。既稱報請主關機關「核備」，主管機關即須為核准備查與否之決定，此決定對外直接發生法律上之效果，自屬行政處分無誤，得為訴願之標的，合先說明。
二、次按人民團體選舉罷免法第七條第一項、第二項規定：「人民團體之選舉應使用選舉票，其格式分為左列三種並應載明團體名稱、選舉屆次、職稱及年月日等，由各該團體理事會（許可設立中之團體由籌備會）擇一採用：一、將全體被選舉人姓名印入選票，由選舉人圈選。二、按應選出名額劃定空白格位，由選舉人圈選。三、將參考名單所列之候選人印入選票，由選舉人圈選，並預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫者。前項第三款參考名單所列之候選人，得依章程規定或經會員（會員代表）大會決議，由理事會提出；或由會員（會員代表）向所屬團體登記，其人數為應選出名額同額以上，如登記不足應選出名額時，由理事會（許可設立中之團體由籌備會）決議提名補足之。但被選舉人不以參考名單所列者為限。」本件原告改選理監事之選舉選票所列候選人，係經原告開放由會員登記而來，此為兩造所不爭，核與前開辦法第七條第二項「由會員（會員代表）向所屬團體登記」之規定相符，應屬同條第一項第三款所稱之「參考名單」無誤，原告未依該條款之規定，預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，此有該選舉票影本附卷可考，其有「違反法令」之情事，固堪認定。惟該選舉票違反法令規定之格式，並非當然無效，蓋：
㈠人民團體選舉罷免辦法第十八條所列選舉票無效之情形，並未包含違反同辦法第七條規定者。
㈡人民團體選舉罷免法第十八條第一項第一款固規定：選舉票未依同辦法第八條
之規定辦理者無效。惟同辦法第八條係規定：「人民團體之選舉票或罷免票，應由各該團體『自行印製』，並蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章後，始生效力。許可設立中之團體蓋用籌備會戳記及由召集人簽章。」足見選舉票違反第八條無效之情形，應係指選舉票未蓋用圖記及召集人簽章之情形而言，「自行印製」並非規定之重點，更不能擴充解釋未依照同辦法第七條規定之格式「自行印製」，亦為無效。
㈢人民團體選舉罷免法第十八條所列舉選舉票無效之事由，舉凡未蓋用圖記簽章
、書寫字跡模糊無法辨識、在選舉票添附物件、顯有暗號作用等，均係因選舉票之真假或選舉人之真意無法辨識，其法律上之效果本應為無效，故規定選舉票有此事由時無效。至於選舉票未依同辦法第七條規定預留空白格位，並非即不能表達選票上選舉人之真意，故將之歸併為選舉票無效之事由，實欠法理之依據。
三、復按人民團體選舉罷免法第四十一條第一、二項規定：「人民團體之選舉或罷免，經截止投票後，應即當場開票，並由會議主席或其指定人員宣布選舉或罷免結果。但如發覺選舉或罷免有違法舞弊之嫌者，會議主席得會同監票員宣布將票匭加封，並報請主管機關核辦。對前項宣布之選舉或罷免結果有異議者，出席之選舉人、被選舉人、罷免人或被罷免人應當場向會議主席提出，並應於三日內（以郵戳為憑）以書面申請主管機關核辦。未出席或出席未當場表示異議或逾期提出異議者，於事後提出異議，均不予受理。」足見未當場表示異議或逾期提出異議者，主管機關均應不予受理。查：
㈠本件關係人即原提訴願人莊文良等人雖於選舉後三日內向被告提出緊急陳情書
，但其內容未有隻字片語提及選票印製格式不合規定之事，直至十四日後之八十七年十一月二十四所提補充陳情書，始略提及，此有各該緊急陳情書、補充陳情書影本附原處分卷可稽，顯已逾三日之書面異議期間，依前揭規定，被告應不予受理。
㈡原告於八十七年十一月七日改選理監事時，雖有人對委託書及集中圈選之事提
出異議，惟並無任何人對選舉票之格式提出異議，尤其選舉結果揭曉後，亦無人當場對選舉結果提出異議，此為兩造所不爭，並經證人賴茂雄（限期整理七人小組之召集人、選舉當天之會議主席）、廖儒恆（會員）到庭結證屬實，復有被告提出之現場照片及錄影帶附卷可佐，前揭錄影帶並經本院當庭勘驗屬實，製有勘驗筆錄附卷可稽（畫面中並無再訴願決定書所稱莊文良等人對選票格式曾向主席提出異議之情形）。莊文良等人對選票格式，既未於選舉當場向會議主席提出異議，選舉結束時復未當場對選舉結果表示異議，其事後提出異議，依前揭規定，被告亦不應受理。
㈢被告雖引其八十二年三月十八日台（八二）內社字第八二七八八四三號函釋謂
：「主席宣布選舉結果當場未有人提出異議，亦未於三日內以書面申請主管機關核辦，主管機關是否應予受理疑義。按人民團體選舉罷免辦法第四十一條第二項之立法意旨係在儘速確定選舉結果，俾維團體會務正常之運作，故選舉人、被選舉人如逾法定期限向主管機關提出異議，主管機關可不予受理，以免延宕團體選舉結果之確定；惟其選舉作業過程如確有違背法令規定者，主管機關自得本於職權依有關法令，而為妥適之處分」云云，惟原告之選舉票未按規定格式印製，有違背法令之處，被告業依人民團體法第五十八條之規定，審酌案情，對原告作出「警告」處分，自不能再以主管機關得依職權處分為由，而對莊文良等人之事後異議，予以變相受理。否則人團體選舉罷免法第四十七條第二項「不予受理」之規定，豈非形同具文。
四、從而，本件原告於八十七年十一月七日召開第七屆第一次會員大會，完成理監事之改選，於八十七年十一月二十三日檢具會員大會會議、理事會議、監事會議紀錄等資料，報請被告核備，被告於八十八年四月十七日以（八八）內社字第八八八九一○○號函原告，略謂：「二、貴會（原告）召開之第七屆第一次會員大會並改選理監事一案，有關選舉票格式，因未盡依人民團體選舉罷免辦法第七條之規定辦理，又監票員未確依同辦法第十六條規定，善盡監票職責，依人民團體法第五十八條第一項第一款之規定，給予警告處分；嗣後辦理之選舉，應請確依人民團體選舉罷免辦法相關規定辦理。三、所報第七屆理監事簡歷冊，准予備查；現任理事長為甲○○（任期自八十七年十一月七日起至九十一年十一月六日止）一案，同意備查，並核發當選證明書乙紙，請查收。」並以八十八年四月二十二日台（八八）內社字第八八一四二一六號書函答覆莊文良等人：「有關中華民國柔道協會改選第七屆理監事一案，並經本部同意備查。」揆諸前揭說明，並無違誤。訴願決定未審酌訴願人莊文良等人對原告第七屆理監事選舉結果提出異議，是否合法，徒以「人民團體選舉選票之製作，應依人民團體選舉罷免法第七條所載格式印製，未依第七條規定製作，即違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項第一款之規定，選舉票無效。」即認原告第七屆理監事選舉無效，被告同意備查有所不當，而將原處分撤銷，著由原處分機關另為適法之處理，實非允洽。再訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有不當。原告執以起訴，為有理由，應將一再訴願決定均予撤銷，由訴願機關另為適法之決定。
又兩造其餘訴辯意旨，與本件判決結果不生影響，故不予一一申論，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十八 日
書記官 陳清容