臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第四三七號
原 告 甲○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○右六人共同訴訟代理人 乙○○律師複 代理人 王聖舜律師被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 朱兆銓（主任委員）訴訟代理人 壬○○
辛○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月七日台八十九訴字第一六三七九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告甲○○係三功投資股份有限公司（下稱三功公司）、漢華投資股份有限公司（下稱漢華公司）、廣宇科技股份有限公司（下稱廣宇公司）、漢碩投資股份有限公司（下稱漢碩公司）、漢神名店百貨股份有限公司（下稱漢神名店公司）之負責人，丙○○係漢聯建設股份有限公司（下稱漢聯公司）之負責人，丁○○係承陽投資股份有限公司（下稱承陽公司）之負責人，戊○○係漢陽建設股份有限公司（下稱漢陽公司）之負責人，己○○係利陽實業股份有限公司（下稱利陽公司）之負責人，庚○○係漢神實業開發股份有限公司（下稱漢神實業公司）之負責人，被告以該等公司與甲○○（包括其配偶李琇瑟）係證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱之共同取得人，渠等於民國（下同）八十六年三月十六日共同取得國揚實業股份有限公司（下稱國揚公司）股票，超過該公司已發行股份總額之百分之十，嗣後自八十七年五月十一日至同年六月三十日減少持股一六、九九四、○○○股，未於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，亦未即公告，有違證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○七七四號處分書處原告等罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元）。原告等不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、依證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條規定，足見「共同取得股份」未依規定申報為科處罰鍰之構成要件。再者，憲法第十五條、第二十三條及司法院釋字三一三號解釋已明揭處罰之構成要件及數額，應由法律定之，若法律授權以命令定之，自須符合授權明確性原則，始得限制人民之權利。依證券交易法第二條規定，足見有價證券之買賣、管理、監督等應依證券交易法、公司法及其他有關法律之規定。此外，證券交易法復無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，被告無法律授權即訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點），並據該要點三「（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」之規定認定國揚公司等係共同取得人，依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條科處原告罰鍰，顯未依法律之規定，即限制原告之權利，應有違誤。
２、證券交易法第四十三條之一第一項所謂「共同取得股份」，顧名思義，應係指與他人共同集資取得股份或持分共有股份而言，始符該條完全公開之立法意旨。而申報事項要點第三點，將共同取得之意義，從共有（分別共有或公同共有）擴張至「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」乙節，實已逾法律應有之解釋，鈞院自不受其拘束，此有鈞院八十九年度訴字第二五三號判決可資參酌。三功公司等為各自獨立之法人，各自取得國揚公司之股份並未超過該公司已發行股份總額百分之十，且彼此間並無共同投資、集資計劃，所購入之股票均係以其自有資金所出資買賣，屬各該公司所有，並非持分共有國揚公司之股份，顯非共同取得人，至為灼然。是原告顯無須依證券交易法第四十三條之一第一項申報取得股份之目的、資金來源等，並於上開申報事項有變動時補正之，彰彰明甚。故被告執前開申報事項要點第三點之規定處罰原告，自屬於法有違。
３、再依司法院釋字第三一三號解釋意旨，足見職權命令不得作為限制人民權利之依據，灼然至明。本件被告依職權訂定申報事項要點，並據該要點認定原告違反證券交易法前開規定，科處原告罰鍰，顯係以職權命令限制原告之權利，而有違誤，一再訴願決定皆以被告係證券交易主管機關，基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一訂定申報事項要點，與依法行政原則無違云云，顯非有理。另查證券交易法第四十三條之一第一項所規定之「主管機關所規定應行申報之事項」，係在「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十」之構成要件成立後，任何人或其他共同取得人，應向主管機關申報取得股份之目的、資金來源及「主管機關所規定應行申報之事項」，故證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利，準此，一再訴願決定謂被告依證券交易法第四十三條之一第一項主管機關所規定應行申報事項而訂定要點，符合依法行政原則，顯無足採。
４、又「違反本法之數行為，分別處罰。但於警察機關通知單送達或逕行通知前，違反同條款之規定者，以一行為論」社會秩序維護法第二十四條第一項定有明文。是以行政法確有關於連續犯以一行為論之規定。退步言之，本件縱令三功公司等公司及甲○○（包括其配偶李琇瑟）係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點所稱之共同取得人，且於八十六年三月十六日共同取得國揚公司已發行股份總額超過百分之十，嗣後又於八十七年五月十一日至六月三十日減少持股一
六、九九四、○○○股，惟未依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定於所持股份變動時隨時補正，然被告前已就三功公司等公司及甲○○（包括其配偶李琇瑟）違反申報事項要點第七點，於八十六年十一月二十八日至八十七年一月十七日未依規定於所持股變動時公告並申報，而以八十八年三月一日（八八）台財證（三）第○○七七二號處分書各科處罰鍰十萬元，則原告等上開行為時間密切關連，係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，在被告裁罰通知單送達前，僅得處罰乙次，被告竟以同一理由處罰原告，顯非有理，其處分應予撤銷。
５、原告甲○○是否涉嫌掏空國揚公司資產乙案，雖經臺灣臺北地方法院判決，惟尚在高等法院審理中，並未確定，被告據以援引，似有未合。又甲○○是否有掏空國揚公司資產乙節，與原告等是否有證券交易法第四十三條之一第一項與他人共同取得股份之事實並無必然關係，且臺灣台北地方法院刑事判決並無認定原告等係掏空國揚公司資產後，成立子公司，再以其名義購買國揚公司股票之事實，被告之主張，尚嫌主觀率斷。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關：
（一）證券市場最重要管理原則就是「資訊公開原則」，而依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定—主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且依法務部法八十九律決字第○四三四九二號函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且未牴觸或逾越其上位法規者，應無不可。
（二）證券交易法第四十三條之一第一項所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，被告為執行該法律，必須對之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，被告特依社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令進行類型化處理，於申報事項要點第三點訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。然原告稱「共同取得」為「分別共有」或「公同共有」，在民法上應係指所有權之持有形式，其與證券交易法第四十三條之一第一項所稱「共同取得」之意義應有所不同。該條文所稱「共同取得」，按其立法意旨應係取得人間基於目的上之結合，無論其持有之形式為「分別共有」或「公同共有」，只要渠等取得同一公開發行公司股份超過該公司已發行股份百分之十者，即應按證券交易法第四十三條之一第一項規定，將取得股權及其異動相關資訊辦理公告及申報。
（三）此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定制定，其規定任何人單獨或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（Full
Diclosure）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。因此，申報事項要點第三（二）點明定共同取得之規定並未違反母法之立法意旨。綜上所述，申報事項要點已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點之規定而作成處分，符合依法行政原則，自屬適法。
２、三功公司、漢聯公司、承陽公司、漢華公司、漢陽公司、廣宇公司、漢碩公司、利陽公司、漢神名店公司、漢神實業公司及甲○○（包括其配偶李琇瑟）截至八十六年三月十六日止，累計取得國揚公司股票共計八五、三四五、四二五股，超過國揚公司已發行股份總額百分之十以上。次查三功公司董事長為甲○○（法人負責人），而甲○○亦為漢碩公司、廣宇公司、漢華公司、漢神名店公司等四家公司之董事長，漢聯公司唯一監察人侯西添係甲○○之二親等親屬（即法人負責人之二親等親屬擔任過半數監察人之公司），漢陽公司監察人侯西添及董事己○○、庚○○係甲○○之二親等親屬（即法人負責人之二親等親屬擔任過半數監察人、董事之公司），承陽公司為甲○○持有表決權股份超過三分之一及其配偶李琇瑟擔任過半數董事之公司，利陽公司、漢神實業公司等二家公司分別為甲○○之二親等親屬己○○、庚○○擔任董事長之公司，是以甲○○及三功公司等十家公司取得國揚公司股票之情形，已符合申報事項要點第三（二）點及第四點有關共同取得人之規定。而被告計算方式係以共同取得人整段期間內之股權變動為計算基準，本件前次股權變動日期為八十七年五月七日，故其計算方式為八十七年五月七日至同年六月三十日間股權變動累積數額，原應以次日（八十七年五月八日）為起算始點，惟因本件係於八十七年五月十一日始有交易事實，故系爭時點為八十七年五月十一日至同年六月三十日。查前揭共同取得人八十七年五月十一日至同年六月三十日減少國揚公司持股一六、九九四、○○○股，依行為時證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第七（一）點之規定，應於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一應即公告。惟甲○○（包括其配偶李琇瑟）、三功公司、漢聯公司、承陽公司、漢華公司、漢陽公司、廣宇公司、漢碩公司、利陽公司、漢神名店公司、漢神實業公司等十一名共同取得人均未依法申報及公告，又因三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司等五家公司董事長係甲○○，漢聯公司董事長係丙○○，承陽公司董事長係丁○○，漢陽公司董事長係戊○○，利陽公司董事長係己○○，漢神公司董事長係庚○○，故被告依證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定處以原告等罰鍰十萬元，洵屬有據，於法尚無違誤。
３、原告甲○○原係漢陽公司及以投資股票為主要營業項目—三功公司等十七家公司之實際負責人，於八十四年十月間取得國揚公司經營權，出任該公司董事長兼總經理，其關係企業尚有漢神名店公司等六家公司，對外總稱「漢陽集團」，該集團以融資方式買入國揚（本案原告等取得之標的股票）、廣宇及福益等三家上市公司股票，再持向金融機構及民間金主質借資金，又以資金投入股市，循環擴張信用，最後甲○○與丁○○共同意圖為自己不法之所有，連續利用業務上之機會，挪用侵占國揚資產，違反證券交易法事件，案經臺北地方法院檢察署八十七年度偵字第二四七五六號及八十八年度偵字第一九四二號起訴書提起公訴，並於八十九年九月十九日經臺灣台北地方法院八十八年度訴字第一六四號刑事判決有罪在案。綜上原告等犯罪之事實，可資證明原告等確有「共同取得」國揚公司股票之意思，實已符合證券交易法第四十三條之一第一項所謂之「共同取得」，故原告等須於期限內將其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項向被告申報並公告，惟其應作為而不作為，實屬違法。
４、證券交易法第四十三條之一之立法意旨，係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、上櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項後段之變動事項申報義務，即所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向被告申報之義務，應屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證券交易法中並未有如刑法總則有關牽連犯從一重處斷之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷，故被告依違反申報義務之次數予以分別處罰。綜上，原告等主張被告已就原告等於八十六年十一月二十八日至八十七年一月十七日間股份變動未申報予以處分，而系爭八十七年五月十一日至同年六月三十日減少持股一六、九九四、○○○股未予申報、公告，與前揭未申報、公告之行為係基於一個整體不可分割之意思決定，應視為一個行為，僅得處罰乙次等語，顯曲解法令，實不足採。
５、關於鈞院八十九年度訴字第二五三號判決被告訂定之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」第三（二）點之規定逾越法律應有之解釋，鈞院不受其拘束乙節，被告業於八十九年十月二十七日具狀提起上訴（案號：八十九年上字第○○○一三號）在案。
６、有關原告等共同取得股份之事實，係肇因於八十七年間，因股票市場產生部分地雷股效應，而有部分公司資產遭掏空之現象，引起被告注意並進行查核，經查原告甲○○掏空系爭國揚公司資產乙案，業經台灣台北地方法院八十九年九月十九日八十八年度訴字第一六四號判決有罪，該判決亦詳載原告甲○○係三功公司等關係公司之實際負責人，於八十四年十月間取得國揚公司之經營權，出任該公司董事長兼總經理，綜理公司之業務及決策事宜，並與諸多關係公司組成漢陽集團，該集團即係以其所有資產成立子公司，再以該子公司名義購買母公司的股票，藉以護盤，並維持該公司股價，一旦股價崩落，其無法再以此種方式維持公司股價，如此便會造成掏空公司資產等財務危機。由上所述，原告等與關係公司確有共同取得系爭國揚公司股份之共同意思存在，且其資金亦係來自掏空國揚公司內部資產，原處分依據證券交易法第四十三條之一第一項規定意旨據以科罰，認事用法，尚無違誤。
７、被告雖未針對原告等人買進、賣出系爭國揚股票作分析統計表，惟根據被告實際查核結果，原告係以掏空公司資產之方式藉以達到維持公司股價之目的，相關證據資料均已函送檢調單位依法偵辦。
理 由
甲、程序方面：被告代表人原為林宗勇，八十九年十一月一日變更為朱兆銓，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按行政機關基於其法定職權，固得對多數人民，就一般事項訂定普遍抽象適用之職權命令，但其內容仍必須遵守有關法律之規定，不得逾越。證券交易法第四十三條之一第一項規定：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；如有變動時並隨時補正之。」其中規定主管機關得訂定者，為符合該條項規定「單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」，所應「申報之事項」，而不及於其他，故被告依該條項所訂定之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點），自應遵守上開規定之範圍。
二、查申報事項要點第三點規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括．．．（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，與證券交易法第四十三條之一第一項規定主管機關依其職權訂定「申報事項」之範圍有所不同。按關於人民在何種情形下，有義務主動向主管機關申報其取得公開發行公司股份之股數，證券交易法第四十三條之一第一項業已明白規定為「單獨或與他人共同取得超過已發行公司股份十分之一」者，而所謂共同取得，法律上本有一定之意義，即取得為共有（包括分別共有或公同共有）或基於共同之意思聯絡而取得者。系爭要點第三（二）點將共同取得人之範圍規定包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，實已逾越法律應有之解釋，本院自不受其拘束（參照司法院釋字第一三七、二一六號解釋）。
三、又證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股票種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，即不應予以擴張解釋。
四、查原告甲○○係三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司之負責人，丙○○係漢聯公司之負責人，丁○○係承陽公司之負責人，戊○○係漢陽公司之負責人，己○○係利陽公司之負責人，庚○○係漢神實業公司之負責人，十公司之法人人格均屬個別，與自然人亦分屬不同之權利義務主體，被告以三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司、漢聯公司、承陽公司、漢陽公司、利陽公司、漢神實業公司與甲○○（包括其配偶李琇瑟）間，有申報事項要點第三（二）點所規定之上開關係，而將十公司及甲○○（包括其配偶李琇瑟）於八十六年三月十六日個別所有之國揚公司股份予以合併計算，認其已超過百分之十，為共同取得股份人，嗣後八十七年五月十一日至同年六月三十日減少持股一六、九九四、○○○股，累計增減數量超過已發行股份總額百分之一，未向被告申報並公告，乃依證券交易法第一百七十八條第一項第一款：「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、違反．．．第四十三條之一第一項．．．規定者」及同法第一百七十九條：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人」之規定，處原告等十萬元罰鍰（折合新台幣三十萬元），於法尚有未合，原告主張原處分為違法，一再訴願決定仍予維持，亦有違誤，即屬可採，爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予以撤銷。
五、被告雖舉台灣台北地方法院八十九年九月十九日八十八年度訴字第一六四號刑事判決，主張三功公司、漢華公司、廣宇公司、漢碩公司、漢神名店公司、漢聯公司、承陽公司、漢陽公司、利陽公司、漢神實業公司及甲○○（包括其配偶李琇瑟）間有共同取得國揚公司股份之事實云云。惟查前開判決係就原告甲○○、丁○○及第三人謝正雄、劉淑慧等人涉及業務侵占所為之刑事判決，尚難執以論斷上述十公司及甲○○（包括其配偶李琇瑟）間有共同取得國揚公司股份之意思聯絡，被告對於上述十公司及甲○○（包括其配偶李琇瑟）間共同取得國揚公司股份之意思聯絡事實，既未舉證以實其說，自難認被告之主張為有理由。
六、至於為使公開發行公司之股權發生重大變化時，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及投資大眾能有所了解，落實股權重大異動之管理，並確保投資大眾之權益，在公開發行公司股權發生變動之情形下，課以關係人有向主管機關申報之義務，固屬必要，惟其既涉及人民之義務，依中央法規標準法第五條第二款規定，自應以法律之形式為之。又兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判決結果不生影響，故不予一一審究，併此敘明。
丙、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十二 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十二 日
書記官 方偉皓