臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第七一○號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○律師被 告 新竹市政府代 表 人 蔡仁堅市長）訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○輔 佐 人 彭增榮參加人右當事人間因終止耕地租約事件，原告不服內政部中華民國八十九年六月二十二日台
（八九）內訴字第八九０四三四五號再訴願決定，提起本件行政訴訟。本院判決如左
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告八十七年六月十八日申請耕地租佃爭議調處事件，應依本判決之法律見解另為處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落新竹市○○段○○○號面積０．二九五三四０公頃土地，係原告所有，出租予參加人丙○○，並訂立新巿廿字第一一二號私有耕地租約，民國（以下同）八十五年底該租約期滿，參加人申請續訂租約，惟原告依耕地三七五減租條例第十九條第二項規定為擴大家庭農場經營規模申請收回耕地自耕，被告乃依耕地三七五減租條例第十九條第四項規定核定由新竹市耕地租佃委員會（以下稱委員會）予以調處，惟業佃雙方就收回系爭土地之補償費無法達成協議，經調處不成立，委員會作成決議由出租人收回自耕。被告乃以八十六年六月十四日八六府地權字第四三○○五號函送業佃雙方，參加人不服調處提出訴願，經臺灣省政府於八十六年十一月二十四日八六府訴一字第一七二五０四號函決議原處分撤銷，由原處分機關另為處分。原告於民國八十七年六月十八日再向委員會提出申請調處，惟雙方業佃就收回系爭土地之補償無法達成協議，經調處不成立，委員會做成決議，由參加人續訂租約。被告並於八十七年九月十一日以市府八七府地權字第六九三０四號函將會議紀錄函送業佃雙方，原告不服，向台灣省政府提起訴願，遭訴願決定駁回（台灣省政府八十九年元月七日（八九）府訴一字第一二０一０一號），原告不服向內政部提起再訴願，亦遭再訴願決定駁回（內政部八十九年六月二十二日台（八九）內訴字第八九０四三四五號），原告不服，提起行政訴訟後，經本院於九十年二月十二日裁定命參加人獨立參加本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴再訴願、訴願決定以及原處分均撤銷。
⑵命被告另為適當之處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
１、內政部八十六年九月五日台（86）內地字第八六八七九三八號函（下稱系爭函）所列兩種收益情形應併入收益總額核計，是否與司法院大法官會議釋字第四二二號外解釋意旨不合？
２、被告審核原告、參加人八十四年收益與生活費，得出業佃雙方所有收益之計算，是否有誤？
３、本件耕地租佃委員會委員曾漢松係參加人之弟，未為迴避，是否於法有違？
㈠、原告主張之理由：
１、系爭函所列兩種收益情形應併入收益總額核計，應係例示規定，而非列舉規定，被告未予斟酌其他出租人、參加人家庭生活之具體情形，與法未合：
⑴、被告所援引之系爭函，係例示規定，而非列舉規定，蓋承租人之家庭生活情況，
均因每一具體個案而有所不同，不應除上列二種收益情形應併入收益總額計算外，而對於其他出、承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，完全不予斟酌而為排除，否則即與釋字第四二二號解釋精神及目的背道而馳。
⑵、本件參加人與其四子彭增榮同財共居，並自有透天房地一幢，佔地六十六點八平
方公尺，共計四層樓房且富麗堂皇，而參加人其餘之子女彭增沐、彭增欽、彭增棟、彭增霖四人，均已成長立業並均置有資產，而與參加人比鄰建築數棟透天樓房，此有土地登記簿謄本為證，凡此顯見參加人其家庭經濟狀況尚屬寬裕（況若無須出租獲取租金，豈不更加證實參加人經濟寬裕，無須以租金補貼），參加人復有其子媳扶養照料，應無生活失據可言。據以就租佃雙方，經濟生活之實際狀況予以斟酌，原告僅居住老舊之三合院，所有收益亦不足以維持生活，則原告生活之困苦程度較之參加人為過，應否准許參加人繼續承租，即非無疑，被告及一再訴願機關對於此出、承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，完全不予斟酌而為排除，遽為系爭耕地應准由參加人續定租約之核定，與法自有未合。
２、被告審核原告、參加人八十四年收益與生活費，得出業佃雙方所有收益之計算有誤：
⑴、耕地租約期滿時，如業佃雙方均係生活困難，出租人並非絕對不得收回自耕，而
就承租人是否因收回耕地而失其家庭生活依據，則以「承租人與其同居一家，而永久同生活為目的之人，綜合所得額內扣除收回耕地部分之所得額後，能否支應參加人及與其同居一家而以永久共同生活為目的之人全年生活費用」為計算之標準。
⑵、由被告所呈之戶籍謄本記載可知：民國八十四年間，參加人丙○○之戶籍內，雖
已除去其成年子女彭增沐、彭增欽、彭增棟、彭增霖之記載，然細觀該戶籍謄本之記事欄，可知其等僅係於原址另立新戶，並未他遷，顯見其子女等仍以永久共同生活為目的而與參加人同居一處，是依前揭法令所示，於計算承租人八十四年全年收益是否足以維持一家生活時，應將其子女彭增沐、彭增欽、彭增棟、彭增霖之收入、支出計算在內，方符事實。
⑶、參加人之子媳江秀梨與參加人同一戶籍，該戶籍內尚有其子媳之配偶彭增榮、其
子媳之子女彭仕賢、彭仕鴻、彭騰慧，顯見其子媳係以永久共同生活為目的而同居之親屬，被告因參加人之子媳非屬「同一戶內直系血親」而將之排除，不列入計算，此與我國「嫁入夫家門，即為夫家人」之家庭觀念有所扞格，並與事實相違。是本件於判斷參加人是否足以維持一「家」生活之時，應將參加人子媳江秀梨之收入及支出列入計算，方屬適法。
⑷、是依前開說明，計算參加人一家之全年總收入為新台幣（下同）一百四十一萬一
千二百四十六元，全年總支出為七十六萬八千元，收支相抵後尚餘六十四萬三千二百四十六元，足見參加人全年收益足以維持一家最低生活費用。而，縱若不計入同居但同址另立新戶之彭增霖、彭增欽、彭增沐、彭增棟之收入、支出，則與參加人丙○○同一戶籍者，其等所有之收入、支出相抵後，亦尚餘八萬四千九百六十七元，顯見參加人所得仍足以維持一家生活。況，退一步言之，縱如被告機關依內政部函示「本人及其配偶與同一戶內直系血親」標準為計算，則參加人全年所有收支相抵後不足六萬四百三十三元，比較原告之全年所有收支相抵後不足六萬一千七百二十七元為少，被告應准原告收回自耕，卻率爾准由參加人續訂租約之核定，於法自有未合。
⑸、再，依被告向財稅機關調得之資料顯示：參加人之系爭耕地收入僅有一千九百二
十九元，比較其全家之其他收入，顯見參加人並非依賴承租耕地維持生活，即原告收回耕地，並不致使其失生活依據。
３、委員會委員曾漢松為參加人之胞弟，此業經參加人所自承，而曾漢松委員就本案參與並為力排其他委員意見而主張由參加人續訂租約，有失公允， 且有違法條之規定，被告據以核定由參加人續訂租約，難謂無違誤。
㈡、被告主張之理由：
１、關於出、參加人之收益與生活費用之審核標準係被告東區區公所依內政部八十六年十月二十九日台八六內地字第八六一００九八號函審核﹐得知業佃雙方均因收入不足以維持生活﹐乃依耕地三七五減租條例第十九條規定由本府租佃委員會予以調處﹐因業佃雙方就收回系爭土地之補償無法達成協議﹐經調處不成立。
２、原告所陳參加人與其四子彭增榮同財共居，並自有透天房地乙幢乙節，原告並未舉證彭增榮上開房地有借予他人使用未收租金事情，被告無法根據內政部函示處理，原告所指並無理由。
３、另參加人於八十七年八月三十一日在本市耕地租佃委員會調處時之陳述：「原告以擴大家庭農場經營規模收回耕地自耕，參加人並不反對，為應給予合理補償。若原告願以承租土地三分之一土地補償參加人，本人同意終止租約」乙節，本市耕地租佃委員會調處當時出、參加人各自所陳述之意見，係針對本案三七五租約若終止時之協議補償主張，與被告東區區公所依規審核出、參加人收支情形是否足以維持一家生活無關。亦非本案相關行政處分所生行政訴訟之應審究範圍。
４、原「臺灣省各縣巿政府及鄉鎮巿區公所耕地租佃委員組織規程」明定各級耕地租佃委員會之組成方式及其職掌。本案租約期滿﹐業佃雙方均申請收回耕地自耕及續訂租約﹐並由原告向被告租佃委員會申請調處，案經調處不成立﹐故由該會審酌，各委員意見一致並作成決議﹕業佃雙方收益均不足以維持其一家生活惟參加人有繼續耕作之事實，是由參加人續訂租約。
５、綜結前述﹐被告依本市耕地租佃委員會調處所作成之決議﹐核定由參加人續訂租約繼續耕作﹐並無不當。
三、參加人主張之理由
１、關於參加人全年家庭生活費用之核計方式，逕行準用台灣省（台北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表（原役種區劃適用生活標準表）中，所列最低生活支出標準金額之規定，以固定不變之金額標準，推計參加人之生活費用，而未斟酌參加人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用。
２、次查參加人之被繼承人於二十五年間起即向原告之被繼承人承租耕地坐落於新竹市○○段○○○○號內０‧二九五三四０公頃（重測前為新竹市○○○○段二～二地號）迨至民國四十二年起變更為參加人繼續承租，惟近年來原告竟捏造事實，百般刁難，強脅參加人放棄耕作權，另查原告年逾八十歲，體衰力竭，本無力耕作，其子又於外地經營西藥及醫療器材生意，近年來常僱訴外人劉錦雲為其施肥，其餘耕作均係由他人代勞，又查其於新竹市○○段○○○號內自耕稻田與參加人同時插秧，因疏於耕作照料致稻穀枯死無穗，相鄰參加人種植水稻茂盛滿穗，再查原告另於新竹市○○段○○○號內向他人承租三七五耕地，並轉租訴外人劉清章代耕。乃原告意圖侵害參加人之耕作權假藉擴大家庭農場經營規模，實則荒廢縮小家庭農場經營規模至為明顯。
３、本案原處分既迭次函明依系爭函令規定，重行審核原告、參加人所有收益與生活費用之結果，「原告、參加人所有收益均不足以維持一家生活」，訴願決定於其理由欄亦明示「訴願人並未舉證彭曾榮上開房地有借與他人使用未收租金情事，原處分機關即無法根據首揭內政部函釋處理」再訴願決定更一再重複指明：「再訴願人訴稱參加人與其四子彭增榮同財共居，並自有透天房地一幢，顯見其家庭經濟狀況上屬寬裕，應無生活失據可言，查台灣省政府訴願決定已辯明，再訴願人未舉證上開房地有出租或出借未收租金情事，原處分機關無從列入收益總額核計。」乃原告竟未負舉證之責，空言主張，不足採信。
理 由
甲、程序方面：按行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自屬行政處分，最高行政法院改制前為行政法院七十七年判字第二○五四號判例可資參照，本件原告係於民國八十七年六月十八日再向處委員會提出申請調處，惟雙方業佃就收回系爭土地之補償無法達成協議，經調處不成立，由委員會做成決議，由參加人續訂租約。被告並於八十七年九月十一日以市府八七府地權字第六九三０四號函將會議紀錄函送業佃雙方對外發生效力，揆諸上開判例意旨，上開函暨所附調處決議即有准駁之表示，以之作為本件行政爭訟之標的，自無不合，先此敘明。
乙、實體方面：
一、按公務員於行政程序中，有應迴避之事由，應自行迴避，係法治國家依法行政原則中，維持程序公正性最基本之要求，擴而言之，行政程序中之公務員，包括各機關各種委員會之委員，若有應迴避事由而不迴避者，係違反憲法層次之正當法律程序（司法院大法官釋字第三九六號、四九一號解釋參照），其所為之決定或據之而為之處分，即係違法，此在現行行政程序法第三十二條固有規定，惟在行政程序法施行前，此項憲法層次之原理原則，仍應拘束各機關之行政行為。則行政程序法施行前公務員應自行迴避之範圍，自應將現行行政程序法第三十二條之規定作為法理適用之。是以台灣省各縣（市）政府暨鄉（鎮）（區）（市）公所耕地租佃委員會組織規程第十三條即規定：「各級租佃委員會委員對有關本身之議案應迴避之」，合乎上開原理原則，自應予以適用，且該規定所謂之有關本身之議案應迴避之範圍，自應包括委員會委員本人或其四親等內之血親（現行行政程序法第二十三條第一款規定參照）在內。
二、經查：本件耕地租佃委員會委員曾漢松為參加人之胞弟，此業經參加人所自承，而曾漢松委員就本案參與，並為有利於參加人之意見，主張由參加人續訂租約，最後委員會並作成調解不成立，由承租人（即參加人）續訂租約之決議，此有原處分所附八十七年八月三十一日新竹市政府耕地租佃委員會調解程序筆錄在卷可查，自有違上開應自行迴避而未迴避之原則及規定，被告據以函送由參加人續訂租約之決議，殊屬違誤。
三、綜上所述，本件作成耕地租佃爭議決議之調解委員會，其中調解委員之一有應自迴避而未迴避之情事，自屬有違，被告據以函送該決議，顯有違誤，一再訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告依本判決之法律意見重為適法之處分。至於本件其他爭點之判斷，與本件判決結果無涉，本院自無庸一一論列，附此說明。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文中 華 民 國 九十 年 四 月 六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 四 月 九 日
書記官 黃明和