臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第八三九號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁志達律師複代 理人 陳錫川律師被 告 福建省金門縣地政局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 戊○○
參 加 人 金門縣畜產試驗所代 表 人 丙○○所訴訟代理人 丁○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省金門縣政府中華民國八十九年六月二十一日八九年府訴決字第○二八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於八十六年五月十二日，依廢止前金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一第一項規定，就金門縣○○鎮○○○段四四三之一地號土地，向被告申請辦理土地複丈暨所有權登記，經被告委託測量公司辦理地籍測量事宜，於八十七年九月九日辦理測量完竣，原告所指界之上開地號土地，經被告審查後，依地籍測量實施規則第二百十三條第二款及土地登記規則第五十一條第一項第二款規定，予以駁回。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，並經本院裁定命該關係人參加訴訟。
二、訴之聲明：㈠原告聲明：
１、請求撤銷原處分機關八十九年四月十七日（八九）地測字第八九一六六一號處分及福建省金門縣政府八九年府訴決字第０二八號訴願決定。
２、訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。㈢參加人聲明：請求駁回原告之訴。
三、兩造及參加人之爭點：原告是否可就系爭土地主張時效取得而申請登記？㈠原告主張之理由：
１、原告前依安輔條例第十四條之一時效占有取得規定申請就登記為金門縣政府所有而以金門縣畜產試驗所為管理者之坐○○○鎮○○○段四四三之一號土地申請所有權登記，被告以首揭地號據福建省金門縣畜產試驗所提供資料指出，本筆土地在該所未成立前即為軍用機場用候機坪等用地，民國四十九年七月一日成立「牧馬場」迄今已逾三十九年多，期間均為該所畜舍跑馬場及牧草種植等用地，並無所謂農民種植農作物情形，原告主張自民國三十九年一月一日開始至五十九年十二月三十一日止在該土地種植農作物顯與事實不符，乃依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款暨土地登記規則第五十一條第一項第二款規定，予以駁回證。原告不服，主張被告依書面審查而符合法令所規定之要件後，即應依「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」（以下簡稱審查辦法）第八條第一項規定公告，其利害關係人則依審查辦法第九條第一項，依土地法第五十九條第二項規定異議。而本案提供資料者主張原告申請事實不符之金門縣畜產試驗所既為系爭土地之管理機關，尤應依異議程序解決，被告實無從假藉實質審查權而解決原告與金門縣畜產試驗所之私權糾紛。訴願決定書則認，被告對於土地申辦登記之權利存否，有實質審查權，其依金門縣畜產試驗所提供之資料暨金門縣誌，認原告並無種植農作物之占有情形為有理由，而駁回原告之訴願。
２、按依安輔條例第十四條之一因時效取得而取得所有權者，於請求人「檢具有關權利證明文件，向土地所有地管轄地政機關申請取得所有權，其經審查無誤後，公告六個月期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第五十九條規定處理「（參安輔條例第十四條之一第一項」，故上開條項所稱之地政機關之審查，係指權利證明文件。再觀之「審查辦法」第三條第一項及第四條第一項之規定觀之，尤無疑議，地政機關經審查上開書類無誤後，即應依「安輔條例」第十四條之一第一項公告六個月，同時依審查辦法第八條第一項通知該土地管理機關。藉此以觀，土地管理機關如認申請人所申請之事實不符，自得予以異議，依審查辦法第九條規定，由異議處理小組依土地法第五十九條第二項規定調處，不服調處者，由司法機關處理，果其如此，依上開安輔條例第十四條之一及「審查辦法」之規定，地政機關審查申請人之書面無誤後，即應公告，而後始有通知土地管理機關情事，由土地管理機關決定是否異議。詎被告竟違反此一程序，先向土地管理機關函資料，置原告提出之合法證明文件於不顧，率謂其有實質審查權云云，揆之上開說明殊有違誤。
３、況金門縣畜產試驗所為系爭土地之管理機關，乃本案之利害關係人，其所提供之資料本屬私權爭執之證據，其認定，應由調處機關為之，果有不服調處，並應由司法機關依自由心證斷定。按調處機關為調處所為認定，尚有待於司法機關重新憑價，何可認為被告有此私權爭執之審查權？則被告依利害關係人金門縣畜產試驗提供之資料駁回原告之申請而未為公告，自屬越權。
４、綜上所述，被告既認原告提出之證明權利文件符合法令規定，即應依「安輔條例」及「審查辦法」規定公告，乃竟強解所謂實質審查權，而介入原告與金門縣畜產試驗所間之私權紛爭，自有未洽。
５、關於閱卷部分被拒所生之程序瑕疵：①鈞院行文調閱訴願機關審議之卷宗，經原告訴訟代理人於九十年一月三日前往閱卷，惟被以檢送單位認應保密而否准，合先陳明。
②按行政訴訟法第九十六條第一項規定，當事人得向行政法院書記官請求閱覽
、抄錄、影印或攝影卷內文書，除同法第九十七條所定之裁判草案及其評議文件並裁判書在宣示前或未經法官簽名者不得交當事人外，並無行政法院已調閱之卷宗，當事不得閱覽之規定，雖訴願法第五十一條規定訴願機關於訴願程序中應拒絕訴願人一定文書之閱覽、影印等行為，但此係訴願機關於行政法院函請調閱時，得否拒絕交付之問題，既經調取，則已構成卷內文書之一部分，依上開規定，自無禁止當事人閱覽、抄錄、影印及攝影之權利。
③其從形成心證之制度而言，任何經法院斟酌之資料，無論其後是否經法院作
為判決之依據，當事人皆應有陳述其意見之機會，以供法院形成心證之憑判，故法院接觸之卷宗資料，當事人亦應皆有閱覽等權利。
④從公平法院之制度，即法院係以裁判者之地位而論，形成心證之過程，不惟
以調查證據之結果為準，並應斟酌全辯論意旨，即當事人就事實及法律意見之提出，而此意見係當事人對於卷宗資料之主觀的陳述，何種資料，被當事人認為值得陳述者，屬當事人之主觀的判斷，如不得接觸卷宗內之部分資料，將使當事人失其主觀的判斷以形成辯論意旨，是從公平法院之制度以觀，不宜有法院已斟酌之資料（無論該資料是否成為判決基礎）而當事人欠缺陳述意見之機會。
⑤依行政訴訟法第一百六十四條公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之
，前項情形，除有妨害國家高度機密者外，不得拒絕之規定推之，公務員或機關對於法院調取之文書，於一定條件下，固有拒絕提出之權利，但其未拒絕提出而出現於法院，即無由法院代該公務員或機關拒絕當事人閱卷之權利，果其如此，原告聲請閱覽部分卷宗遭拒，顯有礙其攻擊防禦方法之行使。
６、關於勘驗拒絕簽名部分：勘驗係指對於標的情況之客觀的記述，而非法院之主觀的心證，參與勘驗之當事人對於法院客觀的記述，基於辯論主義之精神，不無賦予當事人對客觀記述為補充之機會，果其如此，因當事人未有補述之機會而拒絕簽名時，該筆錄之實質的證據力自有待斟酌之餘地。
７、本案應爭執之重點：①兩造對於地政機關依安輔條例第十四條之一規定及審查辦法等規定，應提出
之文件並無爭議，所爭議者，係地政機關得否別於應審查文件之外，另行調查證據，以審驗申請登記內容之真實性﹖據此，被告主張，依學者之見解，地政機關有實質審查權，對於土地權利之來歷、所繳各項證件應審查其真偽，原告則質疑，所謂實質審查權之範圍如何﹖如其實質審查，與普通法院之心證制度應具備之調查證據同其範圍，則在法律未就行政實質審查程序定其規範前，所謂「實質審查」主義，僅屬徒託空言，且縱認地政機關有「實質審查」權，自應類推適用「實質審查」有關之程序規定，否則如何確保「實質審查」後之心證無誤﹖即以被告駁回原告申請之二項證據而論，尤難認屬實質審查主義之範圍或符合「實質審查」主義之法治構造：
⑴關於以金門縣畜產試驗所八十九年四月十日八九畜旺字第五八號函為證據
：該函略稱：原告申請之土地在該所未成立前，即為軍用機場候機坪用地，民國四十七年八二三砲戰因目標顯凸，經檢討將機場遷往目前之尚義機場原址，經奉先總統蔣公指示於四十九年七月一日成立牧馬場，迄今已逾三十九年餘，期間均為該所畜舍馬場及牧草種植等用地，並無農民種植農作物情形云云，查：
Ⅰ該函係原告函請金門縣畜產試驗所提供者，其涉及之法律層面為，地政
機關有無依職權調查證據之權利﹖行政訴訟法第一百三十三條規定，行政法院應依職權調查證據，於其他訴訟，為維護公益者亦同，是依職權調查證據乃法律所賦予之權利，何以地政機關亦得超出法律已規定應審查之資料以外而另依職權調查證據﹖Ⅱ調查證據之結果為形成心證之證據資料（參行政訴訟法第一百八十九條
第一項規定），如何保證心證無誤，並定調查證據結果之辯論（參同法第一百四十一條第一項），以供心證之形成，地政機關之作業，既無類似之法律規定，焉得謂其有「實質審查權」﹖縱原告得本此精神而為實質調查，但其調查證據之結果，仍應於處分前告知原告，俾有辯論之機會，此點，被告於援用「實質審查」主義時，何以未踐行適正之程序﹖則其違法，殊無待論。
Ⅲ金門縣畜產試驗所前開函件，依其性質，屬報告文書。報告文書是否有
證據能力，應依證據之種類判斷。一般而言，就過往事實而呈現於法院，並有證據能力者，不外證人之供述及書證，證人之供述之有證據能力，應符合擔其供述真實之心理強制制度（偽證之處罰及具結制度）並親身見聞事實等二要件。書證而具報告文書性質並有證據能力者，不外一般指不利於己之書面陳述，或事發當時官方依其法定職權而制作之文書（即所謂機關檔案，例如中央銀行之金檢報告、證期會之證券交易報告），若機關自身涉及利害關係之事件，於爭執時非依其法定職權所為之報告，理論上應視為對案件之抗辯，是否有證據能力，不無探討之餘地。藉此以觀，金門縣畜產試驗所就其有利害關係之系爭土地，於本案審查中所為之過往歷史報告，是否具證據能力，不無疑議。是地政機關關於實質審查權之法律依據及其主張實質審查權時應同時踐行之程序適正俱闕，而金門縣畜產試驗所既為本案之利害關係，所為報告復非法定職權內之檔案文書，殊難認其有證據能力。
⑵關於金門縣誌卷之證據所涉及違法部分：諸如主張實質審查主義之不當，
未踐行實質審查主義應有之適正程序外，金門縣誌該部分並非對地形地貌之描述，尚難論斷與系爭土地有任何關係。
②地政機關審核土地權利登記，捨法定資料而就利害關係人出具之報告，顯屬違法：
⑴安輔條例所稱「已依民法完成時效取得之證明文件」，包括「土地四鄰證
明書」，乃內政部研商之結論，是「土地四鄰證明書」乃土地權利登記審查之法定文書。
⑵「土地四鄰證明書」之實質的證據力如何，於普通法院之審判，係法院綜
合辯論意旨及調查證據之結果而為判斷之問題，惟行政機關之登記審查，並無類似之規定業如前述，則應探究者，法律規定之文件何以其實質之證據力不如利害關係人所出具之報告﹖同一事實出現正反不同之證據，何以行政機關得捨法定文書而就其他資料﹖此點，足以說明被告在採證上失其權衡。
③被告係以「實質審查」權涉入私權糾紛，殊屬違法：
⑴被告主張：「地政機關就私權存在之爭執，固無實體調查認定之權利，但
就土地申辦登記之權利存否，仍得本於職權為實體之審查」，然者，依利害關係人提供之資料或報告，以為原告權利不存在之證明，則其以利害關係人之主張而否准原告之權利，庸非介入私權之爭執﹖⑵金門縣畜產試驗所係本案之利害關係人，得於被告公告期間內異議，依調
處後，進行司法程序，此點，被告應難諉為不知，則其不待司法程序而逕於申請程序介入私權爭執，非無憑徵。
⑶前行政法院八十一年判字第一一四八號就地上權時效取得登記之審查略謂
：「本件原告申請時效取得地上權登記，被告審查後，以原告未檢附地上權人占有事實之戶籍證明等七項應補正事項，乃通知原告補正，在補正期間，土地所有權人提出異議，被告未就其是否依法不應登記或逾期未補正事項完全補正，依土地登記規則第四十九條第一項第二款及第四款之規定處理。或其所提出之證明文件，合乎土地登記第一百十三條第一項之規定，應依同條第二項「公告」及第三項「異議」之程序處理，竟因土地所有權人於補正期間提出異議，乃未注意土地登記規則第一百十三條對於因合法占有申請地上權取得時效之特別規定，遽認有同規則第四十九條第一項第三款涉及私權爭執，而駁回原告登記之申請，揆諸首揭說明，自有可議．．．」，是土地所有權人（利害關係人）非在公告期間內異議，地政機關尚不得本其異議而以涉及私權駁回，庸何可在審查程序中，以利害關係人提出之說明而駁回原告之申請﹖㈡被告答辯之理由：
１、按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得．．．申請歸還或取得所有權；．．．」為申請時安輔條例第十四條之一第一項所明定。又查我國土地登記之審查，依多數學者之意見，認我國對登記係採「實質審查」及「絕對效力」之基本精神，亦即兼取德國制及托倫斯制精神之特長（參見張義權土地登記規則及來璋、林肇家土地登記之理論與實務）。於採實質審查主義之情形下，就管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽（參見來璋、林肇家土地登記之理論與實務）。基於實質審查主義之精神，地政機關就私權存在之爭執，固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍得本於職權為實體之審查，而經審查之結果，如認有瑕疵而被駁回者，申請人依土地法第五十六條規定得向司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。本件原告依安輔條例第十四條之一、民法第七百六十九條規定就六十年登記為公有○○○鎮○○○段四四三之一地號土地向本局申辦土地複丈暨所有權登記，並檢附土地四鄰呂水竹、呂世旺二人證明書為證明文件，主張自民國三十九年一月一日至五十九年十二月三十一日在系爭土地耕作種植作物，經本局委託測量公司於八十七年九月九日辦理測量完竣，經被告審查後，系爭土地重劃圖上為馬廄，經函請金門縣畜產試驗所提供相關資料，經該所函稱上開土地在該所未成立前即為軍用機場候機坪等用地，民國四十七年八二三砲戰因目標顯凸，經檢討將機場遷往目前之尚義機場原址，經奉先總統蔣公指示於四十九年七月一日成立牧馬場，迄今已逾三十九年餘，期間均為該所畜舍跑馬場及牧草種植等用地，並無所謂農民種植農作物情形，有金門縣畜產試驗所八十九年四月十日八九畜旺字第五八號函及金門縣志卷六農業志第一章第三節記載可查，是以，原告主張於上開期間內占有系爭土地，顯與事實有違，被告依實質審查主義之精神審查後，認與事實不符而予否准，依前述說明，核無不合。
２、查系爭土地在重劃圖上既為馬廄，被告就此職務上已明知之事項，究不能置之不顧，為審查證明人出具之土地四鄰證明書內容真實性，乃函詢土地管理機關，尚非越權行私權存否之論斷，原告所訴，尚無理由。綜上所述，依地籍測量實施規則第二百十三條第二款暨土地登記規則第五十一條第一項第二款規定，依法不應受理者及依法不應登記者，予以否准，尚無違誤。
㈢參加人主張之理由：系爭土地在民國四十七年係飛機堡，而在四十九年歸併參加人使用。
理 由
一、按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得．．．申請歸還或取得所有權；．．．」，廢止前安輔條例第十四條之一第一項定有明文。又以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。為民法第七百七十條所明文規定。
二、本件原告於八十六年五月十二日，依廢止前安輔條例第十四條之一第一項規定，就金門縣○○鎮○○○段四四三之一地號土地，向被告申請辦理土地複丈暨所有權登記，經被告委託測量公司辦理地籍測量事宜，於八十七年九月九日辦理測量完竣，原告所指界之金門縣○○鎮○○○段四四三之一地號內部分土地等情，有土地登記簿謄本、土地四鄰證明書、印鑑證明、土地登記申請書、戶籍登記簿、土地複丈申請書及結果通知書等影本附於原處分卷可稽。第以原告申請登記之土地係坐落於金門縣○○鎮○○○段四四三之一地號土地內，業經本院於九十年三月十三日勘驗現場查明屬實，有勘驗筆錄一份及照片在卷為憑。經查該土地現為參加人金門縣畜產試驗所內之鹿園、牛棚、管理塔（即水塔建築物）、草皮、水泥圍牆等所在，已經本院於勘驗現場時核對地籍圖確認在卷，惟未見有任何原告所稱之土地耕作、種植植物情形，且原告之祖墳亦不在其所指界測量、申請登記之地點範圍內，此不惟有地籍圖可資對照，並經本院履勘現場查核甚明，復為原告所不爭，是原告可否就指界、測量之系爭土地申請登記，本有存疑。又原告主張伊在三十九年一月一日起至五十九年十二月三十一日止在系爭土地上種植農作物一節，經查系爭土地在三十八年間至四十七年間為軍用機場飛機堡、候機坪等用地，在四十九年間歸由參加人管理使用，並於同年七月一日成立牧馬場，復於五十二年間興建青貯塔、水井及水塔，供青貯牧草、飼養馬匹用，迄七十四年九月始合併成立金門縣畜產試驗所，有參加人所提出之財產目錄、金門縣志卷六農業志第一章第三節第九五○頁及卷七經濟志第三章第一一○四頁、照片、重劃區地籍圖影本等在卷為憑，是原告所言其有於三十九年初起至五十九年底止占有使用系爭土地而有取得時效之適用云云，自無可採。從而被告以系爭土地在金門縣畜產試驗所未成立前即為軍用機場候機坪等用地，民國四十九年七月一日成立牧馬場，迄今已逾三十九年餘，期間均為該所畜舍跑馬場及牧草種植等用地，並無所謂農民種植農作物情形，原告主張在該土地上種植作物顯與事實不符，而予以駁回其登記之申請，揆之首揭法條規定，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 六 月 十一 日
臺北高等行政法院 第一庭
審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 林金本法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 六 月 十三 日
書記官 王永昌