臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第八八號
原 告 甲○○訴訟代理人 簡秋露訴訟代理人 林良財律師被 告 交通部公路局第一區工程處代表人（處長）乙○○訴訟代理人 鄭慶宏
黃麗雪右當事人間因徵收補償等事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告所有坐落桃園市○路段○○○○○號土地（下稱系爭土地），係位於桃園市○市○○路段，民國五十一年間由公共工程局（台灣省住宅都市發展局前身）施工，其用地當時係經原告開立「土地同意使用承諾書」于桃園市公所，由桃園市公所辦理取得，其用地該公所當期並未辦理徵收補償。嗣七十七年間，縱貫公路依都市計畫寬度二十公尺拓寬完成，並改名為省道台一線，原告主張同一時段新闢之同段一七八二之七地號土地，已經台灣省政府核准徵收，辦理補償，而系爭土地，僅因其地目為道，被告竟以政府財源不寬裕為由，將系爭土地排除在該次應徵收範圍之外，不予辦理徵收補償，為此訴請被告應就系爭土地作成徵收之處分及被告應給付原告徵收補償款。
乙、兩造聲明：原告聲明：
一、被告應就原告所有坐落桃園縣桃園市○路段○○○○○號土地作成徵收之處分。
二、被告應給付原告徵收補償款新台幣陸仟零參拾壹萬貳仟元及自八十三年六月廿一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告可否依據行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分？
二、原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被告給付徵收補償費？
（一）原告主張：
１ 行政訴訟法第五條第一項所謂「依法申請」，係指原告依法律有向行政機關請
求為一定行政處分之權利。法律明文規定申請權人時，該申請人固得依法申請，法律雖未明文規定申請人，但依法律之規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請，此為學說所肯定。本件被告於辦理第一期都市計畫省台一、四線路段工程時，未依台灣省政府七十七年九月九日七七府地四字第九三六○三號函核准內容，辦理原告所有坐落桃園縣桃園市○路段○○○○○號土地之徵收，致生原告權利損失，原告依法得提起本件訴訟，以為救濟。
２ 本件原告於八十三年四月二十一日向被告提出請求徵收補償後，遭被告於八十
三年五月四日以地00－000－00（三八）號函否准，為此原告依法提起訴願，以為救濟。案經內政部再訴願決定「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定」後，已由原決定機關即台灣省政府於八十四年二月二十日以八四府訴依字第一四四九七七號訴願決定書決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」在案。惟查被告並未依該訴願決定意旨重為適法之處分，致生原告權益損害甚鉅。原告之請求遭駁回，原告已依訴願程序獲致撤銷原處分之決定，被告卻仍堅持己見，繼續駁回原告之申請時，原告應可逕行提起本訴而毋庸再依訴願程序救濟，此由該條文之立法理由「在行政機關違法駁回人民申請案件之情形，依現制，人民祇得請求撤銷駁回處分，倘若行政機關在其駁回處分被撤銷後，仍然堅持己見，繼續違法駁回人民之申請，則人民祇能反覆爭訟請求撤銷，而無法有效實現其公法上之權利，爰仿效德國課予義務訴訟之立法例，規定對於駁回處分在踐行訴願程序後，得起訴請求判決行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分，以資救濟。」換言之，本件原告之請求遭駁回，經依訴願程序獲致撤銷原處分之決定後，被告遲遲未為准許原告請求之行政處分時，應准原告提起本件訴訟，以為救濟。
３ 查系爭土地，地目編為「道」，目前作為台一線省公路用地，被告曾依都市計
畫寬度於原告所有系爭土地上進行拓寬工程。原告依法向被告請求徵收補償，惟被告卻以「因政府財源不寬裕，對已依計畫寬度興闢使用之既成道路，不列入本次徵收取得範圍。」云云為由，拒絕原告之申請。然查同一時間興闢之同段一七八二之七地號土地，經台灣省政府七十七年九月九日府地四字第九三六○函核准徵收，依據台灣省交通處公路局所報徵收土地計畫書所載，該案工程用地或同段範圍內「有」私有既成道路，並以列入徵收。其經費來源及概算：由中央、省府編列特別預算支應。是被告以政府財源不寬裕為由，將系爭土地排除在該次應徵收範圍之外，其所為處分，顯然於法無據。且釋字第四○○號解釋，略謂「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」基於平等原則，在辦理某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收時，不應以某筆土地係既成道路公用地役關係為由，將之排除在該次應辦理徵收補償範圍之外。
４ 關於前揭釋字第四○○號解釋所述對私有既成道路取得問題之處理，依行政院
秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論所載，行政機關係將「政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者」，列為第一階段政府辦理取得之既成道路。為此，交通部、省市政府應立即清查此類道路之筆數、面積及徵收補償所需經費，於八十六年三月底前送由內政部彙整報行政院。茲查本件系爭土地係屬政府曾拓寬之道路，且登記為「道」地目，核屬政府列為第一階段辦理取得之私有既成道路。惟被告卻未依法行政，迄今仍未辦理系爭土地之徵收補償，影響原告之權益甚鉅。
（二）被告主張：系爭土地位於桃園市○市○○路段，為五十一年間由公共工程局（住都局前身）施工，其用地當時係由桃園市公所辦理取得，而原告曾於五十一年間開立「土地同意使用承諾書」于桃園市公所，故其用地該所當期並未辦理徵收補償，嗣縱貫公路依都市計畫寬度二十公尺拓寬完成並改名為省道台一線後，始移交公路局接養，而公路局接養後就本路段未再辦理拓寬工程。「道」地目之私有既成道路土地，未依法辦理徵收補償者眾多，係屬全國性通案且所需經費龐大，雖經司法院釋字第四○○號解釋，有關機關應明確限期依法辦理徵收補償。惟上開解釋僅向後生效，並不溯及既往。
理 由
甲、程序部分：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件原告於起訴後追加訴之聲明第一項「被告應就原告所有坐落桃園縣桃園市○路段○○○○○號土地作成徵收之處分。」，經核與其原提起之請求給付徵收補償款為同一基礎事實，且無礙被告之防禦方法，本院認為適當，應予准許追加。
二、次按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正」、「撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。」，行政訴訟法第一百零七條第一、二項，固有明定，惟本件原告係提起課以義務之訴及給付之訴，並無該條文之適用，本院勿庸裁定先命原告補正被告機關，均合先敘明。
乙、實體部分：
一、原告主張略以其所有系爭土地，係位於桃園市○市○○路段，民國五十一年間由公共工程局施工開闢為道路，桃園市公所當時並未辦理徵收補償。嗣七十七年間被告辦理縱貫公路依都市計畫寬度二十公尺拓寬完成並改名為省道台一線時，同一新闢相鄰之同段一七八二之七地號土地，已經台灣省政府核准徵收，辦理補償，而系爭土地，僅因其地目為道，被告竟以政府財源不寬裕為由，不予辦理徵收補償，為此訴請被告應就系爭土地作成徵收之處分及被告應給付原告徵收補償款等情；被告則以系爭土地於五十一年間由公共工程局（住都局前身）施工開闢道路時，原告曾開立「土地同意使用承諾書」于桃園市公所，且縱貫公路依都市計劃寬度二十公尺拓寬完成並改名為省道台一線後，始移交公路局接養，而公路局接養後就本路段未再辦理拓寬工程，至七十七年五月間辦理省道台一線拓寬時，初已將本案工程用地或同段範圍內「有」私有既成道路列入徵收，但於同年八月十日因財政不寬裕未獲上級專案補助經費，未徵收工程受益費及徵收車輛通行費，而未將範圍內「有」私有既成道路列入徵收計劃書內等語為辯。
二、原告主張系爭土地，現為省道台一線使用，迄未辦理徵收及補償之事實，為被告所不爭執。本件所應審究者，為原告可否依據行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條固定有明文。又「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄巿或縣（巿）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條亦有明定。
（二）查原告雖以其在提起本訴訟之前，曾就本請求徵收補償事件提起訴願及再訴願，前再訴願決定機關內政部並於八十三年九月廿九日以台（八三）內訴字第八三○三六八四號決定書已為撤銷前決定，並由原決定機關另為適法之決定，嗣經原決定機關台灣省政府以八十四年二月廿日八四府訴一字第一四四九七七號決定書將原處分撤銷，由原處分機關另為處分，而被告迄未為處分，據以主張被告對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，而其權利或法律上利益受損害者，已依訴願程序後，自得提起本訴聲明第一項訴請被告應就系爭土地作成徵收之處分云云。惟查（1）得依行政訴訟法第五條提起課以義務之訴者，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或其聲請被駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，方得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而本件原告前所提訴願係請求被告為徵收補償，並非請求被告為徵收處分，原告迄未曾向被告或任何機關就系爭土地為「徵收之申請」及曾就此提起訴願；亦無訴願決定機關因徵收處分事件於三個月不為決定或延長延長訴願決定期間逾二個月不為決定之情事（行政訴訟法第四條關於撤銷訴訟規定類推適用）；（2）況依現行法原告亦無徵收請求權之法律明文依據，原告雖主張依法律之規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請云云，惟其主張，失之過寬，要無可採；（3）且就本案而言，前台灣省交通處公路局即現交通部公路局僅為系爭土地之需用土地人，依土地徵收條例規定，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關內政部核准徵收系爭土地，（在土地徵收條例製定前，土地法亦有相同規定，僅其核准機關為台灣省政府），其本身並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格。（4）又上開徵收補償案，前經台灣省政府重為訴願決定，將原處分撤銷後，已由適格之處分機關前台灣省交通處公路局即現交通部公路局於八十四年四月十三日以用00－000－0－0號函另為處分，有該函影本附卷可參，原告對之並未再提起訴願，並非如原告所稱被告（按依前述說明被告不得為行政處分，應由前台灣省交通處公路局即現交通部公路局為之）尚未為處分，是原告亦不得依行政訴訟法第五條規定提起本訴，其訴之聲明第一項請求即為無理由，應予駁回。
（三）次查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明第二項係依照司法院釋字第四○○號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「.. 各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。... 」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。從而原告在無徵收處分存在之情況下，依行政訴訟法第八條規定，於訴之聲明第二項提起給付之訴，請求被告給付系爭土地補償徵收費及其遲延利息，，於法亦有未合，無可准許，應予駁回。末按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第十九條定有明文。經查本件被告僅係需用土地人，是則縱已有核准徵收處分存在者，其發給徵收補償費之機關，亦為該管直轄市或縣（市）主管機關即桃園縣政府，而非為需用土地人之被告，則原告訴請被告應給付徵收補償費等，亦非有據，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十六 日
臺北高等行政法院第四庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 吳慧娟法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十七 日
書記官 楊子鋒