臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第九八三號
原 告 傑太日煙國際股份有限公司代表人（董事長） 甲○○○訴 訟 代 理 人 戊○○律師
丁○○律師丙○○律師被 告 臺北市政府衛生局代表人（局 長） 乙○○訴 訟 代 理 人 己○○右當事人間因菸害防制法事件，原告不服台北市政府中華民國八十九年七月三日府訴字第八九○五四九九五○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實事實概要：緣原告係菸品進口輸入商，被告於民國（下同）八十七年一月一日於台
北市○○路○段○○○號地下一樓大葉高島屋超市之販售架上，查獲原告所進口之「MILD SEVEN（lights）」硬盒香菸（下稱系爭產品）未標示尼古丁及焦油含量，認原告違反菸害防制法第八條第一項規定，並於八十七年二月十六日通知原告到案說明後，遂依同法第二十一條規定，以八十七年二月二十五日北市衛字第八七二○九一六○○○號處分書處以新台幣（以下同）十萬元之罰鍰，並限定於文到後二個月內將違規產品收回改正。原告不服，循序提起訴願、再訴願，經台北市政府以八十七年九月十五日府訴字第八七○二二五九九○一號訴願決定及行政院衛生署以八十八年一月七日衛署訴字第八七○六四八○○號再訴願決定駁回。原告猶不服，提起行政訴訟，經行政法院（現已改制為最高行政法院）以八十九年度判字第九四六號判決撤銷再訴願及訴願決定，並於理由欄指明由訴願決定機關即台北市政府另予詳查，為適當之決定。嗣仍遭台北市政府以八十九年七月三日府訴字第八九○五四九九五○○號訴願決定駁回之。
兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
兩造之爭點：
㈠菸害防制法第二十一條規定是否有違「明確性原則」？㈡系爭產品於菸害防制法施行前製造進口，是否有法律不溯及既往原則之適用，如
無，是否違反期待可能性原則？㈢原處分是否違反誠信原則，而侵害人民之信賴利益？⒈原告主張之理由：
⑴菸害防制法第二十一條所課罰之行為人及不法行為均不明確，有違「明確性
原則」：縱原處分及訴願決定對菸害防制法第二十一條規定可擴張解釋為：參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上焦油尼古丁含量之中文標示；另依菸害防制法立法意旨及該法第八條、第二十一條等規定觀之，其規範對象並非僅以製造者為限等語，惟該條所課罰之不法行為究係為菸品製造商於製造時未標示？菸品進口商於進口時未標示或於批貨予下游零售商時未標示？或於菸品零售商販賣時未標示？均不明確。又若查獲零售商販賣時菸品未標示時，依上開條文究係僅處罰販賣者已足？或係連同製造者及輸入者均須一併連帶處罰？或可否僅選擇其一予以課罰？凡此，均無從由上開規定明確得知，更何況上開規定究係以不法行為或係以菸品品牌為課罰計算標準，亦有欠明確，致人民無所適從，自應失其效力。縱要維持其規範效力，亦應從嚴解釋，以保人民權益。
⑵系爭產品係於菸害防制法施行前所製造進口者，依法不溯及既往原則，不得對之加以處罰：
①菸害防制法自八十六年九月十九日始正式施行起發生效力，而系爭產品確
早於八十六年七月十日所製造、輸入，此有進口相關單據文件可稽，確係菸害防制法施行日之前所製造、輸入並已於輸入後鋪貨批售予下游零售商，原告之行為屬已終結之事實或法律關係。該法亦未明確規定焦油尼古丁含量之標示溯及既往，故若將標示之義務及課罰及於原告，顯已違反行政法規不溯及既往原則。
②縱認菸害防制法課罰規定及於施行前製造、進口之香菸，亦違反期待可能性原則：
按原告之菸品為暢銷廠牌，菸害防制法施行前流入市面之商品數量極為
龐大，而且原告進口菸品至我國後，經廣大之行銷網路，將香菸售予十萬個以上零售點，再分售給消費者。故雖原告對全面回收所有市面上銷售菸品義務之法律依據有所質疑，原告為配合新法之施行，確已盡最大努力以求符合法律之要求，對於菸害防制法施行生效日之前所製銷之菸品，更投入大量金錢物力，儘可能以黏貼貼紙方式就市面上之存貨予以標示，並以三次公告方式要求商家將存貨貼上焦油尼古丁含量標貼。
因菸品販售之特性，市場上存貨量之多，零售點之眾，原告不可能一一
得到商家配合到其倉庫要求檢查存貨是否都已貼標示。被告於八十七年一月一日於台北市○○路○段○○○號地下一樓大葉高島屋超市之販售架上，查獲原告所進口之系爭產品未標示尼古丁及焦油含量。今原告已盡最大努力回收或要求經銷商、零售商標貼菸品尼古丁及焦油含量之中文標示，卻因零售商於出售菸害防制法前由原告於八十六年七月十日所進口之菸品存貨而處罰原告，實乃因零售商不願配合、配合疏失為而處罰原告，無異課予原告無期待可能性之法律義務（此亦為本案因溯及課罰所產生之法律上最無可想像之謬誤），故原處分顯失公平。
⑶原告信賴行政院衛生署所為之兩項承諾（或保證），詎其竟背棄該承諾（或
保證），已違反誠信原則，因而損及原告之信賴利益，顯為權利之濫用，原處分顯失適法依據，不應予維持；訴願決定未依八十九年度判字第九四六號判決重為決定，顯係違法不當之處分，亦應予撤銷：
①按誠信原則乃公法之基本原理，在當事人雙方間具體的公法關係中，亦適
用誠信原則，當人民的信賴較值得保護時，則行政的合法性原則必須讓步，依誠信原則，即可對抗阻礙行政機關之請求，參最高行政法院四十五年度判字第四十二號判例。
②經查，於尼古丁焦油標示日期之協商過程，行政院衛生署與原告及其他菸
品業代表協商及會議時，均多次承諾給予香菸業者半年緩衝期來進行焦油尼古丁含量之標示，導致原告因信任主管機關之承諾，進而安排包裝機器之重新印製事宜進程。八十七年九月十五日原訴願決定理由亦已認定「行政院衛生署在八十六年四月二十四日會議之決議雖有承諾於施行細則公告後六個月才開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」。
③另行政院衛生署於菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日業經行政院
核定後，在八十六年九月十五日仍又召開「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」，鑑於台灣省菸酒公賣局及菸業協會均表示因規定需標示尼古丁、焦油含量而改變包裝，需時六個月，決議最遲於八十六年年底公告實施本件標示，並列有提案建議對庫存菸品之處理應參考經濟部於八十年命業者更改健康警語時給予充份時間之先例，於公告內明列「在公告日前產製之菸品不在此限」之字樣。
④行政院衛生署於八十六年四月二十四日會議及八十六年九月十五日會議已
分別給予原告及其他菸品業者兩項承諾（或保證），行政院衛生署於菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日業經行政院核定後，在八十六年九月十五日會議所再給予之承諾，依會議之性質及開會之時間點觀之，實屬與菸品業者研商如何落實因應菸害防制法施行細則之事宜。換言之，行政院衛生署之決議內容已涉及特定行政措施作成或不作成（給予半年緩衝期及在公告日前產製之菸品不在此限），顯已非可再定性為法規研擬過程之諮商性意見（蓋菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日業經行政院核定），應屬行政機關經過內部決策決定，依其職權基於受拘束之意思，而向外對相對人宣示設定某一作為會不作為之承諾或保證意思表示（不論其意思表示之形成究為正式函文、會議決議或臨時動議而有所不同），核屬已發生外部效力之行政法上之承諾或保證，被告基於行政一體性原則即應受行政院衛生署該承諾或保證之拘束，不得為任何與此承諾或保證相反之行政行為，否則即屬未遵守承諾或保證對其裁量權之拘束，而罹有裁量瑕疵，侵害人民之信賴利益。原告自可以其嗣後違反誠信原則，損及原告之信賴利益，核屬權利濫用，顯係違法不當之處分，請予以撤銷。
⑤最高行政法院於八十九年度判字第九四六號判決理由中亦已指明：主管機
關所主持之會議及決議性質為何，是否有違法行政指導之疑義而有信賴保護原則之適用問題，已非無疑。詎訴願決定機關竟以再函詢行政院衛生署釋疑之方式，並以其仍執前詞之覆函，據以駁回原告之訴，顯已違背大法官釋字第三六八號解釋及行政訴訟法第二百十六條就行政法院之判決對行政機關拘束效力之規範意旨，上開判決除已指出行政院衛生署八十六年九月十五日會議之決議法律性質可疑外，對是否有違法行政指導之疑義而有信賴保護原則之適用問題，亦已具體質疑，顯已屬指摘原訴願決定適用法律之見解（自當含行政法上一般法律原則，即信賴保護原則之適用問題），訴願決定機關即應受上開行政法院判決之拘束，並應依判決意旨重為訴願決定，始為正辨。
⑷證據：提出最高行政法院八十五年度判字第二二七四號判決、八十四年度判
字第六六八號判決、四十九年度判字第一四○號判例要旨、八十八年度判字第三九二號判例要旨、系爭產品之進口報單、八十六年四月二十四日「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」會議記錄、八十六年八月二十四日版之菸害防制法施行細則草案、八十六年九月十五日召開「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」會議記錄、原告包裝之尼古丁及焦油含量等相關標示之標籤貼紙、原告要求商家將存貨貼上焦油尼古丁含量標貼之三次公告等影本各乙份。
⒉被告主張之理由：
⑴按菸害防制法第七條規定：「菸品容器最大外表面積明顯處，應以中文標示
健康警語。前項健康警語及其標示方式，由中央主管機關定之。」第八條第一項規定：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」第二十一條規定：「違反第八條第一項規定者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰並通知製造、輸入或販賣限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。」第三十條規定：「本法自公布後六個月施行。」及同法施行細則第十一條：「本細則自發布日施行 。」。
⑵菸害防制法於八十六年三月十九日公布，六個月後即八十六年九月十九日施
行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，有關香煙之健康警語之標示方式，揆諸菸害防制法第七條係尼古丁及焦油含量標示方式，依第八條之規定僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。
⑶行政院衛生署所為前開標示規定僅諮商性質，並未獲行政院同意，亦未以法
規命令或函釋公布方式對外發生效力；抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓原告完成標示作業。又八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與行政院衛生署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古
丁、焦油含量及大致標示方式。行政院衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被告依法處罰，即無不合。況行政院衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地。
⑷菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健
康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。
⑸原告指摘香菸標示之義務係指製造及進口而言，查消費者保護法第八條之規
定，從事經銷之企業經營者，就商品或服務所生之損害，與設計、生產製造商品或提供之企業經營者連帶賠償責任。觀之，有關標示之義務，該進口商不因販售給其他零售商而負責，且菸害防制法第二十一條之規定，其規範對象並非僅以製造者為限自明。
⑹最高行政法院八十九年度判字第九四六號判決理由：「本案之查獲行為時係
於八十七年一月一日，則主管機關所給予菸品業者就已散發各販售據點之產品追加標示之期間是否合理，對於原告而言，是否有期待可能性，亦有探求之餘地，原告據以指摘，並非全無理由，爰將再訴願決定及訴願決定均予撤銷，由訴願機關另予詳查」，此爭議已經由行政院衛生署於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，說明㈢已明確指出：「凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品於九月十九日後仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，這者依菸害防制法第二十一條辦理」，故縱使其香煙進口時間為八十六年七月，亦屬八十六年九月十九日以前之輸入菸品，均需依法黏貼標示。
⑺綜上論結，本件原告之訴為無理由，請判決駁回。
理 由按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」「違反．．．第八條第一項．．．規定者，處新臺幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之。」分別為菸害防制法第八條第一項及第二十一條定有明文。本件原告係菸品進口輸入商，被告於八十七年一月一日於台北市○○路○段○○○號地下一樓大葉高島屋超市之販售架上，查獲原告所進口之系爭產品未標示尼古丁及焦油含量，認原告違反菸害防制法第八條第一項規定，並於八十七年二月十六日通知原告到案說明後，遂依同法第二十一條規定，以八十七年二月二十五日北市衛字第八七二○九一六○○○號處分書處以十萬元之罰鍰，並限定於文到後二個月內將違規產品收回改正。原告不服，循序提起訴願、再訴願，經台北市政府以八十七年九月十五日府訴字第八七○二二五九九○一號訴願決定及行政院衛生署以八十八年一月七日衛署訴字第八七○六四八○○號再訴願決定駁回。原告猶不服，提起行政訴訟，經行政法院（現已改制為最高行政法院）以八十九年度判字第九四六號判決撤銷再訴願及訴願決定，並於理由欄指明由訴願決定機關即台北市政府另予詳查，為適當之決定。嗣仍遭台北市政府以八十九年七月三日府訴字第八九○五四九九五○○號訴願決定駁回之。
茲就本件爭點分述如次：
菸害防制法第二十一條規定是否有違「明確性原則」？
按菸害防制法第八條第一項規定菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上；違反者依同法第二十一條規定，處新臺幣十萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年，違規之菸品並沒入銷燬之；再參以商標法第七條進口商品出售時，應加中文標示之規定，可知菸害防制法第八條第一項所定應加中文標示於進口菸品容器上之作為主體，為「進口商」。因此，對於菸品尼古丁及焦油含量自得要求製造商於事前予以標示，或於進口時由進口商自行以中文加以標示，如於菸害防制法施行前已進口者，進口商仍應於施行前予以補貼，並無不明確之情事。原告主張菸害防制法第二十一條規定有違明確性原則乙節，核不足採。
系爭產品於菸害防制法施行前製造進口，是否有法律不溯及既往原則之適用，如無
，是否違反期待可能性原則？㈠查菸害防制法第一條開宗明義其立法目的在於防制菸害，維護國人身體健康，故
有應於菸品容器標示健康警語，標示尼古丁及焦油含量，並對促銷或廣告設有限制條款等相關規定；且菸害防制法第三十條規定「本法自公布後六個月施行」之立法理由「係為業者能充分適用本法規範內容之施行，應給予六個月之緩衝期，以求完善周延」，由該法立法目的，自應自八十六年九月十九日該法生效日起所有在市面上銷售之菸品，包括該法施行前製造進口尚未出售者，均有適用，始能達到維護國人身體健康之目的。原告認八十六年九月十九日後製造、輸入之菸品始有菸害防制法第八條之適用，核與該立法目的不符，尚屬誤解。再參諸行政院衛生署曾於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函告知業者標示規定說明㈢已明確指出：「凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品於九月十九日後仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條辦理」，故縱使原告香煙進口時間為八十六年七月，亦屬八十六年九月十九日以前之輸入菸品，均需依法黏貼標示，該函令乃依照菸害防制法第三十條規定所為之命令，難謂有違法律不溯及既往之原則。
㈡再查，菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留
六個月施行緩衝期，且行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示之統一方式，並於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，明示自八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理，足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，原告自不得諉為不知，亦無期待可能性原則之適用。又菸害防制法生效施行前所製造、輸入之菸品容器，雖未能及時標示尼古丁及焦油之含量，惟以標籤補貼於菸品容器上，所花費時間及費用均不多，將印妥之標籤送請各地經銷及零售場所補貼，同時派員檢查是否已確實補貼，亦非難事，各地經銷商及零售場所，應無不配合之理，原告所稱其不可能一一得到商家配合到其倉庫要求檢查存貨是否都已貼標示乙節，與常情不合。原告既未派員檢查系爭產品是否已確實補貼，致在大葉高島屋超市之販售架上被查獲有未依規定標示之情事，縱非故意，亦有過失，尚難以其已發放貼紙予經銷商或轉發零售商，或已發出三次公告要求商家將存貨貼上焦油尼古丁含量標示，而免其應負之責任。證人即代理原告產品之七星煙草股份有限公司特販部副理葉啟東於本院九十年二月一日準備程序中對於系爭產品為何未補貼標示，有無留貼紙等節，或稱「不是很清楚」、或稱「無法確定」等語，尚難採為有利原告之認定。是原告主張係零售商不配合或配合疏失云云，亦不足採。
原處分是否違反誠信原則，而侵害人民之信賴利益？
㈠經查，行政院衛生署於八十六年四月二十四日下午二時三十分係召開「菸品之尼
古丁、焦油最高含量討論會」，有原告提出該會議記錄影本附卷可稽，該討論會係授權副署長主持，並非由該署代表人主持，則該討論會之決議內容僅能限於菸害防制法第八條第二項「尼古丁及焦油不得超過最高含量：其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關決定之」之範圍，自不能及於同法第八條第一項「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上」之範疇，乃該決議第四項竟作出「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量．．．」之決議，顯已逾越該討論會之授權討論範圍，該項決議難謂合法有效。而菸害防制法係於八十六年三月十九日由總統公布，該法第三十條明定「本法自公布後六個月施行」，且命令違反法律規定者無效，為中央法規標準法第十一條所明定，上開決議縱可視為聽證後之解釋命令，亦因其違反菸害防制法第三十條之法律明文規定而違法無效，對原處分之被告自不生上級機關對下級機關之拘束力之可言。行政法上之信賴保護原則所保護者為合法適當之信賴利益，上開決議既係違法無效之不正當利益，自無違反信賴保護原則。
㈡次查，行政院衛生署於八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一
號函發布，自八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應嚴格取締處罰。原告為菸品進口商，對於主管機關所發布之攸關自己生計之行政命令，自無不知悉之理。原告主張行政院衛生署在八十六年九月十五日召開「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」，鑑於台灣省菸酒公賣局及菸業協會均表示因規定需標示尼古丁、焦油含量而改變包裝，需時六個月，決議最遲於八十六年年底公告實施本件標示，並列有提案建議對庫存菸品之處理應參考經濟部於八十年命業者更改健康警語時給予充份時間之先例，於公告內明列「在公告日前產製之菸品不在此限」之字樣，被告未遵守承諾或保證對其裁量權之拘束，有違誠信原則云云。查上開研討會所列之提案建議，既非決議，亦非正式公函，自應以八十六年十二月二十三日之前述公函為據，原告知悉該主管機關之正式公函後，自有遵守義務，且被告所為並非授益處分，尚難主張信賴保護原則。
末查，菸害防制法既經總統於八十六年三月十九日公布，全國上下，均應一體遵守
，乃原告違反該法第八條第一項規定，難謂無故意、過失，前已詳述，被告於該法公布後六個月施行後之八十七年一月一日依法取締原告本件違章行為，予以查處，揆諸首揭規定，原處分洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 三 月 一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 黃本仁
法 官 劉介中法 官 陳雅香右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 三 月 六 日
書記官 鄭聚恩