臺北高等行政法院判決 九十年度交訴字第一號
原 告 台北市政府社會局代 表 人 陳皎眉（局長）訴訟代理人 甲○○
乙○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年五月十九日台八十八訴字第一九六○一號再訴願決定，提起行政訴訟。經最高行政法院九十年一月十八日九十年度判字第一五二號判決發交本院審理，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實事實概要：
㈠緣原告依據台北市政府民國（以下同）六十五年九月二十五日府人壹第三七○七
一號函設置「台北市日用品平價供應中心管理委員會」，並分區設立日用品平價供應中心（以下稱平價供應中心）。至七十七年二月管理委員會裁撤，依據台北市政府七十七年二月十日府法三字第二一九六○七號令發布設立「台北市日用品平價供應基金收支保管及運用辦法」繼續運行平價供應中心業務，該基金以自給自足方式營運。該平價供應基金（平價供應中心）主管機關為被告，實際負責人為其代表人。該基金為留本基金，以被告為管理機關。基金預、決算處理程序依台北市地方總預算編審辦法、台北市地方總決算編製辦法及其他有關法令規定辦理。該基金來源係：⒈依預算程序撥入之款項。⒉平價供應日用品之銷售收入。⒊基金孳息收入。⒋基金在台北銀行設立專戶存儲循環運用。至於，基金用途包括：⒈各平價供應中心僱用銷貨員、會計事務員及兼職人員之用人費用。⒉事業用品銷售成本。⒊其他事業費用及必要設備費用。該平價供應中心設置宗旨係為推行社會福利政策，平價供應低收入者日常用品（福利品），以改善其生活。依「台北市日用品平價供應購買證核發要點」規定，請領購買證之對象包括：⒈社會局列冊有案之低收入戶。⒉各區公所列冊有案之臨時工。⒊平價住宅戶。⒋公私立救濟機構收容安養之院民。⒌已參加勞工保險及職業工會為會員之工人。⒍領有殘障手冊之市民。⒎原住民。另依原告八十四年九月二十六日北市社二字第五一七八三號函台北市各區公所，規定有關購買證核發管制辦法，印製核發「台北市日用品平價供應中心購買證」（以下稱購買證），設有入場管理員做驗證工作，購買人須憑證始得進入購物。
㈡原告前曾因未確實查驗購買證，銷售對象擴及一般消費大眾，經營本質變相成為
一般零售，使其經營範圍擴大至日用品平價供應對象之外，對一般零售業者形成不公平競爭，且足以影響交易秩序，經被告委員會議決議違反公平交易法第二十四條之規定，並以八十五年六月二十五日公處字第一○五號處分書，命其立即停止該足以影響交易秩序之顯失公平行為在案。
㈢被告於八十七年四月二日接獲署名「林口街一帶商家」檢舉信，指出原告所設置
之松山日用品平價供應中心（以下稱松山供應中心），有未確實查驗購買證，變相對不特定之一般民眾營業之嫌，對附近民營商家構成嚴重威脅等語。經被告於八十七年五月一日十五時二十分許以主動調查方式進行訪查，發現原告營業場所僅設有一道出入口，該處懸掛有「台北市松山日用品平價供應中心」招牌，並張貼「請主動出示購買證，謝謝您的支持」標示賣場。被告指派專員林義昭（以下或稱該員）以一般民眾身分，且未持原告核發之購買證，於前後均無購物民眾跟隨下，自進入至結帳過程親自進出實際測試三次，並輔以在旁觀察佐證發現：
⒈第一次十五時二十五分許：該員進入購物時，收銀台人員與銷貨人員交談，並未詢問該員身分，並查驗購買證。
⒉第二次十五時三十分許：該員購物後結帳時，該收銀台人員未主動給予購物憑據，經索取後，始開具予該員收執。
⒊第三次十五時四十七分許：該員三度進入購物至結帳，收銀台人員亦並未要求出示購買證。
⒋原告收銀台人員兼做驗證工作，該員在旁觀察五十分鐘發現，有八人進入購物，並未有人出示購買證並接受驗證之情形。
⒌該員前述測試及觀察後，當場表示須對購物民眾在一驗購買證後，始對要求購物民眾出示購物證件。
㈢被告遂以松山供應中心未依被告八十五年六月二十五日公處字第一○五號處分
書意旨，確實查驗平價供應中心購買證，變相對不特定之一般民眾營業，對一般零售業者為足以影響交易秩序之顯失公平行為，再次違反公平交易法第二十四條規定，乃依同法第四十一條後段規定，以八十七年六月二十六日公處字第一四一號處分書，處新台幣（以下同）二十萬元罰鍰，並命其自處分書送達之次日起，應立即停止足以影響交易秩序之顯失公平行為。原告不服，除繳納罰鍰二十萬元外，另提起訴願，被告以八十七年十月二十九日（八七）公訴決字第一四○號決定駁回。原告仍不服，向行政院提起再訴願，該院以提起再訴願逾期，認應不予受理，以八十八年五月十九日台八十八訴字第一九六○一號決定駁回之。原告乃向最高行政法院（改制前為行政法院）提起行政訴訟，最高行政法院以再訴願並未逾期，原告之訴為有理由，依行政訴訟法施行法第二條後段規定，以九十年一月十八日九十年度判字第一五二號判決發交本院審理。
兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應退還原告二十萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈松山供應中心因位於福德平宅社區內，平日供應對象多為平宅住戶，且居民中
百分之七十五以上為老人，行動不便又常忘記攜帶購買證；更有許多為身心障礙者，從其外表觀之，即可知其符合本中心供應對象；而售貨員服務該社區已二十餘年，與居民十分熟識，故每當要求驗證，住戶亦多有向社會局陳情表示，該驗證規定為「擾民」或「服務態度不佳」。有鑑於此，日用品平價供應中心曾張貼海報告知平宅住戶；「本中心所查驗之購買證，依『日用品平價供應中心收支保管及運用辦法』第二條規定所限定之供應對象，請出示足以證明符合下列身份之相關證件，始可進入本中心購買福利品：⑴臺北市政府社會局列冊有案之低收入戶。⑵本市各區公所列冊有案之臨時工。⑶平價住宅借住戶。
⑷公私立機構收容安養之院民。⑸已參加勞工保險及職業工會為會員之工人。
⑹領有身心障礙（殘障）手冊者。⑺原住民。除此之外，如果欲購買者未持有任何足以證明符合上述身份之相關證件，則仍需出示購買證。」準此以解，購買人不一定需要出示購買證，其他足以證明符合上開規定之相關證件，如：低收入戶卡、公私立機構開立之收容安養證明、身心障礙手冊．．．等均可。再訴願決定書就此部分並未斟酌論斷，顯有疏漏。
⒉查被告於八十七年五月一日下午四時許派員前去松山供應中心訪查，由於當日為勞動節，尚未適用勞動基準法（八十七年七月一日加入），員工照常營業。
另是日上午適因賣場發現多樣商品空紙盒，內容物遭竊（牙膏、乳液‧‧‧等），原告所雇之主任售貨員乙○○與另一售貨員正為當日貨品遭竊乙事研商，而難分身查驗購物者相關身分證件，被告於十六時許派員偽裝顧客進入賣場，售貨員已工作七個多小時（營業時間九時至十七時），又遇貨品遭竊，身心俱疲。惟經被告人員當場表示需對購物民眾查驗購買證後，松山供應中心人員即立刻遵照指示對購物民眾要求出示購買證，已達改正之目的；另者，當其他購物民眾因見該員在場查訪，即主動出示購買證予該員查看；另有購物者當場向該員表示彼為該社區之住戶，與該供應站人員熟識，實無出示購買證之必要，故該供應站人員雖未要求出示購買證，惟不足以證明當日未出示購買證者無購買證之事實。被告於售貨員工作七小時，身心已疲乏之際，以偽裝顧客身分者進入賣場，有違公開公正之誠信原則，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈卷查原告依據「臺北市日用品平價供應基金收支保管及運用辦法」所設置之日
用品平價供應基金，本應為推行社會福利政策，平價供應低收入者日常用品以改善其生活，而發予特定對象購買證；其平價供應對象為：原告列冊有案之低收入戶、各區公所列冊有案之臨時工、平價住宅住戶、公私立救濟機構收容安養之院民、已參加勞工保險及職業工會為會員之工人及領有殘障手冊之市民等，且購買者須憑原告所印製核發之購買證始得進入購物，又原告賣場屬臺北市政府公產，享免租金負擔及免徵營業稅優惠，具有成本降低之優勢。惟松山供應中心未確實查驗購買人是否持有購買證，使銷售對象擴及平價供應對象外之一般消費大眾，令其經營本質變相成為一般零售，對一般零售業者形成不公平競爭，足以影響交易秩序，前經被告以八十五年六月二十五日公處字第一○五號處分書，命其立即停止該足以影響交易秩序之顯失公平行為在案。嗣經被告於八十七年五月一日複查結果，原告所屬松山日用品平價供應中心仍未確實驗證，再次違反行為時公平交易法第二十四條之規定，被告衡酌其行為情節、事業規模及經營情況，依同法第四十一條後段規定予以處分，於法並無不合。
⒉原告訴稱被告查訪時，其受僱人正為貨品遭竊乙事討論因應之道，無法分身查
驗證件，且售貨員服務社區多年，與居民十分熟識，供應中心並曾張貼海報告知須出示相關證件始可進入購買福利品等節。查被告於八十七年五月一日派員前往松山日用品平價供應中心，就入場驗證作業情形現場實際測試，並製作調查報告，由原告現場負責人簽名，過程為被告人員以一般民眾身分未持有原告核發之購買證，於前後均無購物民眾跟隨之下，自進入購物至結帳過程親自進出實際測試三次：第一次該員進入購物時，收銀台人員與舖貨人員交談，並未詢問該員身分；第二次該員購物後結帳時，該收銀台人員未主動給予購物憑據，經索取後，始開具予該員收執；第三次該員三度進入購物至結帳，收銀台人員亦未要求出示購買證，並輔以在旁觀察佐證：原告收銀台人員兼作驗證工作，該員在旁觀察五十分鐘發現，有八人進入購物，並未有人出示購買證並接受驗證之情形，經前述測試及觀察後，該員當場表示須對購物民眾查驗購買證，原告之受僱人始對購物民眾要求出示購物證件，衡諸上情，原告違法行為，已灼然若揭，原告前稱辯詞，並無可採。上開程序為確認原告是否有變相對一般民眾營業事實所必要，採證客觀慎重，事後亦另請原告派員陳述意見，程序完整周至，故松山供應中心未確實查驗購買證，未停止足以影響交易秩序之顯失公平行為，再次違反公平交易法第二十四條規定，違法事實昭然若揭，原告徒以售貨人員身心疲憊為辯，自無可採，請駁回原告之訴。
理 由程序方面：
㈠被告代表人原為趙揚清，九十年一月二十七日變為黃宗樂，有總統府秘書長錄令
通知、任命令等影本附本院卷可按，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡本件原告已繳納罰鍰二十萬元，且松山供應中心現仍營業中之事實，為兩造所不
執。原處分書第二項命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為之規範效力仍存在，依行政訴訟法第一百九十六條規定，本院應作成撤銷判決，原告訴訟代理人於言詞辯論期日追加訴之聲明第二項請求回復原狀，被告於該項訴之追加無異議，而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第一百十一條第二項規定，應視為同意追加。
實體方面：
㈠按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公
平之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」公平交易法第二十四條、第四十一條分別定有明文。㈡本件原告依據台北市政府六十五年九月二十五日府人壹第三七○七一號函設置「
台北市日用品平價供應中心管理委員會」，並分區設立平價供應中心。至七十七年二月管理委員會裁撤，依據台北市政府七十七年二月十日府法三字第二一九六○七號令發布設立「台北市日用品平價供應基金收支保管及運用辦法」繼續運行平價供應中心業務，該基金以自給自足方式營運。該平價供應基金（平價供應中心）主管機關為被告，實際負責人為其代表人。該基金為留本基金，以被告為管理機關。基金預、決算處理程序依台北市地方總預算編審辦法、台北市地方總決算編製辦法及其他有關法令規定辦理。該基金來源係：⒈依預算程序撥入之款項。⒉平價供應日用品之銷售收入。⒊基金孳息收入。⒋基金在台北銀行設立專戶存儲循環運用。至於，基金用途包括：⒈各平價供應中心僱用銷貨員、會計事務員及兼職人員之用人費用。⒉事業用品銷售成本。⒊其他事業費用及必要設備費用。該平價供應中心設置宗旨係為推行社會福利政策，平價供應低收入者日常用品（福利品），以改善其生活。依「台北市日用品平價供應購買證核發要點」規定，請領購買證之對象包括：⒈社會局列冊有案之低收入戶。⒉各區公所列冊有案之臨時工。⒊平價住宅戶。⒋公私立救濟機構收容安養之院民。⒌已參加勞工保險及職業工會為會員之工人。⒍領有殘障手冊之市民。⒎原住民。另依原告八十四年九月二十六日北市社二字第五一七八三號函台北市各區公所，規定有關購買證核發管制辦法，印製核發購買證，設有入場管理員做驗證工作，購買人須憑證始得進入購物。
㈡原告前曾因未確實查驗購買證，銷售對象擴及一般消費大眾，經營本質變相成為
一般零售，使其經營範圍擴大至日用品平價供應對象之外，對一般零售業者形成不公平競爭，且足以影響交易秩序，經被告委員會議決議違反公平交易法第二十四條之規定，並以八十五年六月二十五日公處字第一○五號處分書，命其立即停止該足以影響交易秩序之顯失公平行為在案，為原告所是認。
㈢被告於八十七年四月二日接獲署名「林口街一帶商家」檢舉信，指出原告所設置
之松山供應中心，有未確實查驗購買證，變相對不特定之一般民眾營業之嫌，對附近民營商家構成嚴重威脅等語。經被告於八十七年五月一日十五時二十分許以主動調查方式進行訪查，發現原告營業場所僅設有一道出入口，該處懸掛有「台北市松山日用品平價供應中心」招牌，並張貼「請主動出示購買證，謝謝您的支持」標示賣場。被告指派專員林義昭以一般民眾身分，且未持原告核發之購買證，於前後均無購物民眾跟隨下，自進入至結帳過程親自進出實際測試三次，並輔以在旁觀察佐證發現：
⒈第一次十五時二十五分許：該員進入購物時，收銀台人員與銷貨人員交談，並未詢問該員身分，並查驗購買證。
⒉第二次十五時三十分許：該員購物後結帳時，該收銀台人員未主動給予購物憑據，經索取後，始開具予該員收執。
⒊第三次十五時四十七分許：該員三度進入購物至結帳，收銀台人員亦並未要求出示購買證。
⒋原告收銀台人員兼做驗證工作，該員在旁觀察五十分鐘發現，有八人進入購物，並未有人出示購買證並接受驗證之情形。
⒌該員前述測試及觀察後，當場表示須對購物民眾在一驗購買證後，始對要求購物民眾出示購物證件。
以上有檢舉信、訪查紀錄表影本、收據三紙等附原處分卷可憑，復為原告所不爭執，堪信為真實。被告上開調查程序，乃屬為確認原告是否有變相對一般民眾營業事實所必要，採證尚屬客觀慎重，且事後亦另請原告派員到會陳述意見，尚無不合。原告主張被告以偽裝顧客身分者進入賣場，有違公開公正之誠信原則乙節，不足採取。
㈣查松山供應中心未依被告八十五年六月二十五日公處字第一○五號處分書意旨
，確實依上開規定查驗購買人是否持有購買證，使銷售對象擴及平價供應對象外之一般消費大眾，令其經營本質變相成為一般零售，對一般零售業者形成不公平競爭，足以影響交易秩序，其違章行為堪以認定。原告另主張被告查訪時，其受僱人正為貨品遭竊乙事討論因應之道，員工身心疲憊，無法分身查驗證件，且售貨員服務社區多年，與居民十分熟識，供應中心並曾張貼海報告知須出示相關證件始可進入購買福利品云云，不惟未提出證據，以實其說，且縱令屬實，亦難因而解免其責。從而，被告以原告前經八十五年六月二十五日公處字第一○五號處分書，命其立即停止該足以影響交易秩序之顯失公平行為，惟仍未確實驗證，再次違反行為時公平交易法第二十四條之規定，衡酌其行為情節、事業規模及經營情況，依同法第四十一條後段規定，以八十七年六月二十六日公處字第一四一號處分書處以二十萬元罰鍰，並命其自處分書送達之次日起，應立即停止足以影響交易秩序之顯失公平行為，認事用法，並無不合，一再訴願決定遞予駁回，亦無不當，均應予維持。原告徒執前詞求為判決撤銷原處分及一再訴願決定之部分，為無理由，應予駁回。原告併予請求被告退還三十萬元部分之訴，失所依據，亦為無理由，併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 十一 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 陳雅香右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 十八 日
法院書記官 鄭聚恩