臺北高等行政法院判決 九十年度簡字第七九六九號
原 告 桃園縣楊梅鎮公所代 表 人 甲○○鎮長）訴訟代理人 丁○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因災害救助事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文被告應給付原告新臺幣參萬元。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：被告應給付原告代墊發予鎮民李張明華住屋火災救助金新臺幣（下同）三萬元。
二、陳述：㈠楊梅鎮民李張明華於民國（下同）八十七年間，因住屋火災申請救助，經原告
函轉被告審查辦理，被告審核後，以八十七年九月一日八七府社合字第一六七一六一號函示原告：「同意核撥救助金三萬元，並請貴所先行墊發，並掣據及印領清冊送府憑撥歸墊，請查照。」原告隨即遵示動支墊發救助金三萬元予李張明華，並即以公文交換方式（因未備文，故無收送紀錄），檢具印領清冊及編號○六九之統一收據送交被告。原告當時之業務承辦人魏韻芳及協辦葉秀琴，曾多次以電話向被告當時之業務承辦人丙○○查詢，許員表示案件尚在簽辦中，俟核判後方能撥付等語；原告之原承辦人盧永樂，亦曾面詢許員（盧員當時業調職被告，與許員係同一單位即社會局）本案之辦理情形，仍得許員相同之答覆，許員均無表示未收到相關所需資料，足見原告送達本案之印領清冊及統一收據，絕非子虛烏有（許、盧二員目前均仍任職被告、原告機關。盧員於年初回職原告機關）。被告既已收受本代墊款案之印領清冊及統一收據，即應從速撥付墊付款額。
㈡詎被告遲不予給付，原告乃先後於九十年六、七、八月間，函請被告撥付系爭
代墊款。雖被告辯稱未收到原告送交之印領清冊及統一收據，原告即再送達補開製之印領清冊及統一收據各乙份，惟被告仍以「已超過三個年度，本年度本府已無保留此項經費，且因今年度財源拮据，無法再行編列此項預算」等由，拒不給付原告系爭代墊款。按被告八十七年九月一日府社合字第一六七一六一號函僅略稱「請貴所先行墊發，並掣據及印領清冊送府憑撥歸墊」，並未限期需於年度內請求撥款給付等其他任何附帶條件，則於原告確已墊發本救助金予李張明華及將印領清冊、統一收據送交被告之條件成就時，被告即應無條件給付原告系爭代墊款三萬元，要無以其他已逾三個年度、財源拮据等任何理由，拒不給付之理。
㈢依「臺灣省各縣市政府暨所屬機關學校鄉鎮市公所編製八十八年下半年及八十
九年度各類決算應行注意事項」二十二：「各機關經費在十二月三十一日以前確已發生債務或契約責任者，．．．如屆時仍未支付之應付款項，除依第十九點規定辦理保留外，其餘均不得辦理保留」、十九：「各機關各項預付款項，除因契約責任尚未終了、計畫尚未辦竣，必須留待繼續清理者外，均應沖轉或收回，如有未及沖回者，應敘明原因，並訂定收回時限。」，得見年度內有關經費非不得於年度外保留支付。且據被告九十年七月二十六日九十府社助字第一三八三六二號函示略以「．．．本府於八十八年度曾將此項經費辦理保留．．．。」，則被告縱於八十七年間確未收到原告送交之印領清冊及統一收據，亦應對原告尚有未及清償之債務，類推比照辦理本筆款項之保留，以憑給付原告。且即令逾越三個年度，而於請求權法定期間內，原告非不得請求。原告既於八十七年間，將被告應行發給李張明華之災害救助金三萬元，應被告之請已先行墊付予李張明華，則原、被告間之債權、債務關係已然確立，姑不論被告八十七年間是否確有收受原告之收據及印領清冊，原告九十年間之法定求償期限內，數度具、補件請求被告給付債權標的三萬元，被告即應無條件給付。
㈣被告雖謂已逾會計年度、財源拮据，無法辦理經費保留給付，惟依決算法第七
條規定，被告既對原告尚有本案五年內之應付款標的，依上開決算法規定類推援引，非謂得以免編，原告於法定求償期限，亦無拋棄本案之債權標的，被告並應辦理保留，以待原告之請求。今原告既提請求給付，被告即非得以已逾二個年度、未繼續辦理保留等理由拒絕。且預算應視債權債務編定，被告對原告既有尚未清償之債務，即應據以辦理預人編列，以憑清償，當非以未編列預算，即得無需給付應行清償之債務，更非得以財源拮据為由推拒。
㈤行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人
民正當合法之信賴。」被告既要求原告先行代墊本救助金三萬元，而原告信賴被告（上級監督機關）之意思表示，為先行墊發之舉，則於原告確已墊發救助金予李張明華時，被告即應履行給付原告代墊款之義務。
乙、被告方面：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠程序部份：
被告未將八十七年度原告所轄鎮民李張明華天然災害救助金代墊款撥付原告，係因其未於法定預算年度內將收據及印領清冊送府辦理，而原告經過三個年度後向鈞院提出行政訴訟，於法顯有不合。
㈡實體部份：
⒈本件不是契約關係，被告只是以公文請原告先行歸墊。但有但書：要冊具體
印領清冊來憑撥才歸墊，被告未收到原告的印領清冊及收據，被告不認為原告是預付的項目及簽訂契約關係，這應該不是屬於被告有簽訂契約部分。⒉被告於八十七年度內曾多次電話通知原告速送收據及印領清冊至被告辦理歸
墊，而原告均未辦理，卻於事後辯稱已經由公文交換送至被告。惟因公文交換並未至被告收發掛文號，也未指定任何人收件，原告亦無法說明確實送給何人收件，因此被告確實未收到該所之收據及印領清冊。
⒊被告於八十八年及八十九年為體諒原告之作業，均有辦理保留該預算，若原
告有疑問應於當年度儘速來函請求歸墊，但跨越二個年度仍未見原告來函請求墊付，且因被告財源拮据，故本預算於九十年度起無法繼續辦理保留。⒋有關天然災害救助金之申請，依臺灣省防救天然災害及善後處理辦法規定民
眾向當地鄉鎮市公所提出申請，經初審後送被告複審核定金額後，請公所先行墊發並掣據及印領清冊送府憑撥歸墊。原告若有疑問應於當年度儘速來函請求歸墊，原告歷經三個年度未向被告提出申請核撥該案之墊付款，而於九十年六月二十九日、同年七月十七日、同年八月九日始以楊鎮社字第九○○一四二八七號、楊鎮社字第九○○一五六五號及楊鎮社字第0000000函請被告撥付該款項，已超過預算法之規定，被告依法函復不同意撥付，並無不當。
理 由
一、查原告桃園縣楊梅鎮公所依地方制度法第五條規定，為地方自治團體桃園縣楊梅鎮之行政機關，依行政訴訟法第二十二條規定，有行政訴訟之當事人能力。又本件並非關於兩造間權限衝突、財政資源分配、財政收入劃分等組織法內部問題，兩造均得為適格之當事人。又本件係因公法上契約發生之給付，原告依行政訴訟法第八條規定提起給付訴訟，核無不合，合先敘明。
二、原告起訴主張其所轄鎮民李張明華於八十七年間，因住屋火災申請救助，經原告函轉被告審查辦理，被告審核後，以八十七年九月一日八七府社合字第一六七一六一號函示原告略以：「同意核撥救助金三萬元，請貴所先行墊發，再掣據及印領清冊送付憑撥憑歸墊，請查照。」原告即遵示動支墊發救助金三萬元予李張明華，並即以公文交換方式，檢具印領清冊及編號○六九之統一收據送交被告，惟被告迄未撥付系爭墊付款。原告嗣於九十年六月二十九日、七月十七日先後以楊鎮社字第九○○一四二八七號、第00000000號函，請求被告撥付系爭代墊款三萬元。被告以未收到原告送交之印領清冊、收據及財源拮据等由，函復無法撥付。原告復以九十年八月九日楊鎮社字第九○○一七六三八號函檢送補開之統一一收據及印領清冊，請被告撥付系爭墊付款，經被告以「已超出三個年度，本年度本府已無保留此項經費，且因今年度財源拮据，無法再行編列此項預算」為由，拒絕給付等情，為兩造所不爭執，並有原告八十七年八月十九日楊鎮民00000000號、九十年六月二十九日楊鎮社字第九○○一四二八七號、同年七月十七日楊鎮社字第九○○一五六五六號、同年八月九日楊鎮社字第九○○一七六三八號函及被告八十七年九月一日八七府社合字第一六七一六一號、九十年七月十日九十府社老字第一二六四三六號、同年月二十六日九十府社助字第一三八三六二號、同年八月十六日九十府社助字第四一○四九八號函可稽，自堪認為真實。
三、按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十五條所明定。此項行政契約容許性之法理，於該法施行前，亦為我國學說以及法制所承認（司法院釋字第三四八號解釋參照）。雖行政程序法第一百三十九條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要。
四、經查，原告因所轄鎮民李張明華於八十七年間因住屋火災申請救助，首先函轉被告審查辦理，並檢陳李張明華災害勘報表三份及火災證明、照片等相關資料。被告於審核後，函復原告表示同意核撥救助金三萬元，並請原告先行墊發並掣據及印領清冊送府憑撥歸墊。其後，原告即遵示墊發救助金予李張明華，並檢據請求被告撥款，因被告遲未撥付系爭代墊款，原告先於致函請求被告撥付系爭代墊款，被告以遲未收到原告送交之印領清冊、收據及財源拮据等由，函復無法撥付，既如上述，並有如上所載之往返文件附卷可稽，則兩造間對系爭天然災害救助金之代墊，揆諸前揭說明，顯已成立行政契約，極為明確。被告辯稱尚未成立契約關係乙節，核屬誤解。
五、雖被告辯稱：⒈被告於八十七年度內曾多次電話通知原告速送收據及印領清冊至被告辦理歸墊，而原告均未辦理，卻於事後辯稱已經由公文交換送至被告。惟因公文交換並未至被告收發掛文號，也未指定任何人收件，原告亦無法說明確實送給何人收件，因此被告確實未收到該所之收據及印領清冊。⒉被告於八十八年及八十九年為體諒原告之作業，均有辦理保留該預算，若原告有疑問應於當年度儘速來函請求歸墊，但跨越二個年度仍未見原告來函請求墊付，且因被告財源拮据，故本預算於九十年度起無法繼續辦理保留。⒊有關天然災害救助金之申請，依臺灣省防救天然災害及善後處理辦法規定民眾向當地鄉鎮市公所提出申請，經初審後送被告複審核定金額後，請公所先行墊發並掣據及印領清冊送府憑撥歸墊。
原告若有疑問應於當年度儘速來函請求歸墊，原告歷經三個年度未向被告提出申請核撥該案之代墊款，而於九十年始函請被告撥付該款項，已超過預算法之規定等語。
六、然查：
（一）雖原告主張其於墊發救助金予李張明華後，即以公文交換方式，檢具印領清冊及編號○六九之統一收據送交被告乙節，因當時未備文，無收送紀錄可證，致二造各執一詞；惟原告嗣於九十年六月二十九日函請被告撥付系爭代墊款時，因被告函復謂其遲未收到原告之掣據及印領清冊，乃以九十年八月九日楊鎮社字第九○○一七六三八號函檢送補開製之統一收據及印領清冊，應認原告已補正檢具請領之程序，是本件所需審究者，乃原告對被告是否仍有公法上墊款返還請求權存在？
（二）查關於公法上債權之請求權消滅時效，依現行行政程序法第一百三十一條第一項規定，公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。至於在該法九十年一月一日施行前之事件，依通說見解，其請求權時效為十五年。本件被告於八十七年九月一日函復原告同意核撥救助金三萬元，並請原告先行墊發，墊款契約因而成立，巳如上述。原告在八十七年九月八日依約墊發該款後，其請求權時效即開始進行，迄九十年八月九日函送統一收據及印領清冊向被告請求給付時，其請求權尚未罹於時效消滅。是被告以歷經三個年度，原告始為請求作為抗辯一節，即無可採。次查，被告雖另主張依「臺灣省各縣市政府暨所屬機關學校鄉鎮市公所編製八十八年下半年及八十九年度各類決算應行注意事項」二十二：「各機關經費在十二月三十一日以前確已發生債務或契約責任者，．．．如屆時仍未支付之應付款項，除依第十九點規定辦理保留外，其餘均不得辦理保留」、二十三：各機關繼續經費之按年分配額，在會計年度終了時，尚未發生權責者，除必需繼續支用部分，應詳述理由檢附證明文件，專案函報縣（市）政府嚴格審核確認必需支用者核准保留外，餘不得保留」，當時縣府財源困難未獲辦理保留，已超過預算法之規定云云。但查預算法並無關於請求權時效之規定；另預算法第七十二條及決算第七條分別就預算保留及免予編列有所規定，而關於預算之編製、保留與否為行政機關之內部財政事務，除關於二行政機關間權限衝突、財政資源分配、財政收入劃分等機關組織內部問題者外，對與其發生一般性公法、私法上權利義務之第三人不生任何影響，被告以無預算而拒絕給付，於法無據要無可採。至被告是否因財源拮据致於九十年度無法繼續辦理保留系爭代墊款之預算，核與本件訴訟無關，併此敘明。
六、從而，原告依其與被告成立之行政契約，請求被告給付系爭代墊款三萬元，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
書記官 楊子鋒