臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第一○七四號
原 告 甲○○訴訟代理人 劉灼熙律師 （兼送達代收人）被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○
吳盈奮詹文凱律師右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國八十九年十二月十二日台（八九）內訴字第八九○七五六九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣坐落台北市○○區○○段三小段四三七、四四八、四五四、四六五、四六六、
四六九、四八四、四八九、四九七、五○○地號等持分土地（下稱系爭土地）為原告之父黃禮森所有。被告為辦理龍門國中校舍新建工程，需用包括系爭土地在內坐落同區段三七八地號等四十九筆土地，案經行政院以民國七十七年四月二十七日台內地字第五九二四九一號函核准徵收，被告所屬地政處以七十七年七月十六日北市地四字第三四九五○號公告徵收，並完成徵收、補償之法定程序。另坐落於該工程用地範圍內之土地改良物，則由被告另案報經內政部以八十七年十二月二十八日台內地字第八七一三八三四號函核准徵收，被告所屬地政處乃分別以八十八年四月二十日北市地四字第八八二一一二五一○○號及八十八年五月四日北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收原告及原告之子黃勤洲所有土地改良物。
二、嗣原告以需地機關未於法定期限內依徵收計畫使用等由，向被告請求按原徵收價額收回其被徵收之土地或比照同計畫內有償撥用之公有土地補償辦法補足其差額。經被告會同相關單位於八十八年十二月七日赴現場會勘後，擬具處理意見，報經內政部八十九年六月五日台八九內地字第八九○七一三○號函核定不予發還後，被告乃據以八十九年六月十七日府地四字第八九○四七九○七○○號函知原告。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、先位聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、請准原土地所有權人之繼承人即原告照徵收價額收回遭徵收之坐落台北市○○區○○段三小段四三七、四四八、四五四、四六五、四六六、四六九、四八四、四
八九、四九七、五○○地號十筆持分土地所有權。
㈡、備位聲明：如無法將被徵收之系爭持分土地發還，請判命被告按八十六年公告現值地價與七十七年公告現值地價計算地價補償額之差額，給付原告補償費。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告得否請求收回被徵收之系爭土地？即系爭土地是否已於法定期限內按原核准徵收計畫使用而不得請求收回？
一、原告主張之理由：
㈠、民國六十二年九月六日增訂之都市計劃法第八十三條之規定，不應排除，於八十九年一月二十六日再行修正公佈之土地法第二一九條之適用。故司法院釋字第二三六號解釋，亦不排除對上開法條之適用。被告既於徵收完畢屆滿一年未依徵收計劃開始使用，則依上開修正法條之規定，原告自得請求照原價收回。按「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規」，中央法規標準法第十七條有明文規定，此即所謂從新之原則。查三十五年四月二十九日修正公佈之土地法第二百十九條後段訂明：「徵收完畢一年後不實行使用者」，原所有人得照原價收回。含有必須在一年內照核准計劃使用完畢之意。此對規模龐大之工程窒礙難行，故於六十二年九月六日增訂之都市計劃法第八十三條第一項後段有「不受土地法第二百十九條之限制」之規定。即係針對三十五年四月二十九日修正之土地法第二百十九條之規定而言。惟土地法於八十九年一月二十六日再度修正時，立法機關鑒於上述於三十五年間修正之條文有窒礙難行之處，故予修正為前述「屆滿一年未依徵收計劃開始使用」，即仍須有在一年內開始使用之事實作為限制。則依首揭法條所規定從新之原則。於六十二年間增訂之都市計畫法第八十三條之規定，自不得排除於八十九年間方行修正之土地法第二一九條規定之適用。故於七十八年三月十七日公佈之，司法院釋字第二三六號解釋，亦未排除土地法第二一九條規定之適用，不過以「實行使用」之範圍，不以被徵收土地整體為限，如已就其局部「實行使用」，亦可認為已有「實行使用」之情形，其後立法機關即係參照此項解釋意旨再度修正上開條文。可見前述司法院解釋，並不排除修正前後土地法第二一九條規定之適用。
㈡、按被徵收土地「不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，若市縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第二百十五條第三項規定逕行除去改良物，亦未依同法第二百三十八條規定，代為遷移改良物開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計劃之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，應不妨礙原土地所有權人聲請收回其土地」，司法院釋字第五三四號解釋釋示甚明。又「被徵收土地（房屋）之所有人，對其土地（房屋）之權利義務．．．在補償費發給完竣前，有繼續使用該土地（房屋）之權」，亦為土地法第二三五條所明訂。本件被告於七十七年間，乘系爭私有土地於光復後編列為學校預定地，長期凍結公告地價，致與時值有大幅差距之機會，以興建龍門國中為口實，遽行報請徵收，故加損害於其土地所有權人。當時包括原告在內之私有土地所有權人，以為政府果有在限期內興學，加惠當地在學之子弟，故無異議，而在當年（七十七年）八月底前，即已將土地補償費發給完竣。惟被告根本並無在土地法第二一九條所規定之一年期限內，依徵收計劃開始使用之意思，此觀在同上建校計劃內所必需之同地段內地號為四八六、四八七、五○六等國有土地三筆，係由軍方建有眷村，供軍眷作為住宅使用，並非作為軍事用地。乃遲至十年後之八十八年間方行辦理有償撥用手續，而包括爭地在內之私有土地十四筆，亦建有住宅三百餘戶，在未依法併行徵收實行拆遷前，亦絕無依計劃開始興建校舍之可能。惟包括原告在內之各房屋所有人，固始終未接「併行徵收」地上房屋之通知，更未收到分文房屋補償費之八十八年元月五日，遽接被告通知，限期於同年六月七日前拆除地上房屋。原告依法提起訴願，蒙內政部以八十八年五月二十日台（八八）內訴字第八八○三三一五號訴願決定書，依首揭土地法第二三五條之規定，認為被告既未對原告依法發給房屋補償費前，仍有繼續使用地上房屋之權利為由，將上述命原告限期拆遷原告現住之，坐落台北市○○○路○段○○○巷○號房屋之行政處分，予以撤銷有案。惟迄今尚未對為房屋所有人之原告發給分文房屋補償費，是上開已確定之訴願決定意旨所認定之情況依然存在，故被告於八十八年六月七日，將被徵收土地上其餘房屋強制拆除時，亦因此未予拆除，保存迄今。為九十年十月十五日現場履勘中所體察之事實。從而原告繼續使用上開房屋並維護其完整，自為法之所許。故本件自有如首揭司法院解釋文所示，被告違反土地法第二一九條之規定，未於土地補償發給完竣一年內，依計劃開始使用被徵收土地，不容歸責於為原土地所有權人之原告，應不妨礙原告依上述法條之規定，聲請照徵收價額收回土地，從而被告謂其他部分原土地所有權人有抗爭行為，又謂原計劃內之前述國有土地三筆，因辦理「有償」或「無償」撥用手續問題，延誤數年云云作為藉口，自無採酌之餘地。況該項搪塞之詞，既不可歸責於原告，則依首揭解釋文之釋示，自不妨礙原告收回土地之聲請，爰請撤銷原訴願決定及處分，並准照原徵收價額收回系爭土地。
㈢、又按「若市縣地政機關未會同有關機關，於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第二百十五條第三項規定逕行除去改良物，亦未依同法第二百十八條規定代為遷移，開始使用土地，需用土地人於市縣地政機關，在上開期間內怠於行使公權力而為強制執行時，復未依徵收計劃之使用目的提起必要之訴訟以求救濟。是以市縣地政機關既未積極推行計劃內容，需用土地人又怠於行使權利，此際原土地所有權人若不聲請收回土地，不啻將此不利益歸由原土地所有權人負擔，自應不妨礙收回權之行使．．．又本件聲請據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨得聲請收回其土地時，若本解釋公佈前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始徵收時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」，亦有前述司法院釋字第五三四號司法解釋之解釋理由書之釋示可為依據。本件被徵收之私有土地，係於七十七年八月底即已將補償費發給完竣，則依土地法第二一九條之規定，及當時司法院之解釋，如不於一年屆滿，亦即七十八年八月底前開始使用，原土地所有權人即得聲請照徵收價額收回其土地，況司法院復以前述釋字第五三四號解釋，闡明無可歸責於原土地所有權人之事由，即不容市縣地政機關及需用土地人砌詞塞責。第查直至八十八年六月七日，被告除原告現住房屋外，將其餘民居拆除時為止，距發給土地補償費完竣時已將十年，被徵收土地固原封未動，且於九十年十月十五日現場履勘時，為時已逾十二載，現場被拆除房屋之廢料猶存，荒草沒脛，其尚未開始依徵收計劃開始使用，興建任何校舍之事實，鐵證如山。迨於九十年十一月三十日，前述司法院釋字第五三四號解釋公布時依然如此，地上並無任何建物。可見並無上開解釋所示：「在本解釋公佈前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物」等情形，自無礙於為原土地所有權人之原告收回土地之聲請。
㈣、姑退一萬步而言，縱可認有上述情形，而收回土地「於公益有重大損害」礙難准許，亦請依上述司法院解釋理由書所指示：「得比照開始使用之徵收價額，依法請求補償相當之金額」。是原告就本件之預備聲明請求，按同一計劃內之國有四
八六、四八七、五○六地號土地，照八十六年公告現值地價有償撥用之同一標準，計付原告按七十七年度公告現值地價計算補償費差額上之損失，應屬合法。又上述解釋既係本案係屬後方行公佈，是本件原告補正聲明事項，自亦有行政訴訟法第一百十一條第一項第三、四款所規定「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」及「因情事變更，而以他項聲明代最初聲明」之情形，亦為法之所許，自無須徵得被告之同意。按無論土地法第二百一十九條第一項、都市計畫法第八十三條第二項之所以明文規定被徵收土地於完成徵收後一年內不開始使用時應予發還，乃所以保障原土地所有權人所發補償之標準，與實際開始使用土地時之地價，其差額不致超過一年之上漲率，藉以使原土地所有人所受之損失減至最低程度。查本案因被告遲不向有關機關辦理無償或有償撥用，竟對私有土地因公告地價凍結偏低之機會遽行徵收，而對於公有土地部分，則延至十年後地價開放，公告地價漲將近五倍後，方行辦理「有償撥用」手續，以致其實際使用人即軍眷，雖非土地及地上房屋所有人，而其所得地價補償費，竟為包括原告在內之私有土地所有人數倍。次按前述司法院釋字第五三四號解釋理由書內釋示：「．．．又本件聲請據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨得聲明收回其土地時，若本解釋公佈前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其回收於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地。惟得比照開始徵收時之徵收價額，依法請求補償相當之金額。」是原告依上開釋示，縱認係有「不得聲請收回」之情形，自亦得請求補償照七十七年公告現值標準計算之補償費，與按照九十年度公告現值地價計算標準計算之差額。本件原告由於同一計畫內之國有土地，其「有償撥用」係照八十六年度公告現值地價計算，為表公平劃一起見，原告願照八十六年度之公告現值標準計算補償費。
二、被告主張之理由：
㈠、本案使用徵收土地未逾計畫期限：
１、本案土地徵收係依據行政院七十七年四月二十七日核准之「台北市立龍門國中校舍新建工程」計畫書，其中所載計畫進度為「自民國七十七年七月起至八十八年六月止依計畫使用。」被告於八十六年起即已委任建築師進行校舍規劃設計，八十七年八月正式成立龍門國中籌備處，至八十八年六月七日將現場地上物清除，進行整地工程，並完成周邊道路鋪設工程。其後除先鋪設球場外，並配合黃宅古蹟為校舍重新規劃，至九十一年三月下旬，已完成校舍工程發包工作。故被告於計畫期限屆滿前已開始使用被徵收土地，無違反都市計畫法第八十三條或土地法第二百十九條之情形。
２、至於原告所謂「使用」之真義，應指已完成校舍建築，開始招生，或主體工程完成云云，此種主張並無依據。土地法第二百十九條或都市計畫法第八十三條之意旨，應在防止公務機關任意徵收土地又不予利用，致侵害人民權利之情形。然本案中被告於徵收後，即一再努力完成國有地撥用手續，並於期限屆至前開始土地施作及相關規劃，並無不予利用之情形。且以土地法第二百十九條所定一年期限觀之，與實際上一般工程施作所需時間亦不相符，如嚴格要求所有徵收土地後之工程必需於一年內完成，顯然有所不能，則該等土地均可請求收回，將形成公共工程重大之困擾。故其主張顯非正確。反之，如以對公務機關不得任意閒置拖延之要求，則公務機關於該計畫期間內必須開始利用，始符合法條之本旨。是被告既已於該期內已有利用之事實，即無違反該法條規定之情形。
３、另原告所稱：「．．．其實，台北市政府就徵收之土地近十年來並無任何整地或任何周邊道路之修整，而僅在三萬多平方公尺之徵收土地中鋪設一小塊水泥地之籃球場，且工程係在八十八年十二月份以後方始進行，已逾中長程計畫之期限，遑論于期限內完成校舍之興建以供學校使用。．．．」等節。
⑴、查台北市龍門國中校地周邊道路之整地工程，係周邊道路拓寬工程範圍，非屬該
校徵收工程用地範圍內之土地，惟因部分建物分別坐落於龍門國中用地範圍及上揭道路用地上，故八十八年六月辦理龍門國中地上物拆遷作業時，一併完成校地周邊巷道等鋪設瀝青混凝土整地工程，實屬本案工程用地在計畫期限內依徵收計畫使用之一環。
⑵、台北市龍門國中預定地都市計畫於七十四年十二月十六日公告後，被告隨即辦理
土地徵收、撥用、地上物勘估、補償、拆遷等相關作業，惟因拆遷戶種類複雜且拆遷戶數多，及拆遷戶抗爭協調困難，及陸總經管三筆土地迄八十八年四月始奉核定有償撥用，致歷經十餘年，而於八十八年六月七日完成拆遷。為能儘速開闢使用，被告於八十七年即著手辦理學校校舍建築計畫，地上物完成拆除後，並立即進行整地、圍籬、周邊道路整修、開闢先期設施綜合球場，嗣因「黃宅濂讓居」於八十八年六月列為市定古蹟，建築物需予保留，致台北市龍門國中籌備處需重新辦理校舍規劃，於八十八年十一月將規劃設計書納入黃宅保存區。
⑶、綜上，台北市龍門國中用地之地上物勘估補償因地主及使用人抗爭不予配合而瀕
臨計畫期限始予完成並辦理拆除、陸總經管國有土地於八十八年四月始核定有償撥用及「黃宅濂讓居」臨時列為古蹟等，惟被告教育局於八十七年已開始規劃使用事宜，並陸續成立籌備處辦理徵圖、甄選建築師、鋪設整修學校周邊巷道、地質鑽探、古蹟調查研究及綜合球場先期設施等，準此，本案土地在計畫期限內已依徵收計畫持續使用，應不符合發還之相關規定。
㈡、原告請求補發地價差額為無理由：
１、原告另主張備位聲明中，要求比照本案用地範圍內台北市○○區○○段三小段四八六地號等三筆有償撥用國有土地之補償辦法補償其地價差額乙節，查本案工程用地範圍內前揭地段四八六、四八七、五○六地號等三筆原軍方經管之國有土地，被告所屬教育局自八十二年起即申請無償撥用，惟因有關採有償或無償撥用，歷經數年無法定案，經報奉行政院八十七年六月三十日院台財產接字第八七○一二○○五號函核准有償撥用在案。上開三筆土地之取償依上開「各級政府互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」之規定，依核准撥用日當期公告土地現值取償；本案原告土地係七十七年七月十六日公告徵收，依平均地權條例第十條規定，係以徵收當期之公告土地現值辦理地價補償，其用地取得方式及補償依據均有不同，被告否准原告比照同計畫內有償撥用公有土地之補償辦法補足其差額等節亦無不當。添
２、原告主張應補償其土地價金差額，惟現行法令上尚無可資依據之規定，其請求權依據為何，應有疑問。故被告亦無從逾越職權同意發給。添理 由
壹、按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，為訴願法第十三條所明定。
貳、本件原告所有系爭土地及土地改良物，係被告為辦理台北市龍門國中校舍新建工程需要，分別於七十七年及八十七年間報經行政院核准徵收在案。嗣原告以需地機關未於法定期限內依徵收計畫使用等由，向被告請求按原徵收價額收回其被徵收之土地或比照同計畫內有償撥用之公有土地補償辦法補足其差額。被告於報經內政部核定後，作成不予發還之處分，原告不服，循序提起行政救濟後，起訴於本院。原告起訴主張略謂：六十二年間修訂公布之都市計畫法第八十三條規定及司法院釋字第二三六號解釋不排除土地法第二百十九條適用，故被告未於土地補償發給完竣一年內，依計劃開始使用被徵收土地，原告得依土地法第二百十九條規定聲請照原徵收價額收回土地。
參、經查，徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得依土地法第二百十九條規定，收回其土地。其受理機關為何？原土地所有權人遭否准收回之決定時，應以何機關為原處分機關？依改制前行政法院七十一年十月十三日七十一年十月份庭長評事聯席會議決議見解，固認按照土地法第三條規定之意旨，得向被徵收土地所在地之主管地政機關請求，主管地政機關拒絕其請求收回該土地，依訴願法第八條前段規定，自應以之為原處分機關。惟查，前揭決議作成時之土地法第二百十九條係規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，其中對於受理申請收回土地之機關，並未設有規定。嗣該條文於七十八年十二月二十九日修正，本件原告於八十八年十一月八日始向被告聲請照原徵收價額收回被徵收土地，斯時前揭決議所適用之法律已有變更，雖該決議未經廢止，仍應適用新法規定為妥適。按原告聲請收回徵收土地時之土地法第二百十九條規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第一項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權（第二項）」。據此，當時土地法第二百十九條第二項已規定直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准，應無疑義。
肆、查收回權之性質係謂向原核准徵收機關廢止原徵收處分之意，自應以原核准徵收機關為被告。次查本件系爭土地之徵收核准機關為行政院，惟土地徵收條例已於八十九年二月二日實施，由內政部承受該項業務，是本件自應以內政部為核准收回之主管機關及原處分機關。原告請求收回系爭土地既經被告函報內政部以八十九年六月五日台八九內地字第八九○七一三○號函同意否准其請求，被告並於同年六月十七日以府地用字第八九○四七九○七○○號函知原告，是原告不服否准收回之處分，應以內政部為原處分機關，惟本件卻以無處分職權之被告為原處分機關，對之向內政部提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。內政部原應依訴願法第六十一條規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，原告起訴雖未指摘及此，惟此係應屬由法院依職權調查之事項，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理，惟本件係依程序上理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審酌之必要。又本件原告先位聲明有理由，本院自無庸就備位聲明予以審酌，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十六 日
書記官 黃明和