臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第一○九一號
原 告 大台北區瓦斯股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 莊斐文律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丁○○丙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年十二月五日台八十九訴字第三四一九七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告被檢舉於民國八十七年一月二十五日辦理瓦斯費用結清及申請拆表手續，延遲至同年二月九日始拆除瓦斯表，並收取二月份瓦斯基本度費用新台幣（下同）二○四元等情。案經被告調查結果，以原告就檢舉人反映事項之處理過程及行為尚無非難性，惟原告藉其獨占事業顯著性市場地位，透過為用戶裝置較大流量之瓦斯計量表（即五號燈表），提高基本度數，持續獲取不當利益，濫用市場地位對商品價格不當決定之行為，違反行為時公平交易法第十條之規定，乃以八十九年五月二十九日（八九）公處字第○八三號處分書，處原告罰鍰五百萬元，並命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，對既有五號燈表用戶，無須更換燈表，改以三號燈表之基本度計收費用。原告不服，以其並未強制用戶使用五號燈表，非屬濫用市場地位，且超收度數於核定價格時已列入分母計算而降低每度價格，無獲取不當利益云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告為使用雙口瓦斯爐及十號熱水器各一台之一般家庭用戶裝設五號燈表，是否必要？有無告知申請使用瓦斯之用戶？是否藉其獨占之市場地位對商品為不當之決定？㈠原告主張之理由：
１程序事項：
⒈本案與延緩拆表案之主要爭點毫無相干，不宜同案進行調查程序。被告於調查
中對兩案之分別未予釐清，亦未告知原告，致原告始終認定被告係調查延緩拆表案，本案相關事實僅附帶調查，而未能派遣明瞭本案爭點之適當人員為有效之說明及防禦或提供有利之證據，直至接獲原處分方覺受到「突襲性」之行政處分。被告所為顯已違反正當法律程序，其因違反正當法律程序所得之證據或推論，不應援用。
⒉按行政程序法第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不
利之情形，一律注意。」該法雖於九十年一月一日方始施行，惟於八十八年二月三日即已公布，各級行政機關皆有審閱、適用之機會及必要。且該條文僅係重申行政法理內蘊之正當程序原則，即令法無明文，為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，增進人民對行政程序之信賴，行政機關亦有義務遵循，更何況該法既已公布，自不應以其尚未施行而不適用。故原處分做成之程序，亦應遵循前述規定，合先敘明。被告曾向數家煤氣事業、瓦斯器具製造商及個別用戶寄出調查表，期藉以明瞭各煤氣事業安裝三號燈表及五號燈表之情形及其專業看法；並曾就本案問題特別邀請相關主管機關及專家、學者召開「煤氣事業訂定基本度數及裝設瓦斯計量表之適法性」座談會，惟被告僅片面採用對原告不利、偏頗之證詞，而不提顯然有利於原告之證詞及證據，茲詳述如下：
①查被告處分書附件之資料顯示，多數煤氣事業明確表示應對「一般家庭用戶
」裝設五號燈表，以符合使用需求及現代化。此外，台灣區瓦斯器材工業同業公會亦分別於八十二年十一月二日及八十六年致各瓦斯業者之函文謂「擬請貴協會所屬會員公司，將目前使用現有3m 3/h之舊錶儘可換裝5m 3/h或以上之新錶，對新裝置用戶一律應使用前述較大流量之新錶，以配合目前瓦斯器具之較大消耗量，否則無法發揮器具之功能。」此經原告提出，卻未見被告採用或敘明不採其意見之理由。被告答辯以「一個」用戶推論全體用戶之謬誤，不能反應多數用戶之使用情形，其刻意忽視其他有利於原告之陳述及證據。有被告於八十八年十二月三十一日召開之「煤氣事業訂定基本度數及裝設瓦斯計量表適法性」座談會之會議記錄可稽。茲節錄該座談會中各界就裝設瓦斯計量表相關問題之證詞如下：
⑴瓦斯器材同業公會：「‧‧‧家用瓦斯爐具的多寡一定會影響瓦斯表的選
擇‧‧‧以目前大台北所輸送的中油天然氣，熱值大約在八千五至八千七左右，目前有兩三家公司銷售較大的熱水器，它一個小時大約要消耗二萬五千卡路里，所以用三燈表就已經有點不足了，如果再加上瓦斯爐那當然不夠，而且現在消費者所用的爐具也越來越大‧‧‧消費者不了解，所以才會有希望降低基本費等問題‧‧‧所以除了小套房煮開水不洗澡，用三號表夠，我想一般家庭用五號表基本度十八度應該都會超過‧‧‧」。⑵氣體同業公會：「‧‧‧瓦斯表的裝設是用戶在內管完成後向煤氣事業申
請，由煤氣事業依據用戶瓦斯爐具等使用量來決定‧‧‧因為用戶在提出申請的用量跟以後實際用量會不一樣，我們是根據用戶實際用量來設計‧‧‧」。
⑶左科長：「欣湖裝五燈表是四‧七（百分比），其餘是三燈表。」⑷瓦斯器材同業公會：「‧‧‧實際上以我家為例，兩個人兩個月就五十幾度了‧‧‧」。
⑸消基會：「‧‧‧再來消費者申訴比較多的是冬天時壓力的問題，壓力跟
熱值的問題，熱值是南、北不同的，有些消費者會說熱值不同造成水忽冷忽熱，當然水忽冷忽熱是很多原因造成的‧‧‧所以我有一個建議，就是將燈表都改為五燈表，降低基本度‧‧‧」。
⑹台北市政府建設局：「‧‧‧另外剛主席提到欣湖五燈表裝設較少，大台
北瓦斯較多，但是我們卻常接到民眾反應欣湖的供氣不足，我想是不是就是這個原因。」。
⑺能源會：「‧‧‧以我個人來講，當年買房子請大台北瓦斯來裝燈表時，
因我對燈表有略知，當時全社區是規定裝五燈，但我要求要裝三燈，最後在工程人員打電話請示大台北瓦斯後，還是裝了三燈表‧‧‧我住的社區水壓是非常夠的。但是有人洗澡時，廚房再開水，水就會不熱‧‧‧另外在上禮拜的大寒流時，反應水不熱瓦斯不夠的，最多的是欣湖及欣欣公司，中和、永和地區特別嚴重，大台北地區反而是比較沒有熱水不熱的問題，我提出來是說裝五燈三燈是牽涉到專業技術的問題，目前裝設五燈對消費者在將來要擴充設備比較有幫助，因生活品質一直在提昇，所以硬體的設備可以考量生活水準的提高，五燈表在消費者使用器材上是較有助益的‧‧‧」。
⑻左科長：「‧‧‧據我們了解，瓦斯器材公會在八十七年時曾行函瓦協，希望三燈表能不要用，而都用五表燈‧‧‧」。
⑼大台北瓦斯：「‧‧‧雖然本公司裝設約七成，但只繳基本度的只有百分
之八‧六，並不偏高，而且台北都會區有很多出租房屋或出國的，所以很多這個月夠，但下個月出國，基本度用就不到了‧‧‧」。
②公平交易法第九條第二項規定：「本法規定事項，涉及他部會之職掌者，由
行政院公平交易委員會商同各該部會辦理之。」本案被告係以「不當決定商品價格」為由處分原告，而瓦斯基本費、基本度數及每度瓦斯費皆係經濟能源委員及台北市政府建設局會所核定，原處分書於事實欄及理由欄中卻無隻字提及主管機關之意見，或不採其意見之理由，顯然有違前述立法意旨。實則，被告於八十八年十二月三十一日（亦即原處分做成前）召開「煤氣事業訂定基本度數及裝設瓦斯計量表之適法性」座談會，出席者除原告外，尚有經濟部能源會、台北市政府建設局等行政機關、學者莊春發、廖惠珠等人，以及中華民國消費者文教基金會、中華民國公用瓦斯事業協會、台灣區瓦斯管工程工業同業公會等民間團體。其間發言絕大多數認為煤氣事業裝設較大流量之瓦斯燈表並無違法之處。被告身為該座談會之主辦人，對座談會之內容自然知之甚詳並應有完整記錄。惟查被告對該座談會之過程及結論，於原處分中全未予以參酌，刻意忽略對當事人有利之事實及證據。
③被告於本案調查過程中，曾於「延遲延緩拆表案」檢舉人之居所附近進行抽
樣調查，訪問數家用戶，取得十份問卷調查表，並於其他地區訊問一名二號燈表之住戶，期藉以明瞭原告就不同燈表之安裝情形，及瓦斯用戶基於不同燈表之瓦斯使用狀況。惟查原告之瓦斯用戶總計三十二餘萬戶左右，該十張問卷調查表及特定證人之證言，取得地域限於一隅，且數量過少，即令如被告所指陳十張問卷表包括五十一用戶，亦僅占原告所有用戶之百分之零點零壹五（0.0015%）。依統計學之原理，實不具代表性，難以反映所有用戶之普遍使用狀況。何況，該問卷設計之問題係針對「申請使用瓦斯」之情形，而非「申請裝置瓦斯計量表之情形」，被告擅自推定「因一般民眾觀點，申請使用瓦斯應包含申請裝置瓦斯表在內‧‧‧」以此欠缺關連性、代表性及客觀性之調查結果為處分原告之證據實無法客觀、公平地反映出原告裝設瓦斯計量表（即燈表）時與用戶間之互動情形。原告隨時配合用戶之要求更換燈表，用戶絕對有完全之選擇自由，此有原告之拆裝統計表可稽。惟若新用戶係襲用舊用戶已裝設之燈表繼續使用，除非其主動詢問，原告實難查知而重行告知各燈表之差異，此亦係部分用戶對家中之瓦斯燈表一無所知之可能原因。更何況，瓦斯燈表型號為何，對一般人而言並非重要資訊，用戶不知或淡忘，不足為奇。被告推論並指責原告未善盡告知義務，實不可取。
２實體事項：
⒈被告之判斷依據及處分似偏重三號燈表及五號燈表間「基本度」之差異，而忽
略煤氣事業於裝設瓦斯計量表時所需衡量之相關專業及實務因素。以下爰就原告裝設瓦斯燈表之基本流程及專業考量，以及燈型、燈表號數、基本度及基本費用等名詞概念作一初步之釐清，其次再依次縷析原告各項選擇裝設何種燈表之具體考量因素：
①原告裝設瓦斯燈表之基本流程及專業考量重點：
當用戶向原告申請裝置瓦斯燈表時，原告之業務人員必須依「服務中心用戶裝表作業流程」及編號WSTD-007號「工作及安全作業標準」等原告之內部規定，為用戶選擇及安裝適當之瓦斯燈表。茲分別就用戶申請時，是否裝設有瓦斯管線之情形，簡述說明程序如左：
申請時，用戶尚未安裝瓦斯管線者：
⑴一般而言，申請人可分為兩大類：
Ａ．現有建築物之申請人：用戶本人或其親戚、朋友、裝潢公司、水電行等代理人。
Ｂ．新建築物之申請人：建設公司、國宅處、一般公司行號、行政機關、水電商或承包商等。
⑵原告之設計人員接護申請案件後，應聯絡申請人，並至現場勘查及與申請人商討裝置相關事宜如左：
Ａ．設計人員首先依申請地址查閱相關工程資料。
Ｂ．聯絡申請人，約定時間至現場勘查及設計，並詢問用戶所使用之瓦斯器具種類、數量、位置及使用情況等，而新建築物則依建築設計圖討論。
Ｃ．現場繪製草圖、測量長度、計算用戶使用流量及選擇適當表型，並商討配設位置以利將來抄表。
⑶設計人員回原告公司製作設計圖及估價後，將估價單及設計平面圖郵寄給申請人。
⑷申請人同意設計內容後，依估價單之金額繳納裝置工程費及瓦斯燈表保證金。
⑸原告公司派員前往配裝瓦斯管線。
⑹配管完成後，裝表人員再依設計之表型及表保證金資料前往裝表及通氣。
申請時，用戶已安裝瓦斯管線者（含新用戶及舊用戶復申請者）：
⑴申請人：用戶本人或其親戚、朋友、裝潢公司、水電行等代理人。
⑵原告公司經辦人員接受申請後，查閱原設計表型或保證金資料，向申請
人說明並詢問使用之瓦斯器具是否與瓦斯公司之原始資料相同。倘瓦斯器具之使用有變更，用戶須至瓦斯公司辦理表型變更，並補繳(退)表保證金之差額。
⑶預約裝表及通氣日期：倘舊用戶曾繳之保證金未退款者，申請人辦理申
請復表手續之後，即可裝表；倘瓦斯流量因使用之瓦斯器材有變更，須由設計人員確認或變更設計後，始可決定安裝何種燈號之燈表及辦理裝表手續。
②原告為用戶裝設瓦斯燈表，除須配合用戶之實際需要外，尚必須符合「度量衡器施檢規範」之規定，不應委由瓦斯用戶自由選擇瓦斯燈表：
⑴按經濟部頒定之「度量衡器施檢規範」第二五六條規定：「膜式氣量計除
用於液化石油氣者外，以密度每立方公尺○．八公斤之氣體，按其標示使用最大流量流通時，進口與出口壓力差應在十五毫公尺水柱以下」。淺釋之，三號燈表及五號燈表皆屬該條文中所規定之「膜式氣量計」，瓦斯在進入與離開之間兩個時點，會產生壓力之差距，依前述條文之規定，壓力差需在一定程度，即「十五毫公尺水柱」以下。蓋因倘壓力差逾「十五毫公尺水柱」者，度量瓦斯流量時會產生誤差，且亦將因壓力減低而使火力減小，影響用戶之使用。按三號燈表依其型號不同，最大單位時間流量大約在每小時三立方公尺上下，五號燈表則在每小時三‧八○至六立方公尺上下，亦即，五號燈表單位時間最大流量較三號燈表為充沛。以「一般家庭用戶」同時使用一台雙口瓦斯爐及十號熱水器而言，其使用流量分別約每小時一‧二二立方公尺及二．二五立方公尺，同時使用合計約每小時三．三七立方公尺，倘使用三號燈表，其壓力損失將超過十五毫公尺水柱，不符我國度量衡量器施檢規範第二五六條之規定；而使用五號燈表，其壓力損失遠低於十五毫公尺水柱，方符合上開規定，此乃原告多為「一般家庭用戶」裝設五號燈表之緣故。
⑵以三號燈表測量「一般家庭用戶」之瓦斯使用度數，誤差趨大，長期使用
極易造成燈表之疲乏及耗損瓦斯燈表有如其他度量衡器，計量之準確性並非在所有範圍皆一致，亦即其較準確之測量範圍係在可得測量範圍之百分之二十至百分之八十之間，頭尾之百分之二十易生誤差。三號燈表中最大型之燈表，每小時流量三‧七五立方公尺燈型言，流量超過其百分之八十，亦即三立方公尺時，測量出之度數極易生誤差，更遑論其他流量較小燈型之三號燈表。而「一般家庭用戶」同時使用瓦斯器具之度量約每小時三‧三七立方公尺，瓦斯流量已超過其可得正確測量之臨界值，故燈表所得出之數值可能多不準確。反之，每小時流量在五立方公尺之五號燈表言，只要流量在每小時四立方公尺之內，即可準確測量出使用之度數。為避免使用度數測量之誤差所造成瓦斯使用度數及瓦斯費計算之錯誤，於「一般家庭用戶」之情形，使用五號燈表亦有其必要。
③燈型、及燈表、基本度及、基本費用及「每度瓦斯費」等名詞概念澄清：
按原告為用戶安裝之瓦斯燈表係採購自其他製造廠商，其所生產之燈表型號及其功能、規格等各有不同。燈表除了系爭之三號及五號燈表外，尚有二十號、三十號、六十號、一百號、一五○號、二○○號等之分別。而且，各號燈表之型號繁多，以三號燈表為例，各瓦斯公司所採用者即至少有G2.5、3FM、N-3、W-75、SR-3、H-3、AP-S3、NS-3等八種型號。每種型號之接續口徑、接續口距、空氣量、最大通過量、乃至高度、寬度、厚度、重量等皆有不同，此有被告對各家瓦斯業者寄發及回收之調查表可稽。按不同燈型屬於哪一號燈表，係由煤氣事業自行依規格而決定，並無一定之標準。通行於瓦斯業而主要之分類標準，允為其（單位時間）最大（瓦斯）通過量（下稱「單位時間最大流量」）。即以單位時間最大流量之差異，將不同型號之計量表歸屬於不同號數之燈表。以系爭三號燈表及五號燈表言，誠如原處分所引述之原告同業證詞所述，「三號燈表流量在每小時三至三．五立方公尺間，亦有三號燈表最大流量為三‧七五者」。原告區分三號燈表與五號燈表之標準與同業並無大異，原則上以每小時三立方公尺為界，以下者每小時三立方公尺左右者列為三號燈表，三‧八○立方公尺以上者列為五號燈表。最大單位時間流量不同，對用戶使用瓦斯有直接之影響，亦係原告在判斷並建議應裝設何種燈表時，最重要之考量因素。通常，原告專業判斷後，建議燈型，再依燈型所歸屬之燈號別，收取瓦斯費。至於「基本度」或「基本費用」及「每度瓦斯費」則屬另一問題。按「基本度」、「基本費用」及「每度瓦斯費」之決定與瓦斯燈表之型號、或其所屬號數之功能或規格，並無本質上之必然關聯，亦非原告或其同業所能決定。
④原告建議「一般家庭用戶」使用五號燈表之考量因素：
原告設計人員在進行判斷時，須循一定之流程方可決定。該流程考慮之因素為同一時間使用瓦斯器具之流量、管線大小及瓦斯燈表規格等技術上之專業因素。至於各用戶每月總使用量是否達基本度（最低總用量），並非原告於建議燈表時所應考量之因素，更非原告所能預測。原告公司內部從未基於為公司獲取不當利益之目的，而指示工作人員儘量對「一般家庭用戶」裝設五號燈表，此有原告每年瓦斯裝置處理月報表可稽。原告有關瓦斯表之拆裝記錄，係時時在變動之中，除二號燈表之數目並未增加外，三號燈表及五號燈表之裝設數目皆時有消長。就各用戶言，若非同時裝設乙台瓦斯爐及乙台熱水器之一般家庭用戶，而係其他用量更小之用戶，原告依其專業仍建議裝設三號燈表，故至八十九年底，仍有相當數量之三號燈表係新裝設者。一般瓦斯用戶，並無專業知識，亦不了解法律規定，怎可委由之作選擇？更何況，法無明文規定原告應給予用戶「自由選擇權」，何種瓦斯燈表始為適當，非僅涉及「足敷使用」或「熱水夠不夠熱」等問題。「一般家庭用戶」充其量僅得以不會同時使用全部瓦斯器材，因此最大單位時間流量大約在每小時三立方公尺上下，而得要求裝設三燈表，原告為表尊重，依要求安裝符合度量衡器施檢規範之三燈表時，品質不穩定之後果自然亦應由用戶自行承擔。是以，原告為用戶裝設燈表時，既然已依瓦斯業者公認之判斷標準選擇燈表，即令原告因實際上之困難而未能善盡「教育用戶」（而非給予自由選擇權）有關選擇燈表之知識，並無損害用戶權益之虞。被告以原告未予用戶「自由選擇權」為由處罰原告，認事用法即有重大違誤，自不待言。按二號燈表係極不合時代標準之度量設備，於鄰國日本僅用於桶裝瓦斯，並不適合安裝於管線瓦斯之用戶，故原告對各用戶均不建議安裝，對其他同業仍持續安裝於用戶之行為，原告本難認同。原告之市場範圍，即全國首善之區台北市。台北市之市民，對於生活品質最為講究，自亦為此趨勢之先驅者。原告為用戶裝置較大容量之五號燈表，亦係著重於配合此一時代趨勢。不同燈表間最大之差異為「單位時間最大流量」不同；而「基本度」間之差異，係每一段計費期間之「最低總用量」不同，二者完全不可相提並論。以台北市民對生活品質之講究，可能其每月之總使用量並未達「基本度」，而仍需裝設「單位時間最大流量」較高之瓦斯燈表以換取較高之生活舒適程度。
⒉就被告一再強調原告就「商品價格為不當決定」「持續獲取不當利益」一點重申其可議之處：
①「按民營公用事業監督條例第七條規定：「民營公用事業，訂立或修正有關
公眾用戶之收費及各項規章，由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」又煤氣事業管理規則第十八條第一項規定：「煤氣事業售價之估計，其計算公式如下：氣體售價= （氣體成本＋銷管費用＋折舊＋稅捐＋利息＋合理利潤）＼預計全年配氣量。煤氣事業氣體售價審核作業要點第三點規定：「煤氣事業依第二條規定調整氣體售價時，應依下列方式辦理：（一）煤氣事業依第二條第一項第二款及第三款調整氣體售價時，應報請地方主管機關，簽具審查意見，轉請中央主管機關核准。（二）煤氣事業依第二條第一項第一款調整氣體售價時，應報請地方主管機關核准，並轉請中央主管機關備查。」是以，雖然原告曾被公告為獨占事業，但因所營瓦斯事業涉及民生用品，與一般民眾之利益息息相關，故合理利潤之決定及商品價格之訂定，皆經主管機關嚴格把關，不管瓦斯售價之訂定或更改，皆須依上開法令提出客觀可靠之數據供由主管機關依前開計算公式予以計算、核准。實無就「商品價格」為決定之權，更遑論為「不當決定」。原告實不若一般所謂之獨占事業，在商品價格決定上有強大經濟優勢。
②用戶每月使用量未達基本度之情形已於主管機關計算基本度，基本費及每度
費用時予以預估考量，原告並不因有用戶使用未達基本度之情形而有獲取不當得利之機會和事實，是以，未達基本度之情形，已在計算式中之「氣體成本」項下一併考量。依氣體售價之計算公式，原告實無自未達基本度數之案例中不當得利之機會。
③按主管機關規定大台北地區之三號燈表每月之基本度數為十二度；而五號燈
表為十八度，原告係兩個月抄表計費乙次，故三號燈表之基本量度應為每兩個月二十四度；五號燈表之基本量度應為每兩個月三十六度。惟原告於接獲訴願決定書後，調出現存可供調閱之電腦檔案，並整理、分析八十六年度至八十八年度（被告調查本案之年度）之五號燈表用戶使用情形，發現五號燈表用戶超過三十六度基本度者，每年接近八成，亦即絕大多數之用戶之使用量皆在基本度之上。而未達基本度數者，約有百分之三左右為零度，似可推論為完全未使用瓦斯之空戶。此或係新建房屋，或係流動性之空戶，原告無從得知，此等用戶實非原告裝設燈表時所能預測或估計。而在三十及三十五度之間者，約百分之五，該等用戶已接近五號燈表之基本度數臨界值，即三十六度，依一般用戶使用瓦斯之情形並非固定不變，不同季節有不同起伏以觀，此類用戶時而使用超過基本度數，時而不足，裝設五號燈表對其利益並無妨礙，原告亦無所謂超收「徒增六度」之情形可言。較值討論者，係一度至二十九度之間者。該等用戶之使用量與五號燈表之基本度數尚有一定差距，惟每年比例約在百分之十二上下，不及三號燈表基本度數者，亦即兩個月二十四度者，更僅在百分之十上下，並非被告所指稱之高比例。更何況，所謂百分之十僅係一平均值，非指有可得特定之百分之十之用戶，每月固定使用度數低於基本度。一般用戶時而使用逾基本度，時而低於基本度，原告既非依用戶之每月總使用量建議應裝設之燈表，自然無由花費人力、時間去追蹤個別用戶，隨時以其未達基本度而建議更換燈表。
④倘如被告證稱，一台雙口爐及一台熱水器之「一般家庭用戶」裝設三號燈表
即足敷使用，為何業者亦有為一般家庭用戶安裝二號燈表或五號燈表？安裝二號燈表是否違反度量衡量器施檢規範第二五六條之規定，而應予以處分並要求撤換？倘三號燈表係標準之燈表，為何不安裝三號即可？又既然某南部業者明確表示二號燈表用戶比例高達百分之九十八點二，某北部業者亦有九千一百餘戶使用二號燈燈表，用戶亦表示熱水足敷使用，足見裝設二號燈表即合法、合格，則裝設三號燈表是否應屬不當？則所有非使用二號燈表之業者，即大多數業者，是否皆有濫用獨占事業、意圖不當利益之嫌疑？同樣係一台雙口爐及一台熱水器，瓦斯業者回覆被告之函文中表示，有安裝二號燈表、三號燈表，亦有安裝五號燈表者。新海瓦斯股份有限公司甚至明白回覆：「目前市售各廠牌瓦斯器具流量不一，一般家庭用戶皆裝設雙口台爐及熱水器各一具，以其總流量計，介於3.0 M3/hr ~ 3.5 M3/hr時則設計三號表，若其使用瓦斯器具流量較大或數量增加而超過3.5 M3/hr以上時則需設計五號表或適當之號表。」其他瓦斯業者明白贊同裝設五號燈表之正當性甚明。被告未調查使用二號燈表及三號燈表之適法性，僅著墨於五號燈表。被告未發現前開矛盾進而實地抽樣勘查用戶之實際使用情形，可見其所持之「多數才對，少數一定有問題」邏輯之謬誤。
⑤原告必須補充說明者，瓦斯業者為一般家庭用戶安裝二號燈表、三號燈表或
五號燈表，皆可能合法正當，並無矛盾。蓋依瓦斯專業而言，中油公司供應予北部與中南部之天然氣因熱值與比重不相同而有所不同，因此影響瓦斯之供應能力。中油公司供應台北瓦斯之每立方公尺含有之熱值較中南部瓦斯為低，使得同一瓦斯器具耗用之瓦斯量北部較中南部為高；而中油公司供應之瓦斯之氣體比重，北部較中南部高，造成同一瓦斯燈表之瓦斯可通過最大流量，北部較中南部為低。例如：同樣係使用十號熱水器及一台雙口台爐，於大台北地區，必須每小時通過三‧五二Ο立方公尺始足敷使用，而中南部每小時通過三‧一三三立方公尺即可；倘同樣使用日本愛知N3三號燈表，北部瓦斯僅得通過每小時三‧二一四立方公尺之流量，而中南部瓦斯卻可達三‧四六三立方公尺。依此，大台北地區使用日本愛知N3三號燈表並不適當，而中南部地區卻可合法使用日本N3三號燈表。原告遍查目前市面上可得購買之三號燈表發現，大部分三號燈表不適用於大台北地區之一般家庭用戶，此有原告資深專業人員製作之「一般住戶使用熱水器及雙口台爐裝置三號燈表說明」可稽。
⑥至於大台北地區之其他業者為何多為擁有對一台雙口爐及一台熱水器之家庭
用戶安裝之三號燈表，此是否適當合法，由於原告無權實地檢驗調查，不便置評。但被告係政府機關，卻未於本案調查過程中運用公權力，似未曾實地勘驗，測試其他各家業者之二號、三號及五號燈表是否符合法令規範，僅憑以問卷調查結果及其他業者之一面之詞，逕為推斷，純屬臆測。
⑦被告承認原告事實上因主管機關訂定之售價公式而總收入不變，卻又以安裝
五號燈表之用戶中有使用瓦斯未達基本度之情形而指摘被告不當得利，認事用法顯有違誤，茲就被告之答辯駁斥如下：
⑴試問被告依據何數據斷稱「台灣地區其他導管瓦斯同業裝設三號燈表者所
收基本費用，亦足以提供業者管線設備成本之需耗」？又台灣地區各地管線設備成本之需耗不可能相同，主管機關因此就各地各號燈表訂定不同之基本度及基本費。據此，即令其他瓦斯同業裝設三號燈表足以彌補成本，卻未必適用於原告。
⑵一般用戶使用瓦斯，時而逾基本度，時而低於基本度，乃普遍存在於台灣
各地區之現象，不論使用幾號燈表，用戶發生使用量未達基本度乃無可避免之情形，並無轉嫁「特定用戶」並使其受損之事實。即令基本度及基本費之設計有待檢討，實與本案無關，亦應由訂立政策之主管機關承擔，怎可論斷用戶使用未達基本度即受有損害？被告既然承認原告事實上並未因裝設五號燈表而獲得額外利益，又憑藉何等事實指摘原告不當得利？３原處分之內容，顯屬過當，違反行政法上之比例原則及公平會處分之先例，茲敘明理由如下：
⒈原處分「處訴願人罰鍰新台幣五百萬元‧‧‧」云云違反比例原則及公平會之處分先例：
按被告於八十七年一月以（八七）公貳字第八六○四二九八一○二三號函，就「欣隆天然氣股份有限公司」被檢舉濫用市場地位不當決定天然瓦斯供氣管路裝置工程費用乙案，處分主文為「被處分人濫用市場優勢地位，不當決定天然瓦斯供氣管路裝置工程費用，核屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定。二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為」。而八十七年八月以（八七）公貳字第0000000-000號函對「新海瓦斯股份有限公司」被檢舉不當決定天然瓦斯用戶申請裝置費用乙案，處分主文亦僅為「一、被處分人濫用市場優勢地位，不當決定天然瓦斯用戶申請裝置費用，核屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定。二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為」查欣隆天然氣股份有限公司與新海瓦斯股份有限公司皆屬煤氣業者，雖然因公平法因公告獨占事業曾引發多項爭議，而廢止公告獨占事業之規定，而未被宣告為獨占事業，但該二業者亦係民營公用事業監督條例第十七條所保護之民營公用事業，在其營業區域內，有獨家經營權。前者因「不當決定瓦斯供氣管路裝置工程費用」；後者因「不當決定天然瓦斯用戶申請裝置費用」遭公平會處分，令其「立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為」，並無罰鍰之處分。遵此，縱令退萬步，認原告確有違反公平法之行為，其違法態樣與欣隆天然氣股份有限公司及新海瓦斯股份有限公司類似，甚至更輕微，蓋因「瓦斯供氣管路裝置工程費用」與「瓦斯用戶申請供氣管路裝置工程費用」確係授權瓦斯業者自行決定，而基本度、基本費及每度瓦斯費卻須經係主管機關所決定核准。被告未爰用其先例，令原告改正顯失公平之行為，反而處原告併科罰鍰，雖係法所容許，卻顯失公平，亦不符合比例原則所揭示之「均衡性」原則甚明。
⒉原處分「‧‧‧命訴願人自處書送達之次日起，應立即停止前項違法行為（按即停止為一般用戶裝置五燈表‧‧‧」云云違反適當性及必要之原則：
被告命原告立即停止為「一般家庭用戶」裝置五號燈表，顯然漠視專業、不尊重「一般家庭用戶」選擇權。原告若一律為「一般家庭用戶」裝置三號燈表，造成不良之品質及度量上之謬誤，孰應負責？被告之此項行政處分似過於專斷，不適當亦無必要。
⒊原處分「‧‧‧對既有五號燈表用戶，無須更換燈表，改以三號燈表之基本度計收費用‧‧‧」云云違反適當性及必要性原則：
被告命原告「對既有五號燈表用戶，無須更換燈表，改以三號燈表之基本度計收費用」，表面上係為保護用戶之利益，避免用戶支付未達一個月十八度基本度之瓦斯費，實則不然。主管機關鑑於需裝五號燈表之用戶所享用之基本設備成本較三號燈表者為高，而規定較高之基本度，乃係基於經濟上之分析考量與計算。被告罔顧此經濟上之因素，一體視之，容許五號燈表之用戶享受三號燈表用戶之收費標準及品質，明顯係獨厚消費者而將不合理之成本命原告承擔，造成原告之損害，亦有圖利消費者之嫌，明顯欠缺「適當性」及「必要性」之原則。
⒋退萬步言，縱認原告確有於其安裝燈表時，善盡說明，並為用戶安裝流量之三
燈表之必要，被告亦僅須為命原告應加強教育用戶，或限期通知各用戶決定是否更換燈表之必要更正措施之行政處分即可，不應併科罰鍰或為不合專業考量之行政處分。原處分之內容過當，違反比例原則，應予撤銷。
４原告為用戶選擇及裝設燈表之判斷標準與其他同業之判斷標準無異，而裝設之百分比例差距懸殊，原告並無舉證其他同業違法不當以證明本身合法之責：
⒈陽明山瓦斯公司及欣湖天然氣公司就裝設燈表之判斷標準，與原告並無不同，
為何裝設之結果卻截然不同，實非原告所能置評。實際上，原告根本無權、無能力，亦無責任說明之。「何以其用戶裝設五號燈表之比例遠低於原告」？此正係原告擬質問被告之問題。被告調查本案時，本應運用公權力予以查明，實地勘測各家業者裝置燈表是否確實符合公認之專業標準及「度衡量器施檢規範」之規定。
⒉原告謹以客觀、中性之態度再舉下述事實，以供參酌：
①每一個燈表使用前，依「度量衡規費準則」之規定，必須先經主管機關測試
為準確後，始可使用。一般而言，五號燈表之測量規費係十八元，而三號燈表係十五元，相差高達百分之二十。雖然表面上僅差三元，但就數十萬個燈表及將來陸續安裝之燈表而言，為數相當可觀。其他同業是否因費用考慮而傾向使用三號燈表，有待明察。
②瓦斯用戶之瓦斯管徑、壓力及每小時流量可能因不同地區而有所不同，因此同樣係「一般家庭用戶」，選擇安裝之燈表，未必相同。
③原告曾於八十二年度獲行政院勞工委員會頒發安全衛生五星獎，瓦斯業界僅有原告榮獲此殊榮，顯見原告於瓦斯業界居於領導之地位。
④原告為加強維護瓦斯供氣安全及服務品質，曾陸續於八十七及八十八年度投
資一億三仟萬多元，委託日本東京瓦斯工程公司設計及監造瓦斯供氣電腦自動化監控系統，二十四小時監控原告各基地地區整壓站及高壓管線之壓力、流量、漏氣、溫度、地震、淹水及門禁等，此等為提高瓦斯供氣之安全及管理效率，而不計成本之態度及作法，實非其他同業所能望其項背。
⑥為預防埋設於地下鋼管因腐蝕造成漏氣而發生災害，原告率先於七十四年全
面使用日本住友公司ＰＥ被覆鋼管，每年約增加數百萬元，甚至千萬元以上之支出。近年來中油公司及其他瓦斯公司始陸續跟進，開始使用ＰＥ被覆鋼管。此不難說明原告追求國際化及現代之經營理念。
㈡被告主張之理由：
⒈被告依職權調查處理案件，並以調查所得事證作為處分依據，並無原告所稱調查程序不當之情事：
①按公平交易法第二十六條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害
公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」是民眾之檢舉僅在促使被告發動調查，被告如於調查過程中發現被檢舉人有其他違法情事，仍得依職權進行調查，合先陳明。卷查被告因民眾來函檢舉原告要求繳交已停止使用瓦斯表之基本度費用，而於調查階段發現原告涉有替用戶大量裝設不當燈表之情事，爰進一步調查。嗣經被告於八十七年六月四日函請原告到會說明檢舉人檢舉事項，同年十一月四日又函請原告到會說明有關計量表之裝設情形，並於八十八年七月二日派員訪查原告說明有關各型燈表裝設及用戶使用情形，其間，更數次以書面函請原告提供資料與說明，被告於作成處分前確已給予原告充分陳述之機會，並無違反正當法律程序之虞。又被告為進一步釐清案情，更分別於八十八年九月十四日及十月十九日訪查原告之用戶，問卷調查之地區包括檢舉人○住○區○○○街新建國宅、羅斯福路新建國宅及懷寧街教會出租住宅等四大社區，業已涵蓋台北市西區、北區及南區，所為之抽樣調查結果應具代表性，且因一般民眾「申請使用瓦斯」，瓦斯公司即辦理掛表、通氣，故依一般民眾觀點，申請使用瓦斯應包含申請裝置瓦斯表在內，被告問卷調查之結果並無原告所稱欠缺代表性、聯結性之疑義。被告針對本案製作之問卷調查表，係以「瓦斯燈表裝設及使用情形」為標題，並非僅針對瓦斯使用之情形。又經檢視問卷調查結果，其中一位住在十坪單身套房之用戶，因不瞭解燈表差異而被裝置五號燈表，一位住三十餘坪公寓之用戶，卻因主動問及瓦斯器具數量而裝置三號燈表，此一結果足已顯示原告未向申請裝置瓦斯計量表之用戶解說各類燈表差異及應適用之燈別，原告徒以被告問卷調查僅五十一戶為由，忽略其他相關事證，顯係曲解問卷中不利原告之內容。
②另原告訴稱原處分未慮及經濟部能源委員會之專業意見及相關煤氣事業有利
被告之證詞乙節。按原告之瓦斯基本費、基本度數及每度瓦斯費雖係由經濟部能源委員會及台北市政府建設局核定，然何種用戶應裝設三燈表及何種用戶應裝設五燈表，並無法律明文規定或行政命令規範，完全係由導管瓦斯公司自行依營業情形決定，準此，主管機關核定三燈表及五燈表之基本度與本案系爭行為態樣容有不同，尚不能一概而論。至於被告召開「煤氣事業訂定基本度數及裝設瓦斯計量表之適法性」座談會，主要為廣集學界與業者之意見，針對各型燈表之差異性、燈表設置與瓦斯爐具數目之關係、用戶就燈表大小有無選擇權、煤氣事業有無告知義務等疑義予以釐清，惟此次與會人士多僅就煤氣事業資訊透明化提出建言，會議並未作成任何結論，更無就本案原告有無違法進行個案討論，該座談會僅屬被告為了解煤氣市場實際情形所舉行之會議，尚與本案無涉。就原告節錄之證詞，提出答辯如后：⑴瓦斯器材同業公會在會中雖有提到裝設五號燈表較符合消費趨勢，然與會學者亦提及原告未充分揭露資訊，即未予瓦斯用戶自由選擇權，上開兩論點與原處分內容相符。⑵氣體同業公會提到「用戶提出申請的用量跟以後實際用量會不一樣」，惟原告於用戶申請裝設時，並無詢問用戶家中之瓦斯器具數量，用戶如何提出申請用量？況且實際使用量亦可能較申請之用量為低。⑶瓦斯器材同業公會舉稱兩個人兩個月就用五十幾度了，然查卻有高達二萬七千餘用戶用不到基本度，瓦斯器材同業公會代表以己為例，僅能顯現其係高用量用戶，尚不能掩飾二萬七千餘用戶用不到基本度之事實。⑷消基會雖建議都改為五燈表，惟是在降低基本度之前提下。⑸原告稱裝設五號燈表雖達總戶數約七成，但只繳基本度的只有百分之八‧六，然查所謂百分之八‧六即高達約二萬七千餘戶，較其他煤氣事業大都只有百分之一以下之比例，實高出甚多，明顯不合理。是以，被告綜合問卷調查結果、原告陳述紀錄以及全省導管瓦斯同業、台灣區氣體管工程同業公會之專業判斷所為之處分，並無違反正當法律程序之處，亦無刻意忽略有利原告事實之情事。
⒉根據被告調查所得事證，足認原告確有藉其獨占事業顯著性之市場地位，透過
為用戶裝設較大流量之瓦斯計量表，提高基本度數，持續獲取不當利益，核屬不當決定商品價格之行為，違反公平交易法第十條第二款之規定：
①按基本度與瓦斯費用息息相關，所謂基本度係用戶每月須繳交最低費用之起
算點，如被裝置五燈表，最低費用即是十八度（約一八○至二○○元），而被裝置三燈表，最低費用即是十二度（約一二○至一四○元），倘用戶每月使用未達十二度，卻被裝置五號燈表，其基本度數即徒增六度，以每度十二‧四二元計算，用戶即須多繳交七十二元，是以，原告如單方決定用戶裝設燈表種類，自可謂其已替用戶決定使用瓦斯之起算價格，事實上已足以影響原告收入及用戶繳納之金額，該收費基準確為瓦斯價格構成基礎之一，合先陳明。
②查煤氣事業管理規則第二十五條規定，煤氣事業應為用戶裝設計量表，以為
收費之依據，並得規定每月之底度。另依原告營業規程第二十二條第二項規定「‧‧‧計量表之燈數由本公司根據用戶裝置瓦斯器具之最大同時使用瓦斯量，建議用戶採用最適當之瓦斯計量表。」準此，瓦斯用戶究應裝設何種燈表，雖無法律明文，但依前述營業規程之規定，原告即有依據用戶確實使用瓦斯器具情形，建議用戶裝設最適當計量表之義務。惟據被告調查結果，發現原告使用燈表之流量與其他煤氣事業之燈表流量雖無差異，其裝設五號燈表之數量占總戶數之比例卻明顯高於其他煤氣事業，且觀裝置五號燈表用戶繳交基本度費用之比例，原告亦高於他事業八至數十倍之多，被告為究明實情，遂對多家導管瓦斯業者及台灣氣體管工程同業公會進行訪查，而據訪查結果顯示，業者多表示對擁有一台雙口爐及一台熱水器之一般家庭用戶而言，裝設三號燈表即已足敷使用，又全省煤氣事業共有五家使用二號燈表（含原告），其中某南部業者明確表示使用瓦斯爐及熱水器各乙具之用戶係選用二號燈表，其二號燈表用戶比例高達百分之九十八點二，某北部業者目前則有九千一百餘戶使用二號燈表，原告早期使用二號燈表之用戶亦以足敷使用為由拒絕更換燈表，另據原告位於松江路之某二號燈表用戶之陳述紀錄「目前本住宅有一台熱水器及一台雙口台爐。」「從來沒有瓦斯不夠用的情形‧‧‧只有在偶爾供水不足且因每家都在使用造成水壓不足情況下，水點火的瓦斯有不易點著的情形。」「平時在水壓正常之情況下，我們也常同時使用瓦斯爐與熱水器，並沒有發生熱水不熱的情形。」更證明一般家庭用戶使用二號燈表尚無瓦斯不足之情形，若裝設三號燈表確已充足，而無裝置五號大型燈表之必要。復據被告對原告十位客戶所為問卷調查之結果，發現受訪者均不知道三號及五號燈表之差異及其基本度，其中有七位受訪者不知道家中裝設幾號燈表，有九位受訪者表示申請使用瓦斯時，瓦斯公司未詢問家中瓦斯器具數量，亦未解說三號、五號燈表之差異，其中僅有一位用戶被問及家中瓦斯器具之數量，而該用戶家中遂裝設三號燈表（該用戶家中有一雙口台爐及一熱水器）。據上，本案原告確有藉其獨占事業之優勢地位，利用與用戶處於資訊不平等之情形下，逕予大量裝設五號燈表，持續獲取不當利益，核屬不當決定商品價格，違反公平交易法第十條第二款之規定，且因用戶並無三、五號燈表及基本度等相關知識，在此種欠缺資訊之狀況下，原告辯稱用戶有絕對之自由選擇權，實屬卸責之詞。原告僅以其內部作業流程規定，訴稱其處理用戶申請裝置瓦斯燈表流程嚴謹，並充分考慮用戶之實際需要及遵守法律規定，實屬無據，不足採信。
③原告訴稱用戶使用未達基本度情形已於基本度、基本費及每度費用加以計算
，基本度之設定係依使用者付費原則乙節。按所謂使用者付費，於本案係指瓦斯用戶可依其需求選擇裝設燈表之種類，並依該燈表配置之各項設備應分攤之成本費用，負擔一定金額之基本費，然據上述被告調查之各項事證，均顯示一般家庭用戶（家中有一雙口台爐及一熱水器）僅需裝設三號燈表即可，又台灣地區其他導管瓦斯同業裝設三號燈表者所收基本費用，亦足以提供業者管線設備成本之需耗，且觀原告裝設五燈表之用戶，有高達二萬七千餘用戶甚至使用不到基本度，顯見原告確有將原使用三號燈表即已足夠之用戶，逕為裝設五號燈表，藉此提高基本度數之行為。原告復辯稱氣價是由全年配氣量為分母計算而得，然其配氣量包含超收之度數，使單價降低，足見原告在總收入不變之情況下，交叉補貼，以原本裝設三燈表即足敷使用卻被裝設五燈表用戶之溢繳基本度費用補貼其較低氣價收入之不足，美其名是以較低之氣價供氣給用戶，卻將此部份轉嫁向被裝設五燈表卻用不到十八度基本度之用戶收取，讓該等用戶受有損害，此應非一獨占事業所當為之行為，原告以供用戶足敷使用之理由，未經用戶選擇，逕予大量裝設五號燈表，實已造成原本裝設三燈表即足敷使用卻被裝設五燈表用戶之損害，其所謂為足敷使用，實無視用戶溢繳費用之事實。
④卷查原告自承其於早期成立後即大量裝設五號燈表，其雖辯稱係因考量用戶
爾後可使用其他瓦斯器具，如十六號熱水器每小時使用量三‧三七立方公尺，遂建議裝置五號燈表較符合需求，惟據瓦斯器材業者證稱，十六號熱水器於八十六年以後才開始銷售，八十六至八十七年度銷售量僅約為七千九百台，國內總銷售量每月不到一百台，且原告前於訴願階段曾訴稱瓦斯平均用量因社會變遷，外食人口增加，使每戶用量減少，致未用到基本度數之用戶增加，足見原告前後陳述矛盾，其辯稱裝設五號燈表係因考量較大流量爐具之說詞，核無可採。又查與原告同為台北地區煤氣事業之陽明山公司（營業範圍北投、天母、士林等）及欣湖公司（營業範圍內湖、南港、汐止等），其裝設五號燈表用戶占全部燈表數之比例分別為百分之七及百分之四﹒七，遠低於原告約百分之七十之比例，且南部地區以透天厝居多，每層樓多自有一套衛浴設備，即一用戶有一個瓦斯爐及數個熱水器，亦屬眾所皆知之事實，該等用戶卻係以裝設三燈表為多數（百分之九十以上），足證原告大量裝設五號燈表，實非受都市化程度及專業知識之影響，而係其營業策略，原告三、五號燈表裝設數目皆有消長，然詳觀之，仍以五號燈表之數目居於絕大多數，亦足佐證。
⑤又查被告先前處分欣隆及新海天然氣公司，乃係依據八十八年二月三日修正
公布前之公平交易法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」故被告僅得命該等事業停止第一次違法行為，並不能處以罰鍰，惟依八十八年二月三日修正後之公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」被告對於事業第一次違法行為得併處罰鍰，而本案原告在新法修正生效後仍逕對用戶裝設五號燈表（此可由被告訪查結果足證，如哈密街及羅斯福路新建國宅之燈表係於八十八年四月裝置），故本案與原告所舉欣隆及新海天然氣公司所應適用之處罰依據並不相同，被告機關綜合原告之市場地位、其違法行為影響範圍達二萬七千餘戶、原告因違法行為之獲利程度等因素後，於裁量權範圍內，處以五百萬元罰鍰，當無不法之情事。另查處分書中並未要求原告不可為用戶裝設五號燈表，而係原告在用戶不瞭解計量表特性之情況下，將原使用三號燈表即已足夠之用戶，逕為裝設五號燈表，致基本度數徒增六度，核已違反公平交易法第十條第二款之規定，倘原告係於資訊充分揭露並得用戶同意之情況下，自可依用戶之需求裝設五號燈表，併予陳明。⑥被告並非禁止原告使用五號燈表，倘在資訊充分揭露及用戶可自由選擇裝設
何種燈表之情況下，原告仍可依用戶之需求裝設五號燈表，是原告訴稱被告係以二號燈表及三號燈表之存在及使用比例而否定五號燈表之必要性，以及未追究南部業者使用三號燈表之不當等，均與本案重點有間，而有關熱水不夠之情形，亦非瓦斯流量不足，而係水壓不足所造成。再者，原告辯稱瓦斯業者為一般用戶安裝二、三及五號燈表皆合法正當，惟因各型燈表之基本度並不相同，而基本度為每月使用之底度，即使用戶用不到基本度，亦須繳交基本度費用，用戶將因裝設不同燈表而會有不同負擔之收費起算點，故究應裝設何種燈表，實與用戶之權益關係甚鉅，而應由用戶自行選擇決定，而非由原告暗中決定負擔起算費較高之五號燈表。另原告復稱中油公司供應予北部與中南部之瓦斯熱值與比重不同，故大部分三號燈表不適用於「大台北地區」之一般家庭用戶。然倘真如原告所言，則陽明山瓦斯公司（裝五號燈表比例為百分之七）及欣湖天然氣公司（裝五號燈表比例僅為百分之四‧七）之營業範圍豈非不屬於大台北地區，何以其用戶裝設五號燈表之比例遠低於原告，此一事實，當不容原告所否認，故被告認原告意圖謀取不當得利，非純屬臆測。
⑦原告後再指稱被告承認其總收入不變，實容有誤認。蓋此係以原告辯稱之「
超收度數於核定價格時已列入分母計算而降低每度價格」為前提下所作之答辯，而非被告認定之事實。按被告於原處分中認定原告透過裝置較大之燈表，提高基本度數，持續獲取不當利益，原告對此遂提出其「超收度數於核定價格時已列入分母計算而降低每度價格」作為辯解，被告再為答辯，認為縱如原告所稱，交叉補貼亦足使用戶受有損害。
⒊原告辯稱其未有舉證其他同業違法不當之責，顯有刻意忽略被告其他調查所得事證之嫌：
原告再三指稱其他同業使用三燈表並不足以非難原告等節。卷查原告與其他同業比較之結果僅為原處分理由之一，且陽明山瓦斯公司及欣湖天然氣公司與原告同屬大台北地區，在都市化程度及民眾生活水準上皆極相近，被告以原告營運情形比較上開二者同屬區域獨占事業之營運情形，應屬妥適，亦與經濟理論相符，另按原告裝設五號燈表比例高達約七成，確比其他同業明顯高出甚多，此為不爭之事實。
理 由
一、按「獨占之事業，不得有左列行為：．．．二、對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更。」「本法所稱獨占，謂事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；．．．」為行為時公平交易法第十條第二款、第五條第一項及第四十一條前段所明定。
二、原告成立於五十三年，其營業範圍為舊台北市區，包括松山、信義、大安、萬華、中正、大同、中山等七個行政區及士林福華、明勝二里。至八十七年止用戶總數計三十二萬四千四百三十六戶，瓦斯收入為二十二億四千萬餘元，依民營公用事業監督條例第十七條規定，民營公用事業，如其性質在同一區域內不適於並營者，非經中央及地方監督機關認為原有營業者，確已不能再行擴充設備至足供公用之需要時，同一營業區域內，不得有同種第二公用事業之設立。原告營業範圍內尚無第二家天然氣供應業者，且市場中存有法令上之參進障礙，應屬公平交易法第五條第一項所指之獨占事業，合先敘明。
三、查原告對一般家庭用戶所裝設之瓦斯計量表五號燈表數量及比例較三號燈表為多，五號燈表數量及比例較之同業高出甚多，至八十三年十二月止，其五號燈表裝設數量即達總戶數之百分之六九‧四九，八十八年五月止之五號燈表裝設量高達百分之六九‧五一，而裝設五號燈表用戶每月僅繳交基本度之戶數及比例亦遠高於同業，高達百分之八‧六五之事實，有各煤氣事業各型燈表戶數及僅交基本度戶數統計表在卷可稽，並為原告所不爭執，堪認為真實。是被告以原告為獨占事業，依煤氣事業管理規則第二十五條及原告所定營業規程第二十二條第二項之規定，其有依用戶確實使用瓦斯器具情形，建議用戶裝設最適當計量表之義務，惟據該會訪查多位原告之用戶發現，該用戶均不瞭解三、五號燈表之差異及基本度多寡，且多數用戶表示於申請使用瓦斯時，原告並未詢問家中使用瓦斯器材數量，顯係逕予裝設五號燈表。又一般家庭用戶之瓦斯使用量若未達各型燈表之基本度數時，則收取各型燈表之基本度，原告之三號燈表基本度為十二度，五號燈表之基本度為十八度，是裝設五號燈表之用戶每月若使用未達十二度，亦需繳交十八度之基本費，用戶將因被裝設較大型號燈表而繳基本費，原告於用戶不暸解計量表特性之情況下，將原使用三號燈表即已足夠之用戶，逕為裝設五號燈表後，其基本度數徒增六度，若以每度十二‧四二元計算，計達七十二元之多，原告之收費基準事實上業已調高，而原告裝設五號燈表用戶每月僅繳交基本度之戶數及比例與同業相比，明顯不合理，因認原告透過為用戶裝置較大流量之瓦斯計量表（即五號燈表）提高基本度數，持續獲取不當利益之行為，係濫用市場控制地位對商品價格為不當之決定，有違行為時公平交易法第十條第二款規定，除處原告罰鍰五百萬元外，並命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，對既有五號燈表用戶，無須更換燈表，改以三號燈表之基本度計收費用，並無不合。
四、原告雖主張裝設大流量燈表符合現代人生活品質提高之時代趨勢，亦為大台北區居民之生活需要，原告裝設五號燈表皆曾善盡告知之義務，其建議用戶使用五號燈表，係基於專業考量、合法性及時代趨勢，非藉其獨占之市場地位對商品價格為不當之決定，更無取得不當利益之情事，基於對生活品質之要求，原告營業範圍內之用戶縱使用上未達基本度，仍有使用較大流量之五號燈表之需要；被告未採納對原告有利之證據、證詞及座談會意見，刻意忽略有利於原告之事實，且原告於調查過程中未被明確告知調查標的，致喪失公平之防禦機會；原處分之內容過當，違反行政法上之比例原則及被告所為處分先例云云，詳如事實欄所載。惟查：
㈠瓦斯用戶究應裝設何種燈表，雖無法律明文，但依煤氣事業管理規則第二十五條規定，煤氣事業應為用戶裝設計量表，以為收費之依據，並得規定每月之底度。
而原告所定營業規程第二十二條第二項亦規定：「．．．計量表之燈數由本公司根據用戶裝置瓦斯器具之最大同時使用瓦斯量，建議用戶採用最適當之瓦斯計量表。」故原告即有依據用戶確實使用瓦斯器具情形，建議用戶裝設最適當計量表之義務。查被告對多家導管瓦斯業者及台灣氣體管工程同業公會進行訪查結果顯示，業者多表示對擁有一台雙口爐及一台熱水器之一般家庭用戶而言，裝設三號燈表即已足敷使用，有新海瓦斯股份有限公司、欣高石油氣股份有限公司、欣中天然氣股份有限公司、陽明山瓦斯股份有限公司、欣彰天然氣股份有限公司、欣隆天然氣股份有限公司、欣桃天然氣股份有限公司、欣湖天然氣股份有限公司函件影本在卷可稽。又全省煤氣事業共有五家使用二號燈表（含原告），其中欣高石油氣股份有限公司明確表示使用瓦斯爐及熱水器各乙具之用戶係選用二號燈表，其二號燈表用戶比例高達百分之九十八點二（至八十七年十月底止），原告早期使用二號燈表之用戶亦以足敷使用為由拒絕更換燈表，另據原告位於松江路之某二號燈表用戶蔡裕福亦稱「目前本住宅有一台熱水器及一台雙口台爐。」「我每天都住在這裏，從來沒有瓦斯不夠用的情形．．．只有在偶爾供水不足且因每家都在使用造成水壓不足情況下，水點火的瓦斯有不易點著的情形。」「平時在水壓正常之情況下，我們也常同時使用瓦斯爐與熱水器，並沒有發生熱水不熱的情形。」亦有欣高石油氣股份有限公司函及蔡裕福陳述紀錄影本在卷可按，足認一般家庭用戶裝設三號燈表確已充足，而無裝置五號大型燈表之必要。惟據被告對原告十位客戶（家中均裝設雙口瓦斯爐及熱水器各一台）所為問卷調查結果，受訪者均不知三號及五號燈表之差異及其基本度，其中有七位受訪者不知裝設幾號燈表，九位受訪者表示申請使用瓦斯時，原告並未詢問家中瓦斯器具數量及解說三號、五號燈表之差異，僅一位用戶被詢問家中瓦斯器具之數量而遂裝設三號燈表，有瓦斯燈表裝設及使用情形調查表在卷可徵。參以依原告之瓦斯錶資料摘要表顯示，其所使用之燈表流量與其他煤氣事業之燈表流量並無差別，然查全省如陽明山瓦斯股份有限公司、新海瓦斯股份有限公司、欣中天然氣股份有限公司、欣彰天然氣股份有限公司、欣林天然氣股份有限公司、欣桃天然氣股份有限公司、欣泰石油氣股份有限公司、欣湖天然氣股份有限公司、欣隆天然氣股份有限公司等煤氣事業裝設五號燈表占全部燈表數之比率分別為百分之七、七點七七、一點七七、二點五、二點四五、五點五二、六、四點七、十三點九九，另尚有煤氣業者無裝設五號燈表情形，惟原告至八十三年十二月止，五號燈表裝設數量即達總戶數之百分之六九點四九，八十八年五月止之五號燈表裝設量更高達百分之六九點五一。且前開陽明山瓦斯股份有限公司等煤氣事業裝置五號燈表用戶繳交基本度費用之比率分別為百分之○點二、○點七一、二點九二、○點一一、○點
一七、○點二六、○點四、一點○七、一點三二，原告則高達百分之八點六五，高於其他事業八倍至十倍，有各煤氣事業各型燈表戶數及僅交基本度戶數統計總表在卷可憑，足見原告未盡其建議裝設最適當計量表之義務，而係在用戶不知燈表與爐具多寡間關聯之情況下，逕予裝設五號燈表，則原告確有藉其獨占事業之優勢地位，利用與用戶處於資訊不平等之情形下，逕予大量裝設五號燈表之情形甚明。
㈡一般家庭用戶之瓦斯使用量若未達各型燈表之基本度數時，則收取各型燈表之基
本度，所謂基本度係用戶每月須繳交最低費用之起算點。原告裝設三號燈表之基本度為十二度，五號燈表之基本度為十八度，是裝設五號燈表之用戶每月若使用未達十二度，亦需繳交十八度之基本度費用，倘用戶每月使用未達十二度，其原使用三號燈表即已足夠，卻被裝置五號燈表，其基本度數即徒增六度，以每度十二點四二元計算，即須多繳交七十二元。是原告如單方決定用戶裝設燈表種類，可謂已替用戶決定使用瓦斯之起算價格，事實上已足以影響原告收入及用戶繳納之金額。原告既有在用戶對於燈表及基本度等相關資訊欠缺之情況下，將原使用三號燈表即已足夠之用戶，逕為裝設五號燈表之事實，業如前述，而其八十六年裝設五號燈表之用戶，單繳交基本度費用即達二萬七千七百六十九戶，則其收費基準事實上已透過為用戶裝置較大流量之瓦斯計量表（即五號燈表）而提高，並獲取不當利益，顯係濫用市場控制地位對商品價格為不當之決定，自有違行為時公平交易法第十條第二款之規定。
㈢依瓦斯器材業和成欣業股份有限公司經理顧成棟於八十八年五月四日在被告處所
為陳述紀錄及台灣櫻花公司提供之十六號熱水器八十五至八十七年度銷售量資料顯示，十六號熱水器於八十六年以後才開始銷售，八十六至八十七年度銷售量僅約七千九百台，國內總銷售量每月不到一百台，原告自陳其於早期成立（五十三年成立）即已大量使用五號燈表，原告所稱係因考量用戶爾後可使用其他瓦斯器具，如十六號熱水器每小時使用量三點三七立方公尺，遂建議裝置五號燈表較符合需求云云，並無可採。
㈣被告召開之「煤氣事業訂定基本度數及裝設瓦斯計量表適法性」座談會，並未作
成任何結論，此觀之該會議紀錄甚明。其中瓦斯器材同業公會雖提到裝設五號燈表較符合消費趨勢，然與會學者亦提到原告未充分揭露資訊，即未予瓦斯用戶自由選擇權；氣體同業公會提及「用戶提出申請的用量跟以後實際用量會不一樣」，惟原告於用戶申請裝設時，並未詢問用戶家中之瓦斯器具數量，用戶何以提出申請用量？況實際使用量亦可能較申請之用量為低；瓦斯器材同業公會舉稱兩個人兩個月使用五十幾度，然原告五號燈表用戶未達基本度者卻高達二萬七千餘戶，瓦斯器材同業公會代表以自身為例，亦僅為其個別用量之情況；至於消基會雖建議改為五號燈表，惟係在降低基本度之前提下；而原告所稱裝設五號燈表雖達總戶數約七成，但只繳納基本度者僅百分之八點六，然其百分之八點六即高達二萬七千餘戶，較其他煤氣事業大都百分之一以下之比例高出甚多，顯不合理。是前開座談會與會人士僅就煤氣事業資訊透明化及瓦斯燈表裝置提出建言，並未進行個案討論，即無原告所稱會議紀錄之證詞足以顯示原告使用五號燈表為正當合法之可言，況與會人士亦有明白指原告未予用戶自由選擇之權利者，被告要無違反正當法律程序刻意忽略有利原告之事證可言。
㈤原告之瓦斯基本費、基本度數及每度瓦斯費雖由經濟部能源委員會及台北市政府
建設局核定，然瓦斯用戶究應裝設三號燈表或五號燈表，並無任何法令規定，前開機關僅規定五燈表基本度為十八度，三燈表基本度為十二度，並未規定瓦斯用戶應裝設何種燈表，故原告究為其用戶裝置五號燈表或三號燈表，本無須主管機關之同意。惟因各型燈表之基本度並不相同，而基本度為每月使用之底度，即使用戶使用低於基本度，亦須繳交基本度費用，用戶將因裝設不同燈表而有不同負擔之收費起算點，故究應裝設何種燈表，實與用戶之權益關係甚鉅，自應由用戶自行選擇決定，而非逕由原告自行決定。而原告居於市場上之獨占地位，尤應於裝設燈表時充分告知用戶各型燈表之差異，使用戶在資訊充分揭露之對等情形下與原告進行自由選擇之交易，方屬合法正當。原告雖稱三號燈表在同時使用雙口瓦斯爐及熱水器時會有不足之情形，其基於專業考量裝設五號燈表。惟縱所言屬實，一般家庭用戶並非必然或經常有同時使用雙口瓦斯爐及熱水器之情形，且其係可避免者，故於用戶因原告善盡告知義務而獲得充分資訊時，當可衡量其實際使用狀況，選擇基本度較低而使用效能合使用標準之三號燈表，不致產生不敷使用或未達基本度無端支出較高費用之情形，其與原告之專業考量並無衝突。故本件重點在於原告未提供充分資訊給予用戶選擇權，逕以所謂之專業考量為決定，而其決定結果，裝設五號燈表及使用未達基本度仍須繳交基本費之比例，較之其他同業者均高出多倍，自屬不當決定商品價格，而損害用戶之權益。
㈥本件原係民眾致函檢舉原告要求繳交已停止使用瓦斯表之基本度費用，被告於調
查階段發現原告有替用戶大量裝設不當燈表之情事，乃依職權進行調查，揆諸公平交易法第二十六條：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」規定，並無不合。而被告於八十七年六月四日原告委派營業部經理賴重男到會說明檢舉人檢舉事項時，即已就裝設五號燈表如何決定提出詢問，嗣被告復函請原告說明有關計量表之裝設情形，亦經原告於同年十一月四日指派其營業部副理鄭武鍊到會說明，被告更於八十八年七月二日派員訪查原告，由其營業部襄理黃朝枝說明有關各型燈表裝設及用戶使用情形，有賴重男、鄭武鍊、黃朝枝之陳述紀錄在原處分卷可稽，被告於八十九年五月九日作成決議為處分，其間更數次函請原告提供資料與說明，難謂未予原告充分陳述機會，要無違反正當法律程序可言。
㈦被告先前對同為煤氣業者之訴外人欣隆天然氣股份有限公司及新海瓦斯股份有限
公司所為處分，係依據八十八年二月三日修正公布前之公平交易法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」故被告僅得命停止第一次違法行為，不能處以罰鍰。惟依八十八年二月三日修正後之公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」被告對於事業第一次違法行為得併處罰鍰。本件由被告訪查結果可知，原告在新法修正生效後仍有逕對用戶裝設五號燈表（如哈密街及羅斯福路新建國宅之燈表係於八十八年四月裝置），其適用新法規定，故與前開公司適用之處罰依據並不相同。又被告綜合原告之市場地位、其違法行為影響範圍達二萬七千餘戶、原告因違法行為之獲利程度等因素，處以五百萬元罰鍰，核屬其裁量之範圍，亦無違反比例原則可言。另查原處分並未要求原告不得為用戶裝設五號燈表，而係要求原告停止藉其獨占事業顯著性市場地位，在用戶不瞭解計量表特性之情況下，透過為用戶裝設較大流量之五號燈表提高基本度數，對商品價格為不當決定之行為，倘原告係於資訊充分揭露並得用戶同意之情況下，自得依用戶之需求裝設五號燈表。至於原處分中「對既有五號燈表用戶，無須更換燈表，改以三號燈表之基本度計收費用」乙節，意指無論三號燈表或五號燈表之用戶均以十二度之基本度為標準計費，併予敘明。
㈧綜上所述，原告確有藉其獨占事業之優勢地位，利用與用戶處於資訊不平等之情
形，在用戶不瞭解計量表特性之情況下，逕為裝設五號燈表獲取不當利益之行為，核屬濫用市場控制地位對商品價格為不當之決定，被告以其違反公平交易法第十條第二款規定，依同法第四十一條前段規定為處分，訴願決定予以維持，均無違誤，原告仍執前詞，請求撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件事證明確，兩造其餘陳述及舉證於判決結果無影響，不予一一論列。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭 忠 仁
法 官 林 育 如法 官 楊 莉 莉右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 七 日
書記官 黃 舜 民