臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第一○三五號
原 告 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年十二月十一日（八九）農訴字第八九○一五五○五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於台北市○○區○○段一小段五九二、五九三、六三八、六三九、六二四、六二五等地號土地，未經申請核准即擅自開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池以及闢路、砍伐樹木、埋設涵管，被告前於民國（以下同）八十九年四月間列管查核，查獲現場仍有違規施工行為，因原告未依被告八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○號處分書停止一切非法開發使用行為，及於被告八十九年一月十三日、十四日及十五日強制拆除違規工作物後，原告仍不服制止繼續違規施工，被告遂依水土保持法第三十三條規定，以八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書處以原告罰鍰新台幣（以下同）三十萬元，並令原告立即停止一切非法開發使用行為及限期於八十九年五月三十一日止應自行拆除水櫃、水池、駁崁等結構物。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、按憲法第一百四十三條第四項規定：國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則；又同法第一百四十六條規定：國家應運用科學技術，以興修水利、增進地力、改善農業環境、規劃土地利用、開發農業資源，促成農業之工業化；憲法第一百五十二條規定：人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會；同法第一百五十三條規定：國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策；復依憲法第十五條規定：人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。憲法第二十三條規定：憲法所列舉之自由、權利，除為防止防礙他人自由、避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者，不得以法律限制之；憲法第一百七十一條規定：法律與憲法牴觸者無效。憲法第一百七十二條規定：命令與憲法或法律牴觸者無效。又按都市計畫範圍內興建下水道、排水溝、橋涵、駁崁、護坡、擋土牆、開鑿隧道、埋設地下電纜等工程，均屬道路附屬工程，無請領建築執照之必要，此有內政部六十年七月十九日台內地字第四一○四三七號代電可據。又行政院農委會八十年二月二十六日八十農林字第○三○○八五Ａ號函，就關於山坡地範圍內從事農牧經營之開挖整地、興修公私有道路，適用法令規章之疑義釋示案亦載明：「於山坡地內從事農牧經營之開挖整地、整坡作業以及興修公私有道路，如申請供非建築使用者，無需申請雜項執照。」另按農民運作私有農地，政府早已編制，平原、盆地設置「農業區」，又山坡編制「保護區」之地目，田、旱、林、養、牧、原、池、鹽、水、溜、溝等十一種類之山坡地，供為農民與勞工運作私有農地之基本原則。
２、原告具自耕能力，在私有坐落台北市○○區○○段一小段五五六、五六一地號等地目為田、旱保護區內之土地，為從事農耕，而開闢生產道路、修造坡崁、水櫃、涼亭與美化園地環境。本件土地於四十二年二月二日，由臺灣省政府以建土字第一二○五○二號公告都市計畫，經編列為都市計畫外，屬於直接生產用地，又被告於五十九年七月四日，以府工字第二九二四八號公布實施「陽明山轄區內主要計畫」編列為保護區，依農業發展條例第三條第十一款規定屬農耕用地，又依土地法第八十二條及土地稅法第二十二條第一項第一款，同法施行細則第二十一條第二項第一款，均屬於農耕用地。本件土地自古迄今均屬農耕用地，由具備自耕能力身分之原告，遵循相關法規範疇內，自行從事改善或改良之行為。
３、原告於十五、六年前左右（七十五年間起），偕同數十名農友與勞工，開始整理上開土地，適逢榮民醫院拆除舊院舍及國家安全局之石牌房舍，經購得該等拆除混凝土角數千台，供填於現有猴洞生產道路路口，至現場約二百公尺之低窪處，調整路基平行或為加強坡崁之用。然在施工中經被告所屬建設局於七十六年八月十七日以建三字第六○二七六號函制止，原告與賴四村於同年八月二十六日函覆報備，該局置諸不顧，於同年九月九日以七六建三字第六○三八九號函，再次制止。嗣幾經請託監察委員、議員、立法委員向建設局長、環保局長說明有關修造農業設施之實情，始得繼續施工。後因市長易人，新任之查報員稱科長不准繼續施工，嗣承蒙議員相助，與被告協調，獲准繼續施工。詎於七十九年十月六日，被告所屬工務局至現場執行拆除未果，再經議員協調，獲致暫緩拆除。因本案涉及陽明山轄區內，同屬保護區域內民眾之土地使用權益之爭議，天母地區全體十八里里長及士林區農會、七星農田水利會，經代表大會決議，聯合向監察院、立法院、議會等請願。案經監察委員於七十九年十二月十四日上午邀同被告有關人員履勘現場，作成協調結論，依該結論，被告於八十年一月五日以北建三字第六○二九三號諭示「於文到三十日內依建築法第三十條規定補行申請執照，逾期或不符規定仍依法拆除」「另加強現有部分綠化及現場排水溝系統改善外，不得再有新違建行為，如有違反，依法究辦」等語，原告乃於八十年二月四日補行申請建造執照，並以修造水櫃即屬加強坡崁外，或就現有排水溝系統加以改善，以利山洪之宣洩，並於整修完竣之土地範圍內，全面種植果樹、花木各種應時蔬菜。詎被告於八十一年一月二十三日先將原告以違反都市計畫法罪嫌移送前臺灣臺北地方法院士林分院檢察署偵辨，再於八十年三月二日以北市建查字第六○○五號函勒令停工拆除，未滿三天即到現場執行拆除，惟未果。至於前開建造執照補行申請案，被告於八十年三月十六日以「審查結果未符規定，應依建築法第三十六條規定，自通知六個月之期限內補正完成，送請複審」云云，阻絕執照之補行申請，另於八十年三月十八日以八十府建字第八○○一九四九九號處分書，認定違反山坡地保育利用條例，罰鍰壹萬伍仟元，並稱逐次分別處罰等語，繼而就補行申請執照案件，於八十年九月十八日以北市工建字第七○二八九號通知註銷退件。被告所屬工務局又於八十一年一月二十七日再次執行拆除未果，嗣經議員於八十一年二月二十日上午邀請被告有關官員再次履勘現場，認定在七十九年三月以前即有坡崁整地，此坡崁係在「山坡地保育利用條例」適用之前即已完成，依法不溯及既往。而就查報之違章部分建請建管處列入分期分類處理。詎被告於翌日起運用傳播媒體，連續大肆渲染，至同年二月二十八日又調動百餘名員警鎮壓現場，執行拆除，連續五、六天，農園已遭全面拆除。事隔未久，又通知原告就本案之土地進行綠化，且違反山坡地保育利用條例之罰鍰科處不斷，進而將全面農地課徵一般建築用地之地價稅，繼而以違反都市計畫法、違反山坡地保育利用條例之案由分別偵辦及處罰不斷。
４、原告為一殷實的老農民，一生務農，自五十五年間取得臺北市○○區○○段一小段五四三地號等多筆農地所有權後，即一直從事農業耕種，並整修坡崁，興築水利設施等，以防止土壤流失及做好水土保持處理與維護，應屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使的正當行為，絕非被告原處分所指的非法開發使用行為。蓋原告埋設大型涵管，構築水溝，以排泄山上匯流而下之大量山洪雨水及民生廢水，其目的用以防止土石流等災害之發生，兼保原告之土地財產，此為正當行為受憲法及法律之保障，且颱風期又將至，道路邊坡因水流無處渲洩致有塌陷之虞之裂縫範圍一直擴大，原告系爭水利及防止災害發生之行為豈有違法可議之處，被告行政處分書所指述之違規事實皆與實情不符，其為達裁罰目的，刻意歪曲事實，以求有水土保持法之適用。
５、本件原處分指出的違規內容，主要是認原告未先擬具水土保持計劃送核，即進行一切農耕及利用行為。然查：
⑴、就水土保持法的立法精神、意旨、理由及過程可知，水土保持法之立法絕非在限
制農民對已完成開發使用的山坡地農耕用地的一切利用行為，而是在規範從未開發利用的山坡地，在該山坡地經依「山坡地保育利用條例」、「山坡地保育利用條例施行細則」及「山坡地土地可利用限度分類標準」查定公告為「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地後，要進行農、林、漁、牧之開發使用時，須做好水土保持措施，且為防範未然，故要求須先擬具水土保持計劃送核，以供憑據，此觀水土保持法第八條第一項第二款一及第十二條規定自明。
⑵、在八十三年五月二十七日公布施行水土保持法前，原告耕作之山坡地農耕用地，
早已完成開發使用（註：自五十五年起，原告已於系爭山坡地之農耕用地上耕作迄今），且早已被地政機關依現況完成農耕用地「田」「旱」地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，亦不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限（註：原告之農地於七十九年三月一日被被告公告劃入山坡地範圍）。今原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第十二條第一項規定之適用，即「不須先擬具水土保持計劃送核」之必要，而是應適用水土保持法第八條第一項第二款之規定，即「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」，因此被告依據水土保持法第十二條第一項規定，並援引同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款、第二項作成行政處分，顯然適用法令錯誤。
⑶、復觀行政院農委會於八十五年八月六日（八五）農林字第0000000Ａ號所
公布之「水土保持技術規範」第六條有關山坡地內從事農地開發利用之水土保持處理與維護原則為：「．．．應依山坡地保育利用條例規定查定結果合理使用，不得超限利用。．．．」，同規範第七十六條第一項規定：「主管機關須調查土地利用現況，其目的在提供水土保持處置之依據．．．」，而同條項第二款第三點更明定：「為配合農地水土保持處理之需要，土地利用現況調查時，業應核對每筆土地之查定類別，以為實施農地水土保持處理之依據。」，同規範第三百八十三條就農、林、漁、牧用地之開發利用規定：「山坡地供農業使用者，應依山坡地可利用限度查定結果使用，不得超限利用。」假如被告於七十九年三月一日公告原告所有農耕用地屬未開發利用之山坡地，其即有法律義務查定原告土地之類別，以防止土地超限利用並供做農地實施水土保持處理之依據，今被告迄今從未依法做查定類別公告，已顯然有廢弛職務瀆職之刑責及行政疏失！更因其廢弛職務，卻使原告在進行農業行為之際，受到不當行政處分的干預而蒙受鉅大的損害與冤屈。另一方面，在水土保持法公布實施後，若被告有依法律義務對原告之農地進行查定時，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被告又何苦頻頻以水土保持法第十二條第一項規定苦苦迫害相繩？
⑷、末觀行政院農委會於八十五年六月二十九日（八五）農林字第0000000Ａ
號所公布之「水土保持計劃審核及監督要點」第三十三條規定：「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計劃。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導。」，同要點第三十條規定：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地（註：此應是指依法查定公告之『宜農』、『宜林』、『宜漁』、『宜牧』地）之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃．．．」，顯然原告並未違反水土保持法第十二條第一項的規定。退萬步言，若原告真的須先擬具水土保持計劃送核，則被告亦須公布在「何種規模」下，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃，然被告從未公布，且其相關主管官員亦不知有此項規定。而今原告只是單純從事農耕及農地利用、改良行為，諒必在可以以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃之指定規模範圍內，被告及訴願決定機關不察，妄加予違法的行政處分，並予維持，豈令人甘服？
６、原告已於八十九年三月一日就被告八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○○號處分書之正確性及適法性聲明不服而提起訴願在案，迄八十九年五月十八日（即本件八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書作成之時）尚在審議中。今被告以未確定的行政處分書為依據，縱然該未確定之行政處分仍具有公法上之效力，但需在同一事實情況下，被告方得據以為他處分之依據，今現況事實只是埋設大型涵管，做水溝壁以排除山上所匯流而下之山洪、雨水及民生廢水，且曾書面及透過臺北市議員陳碧峰口頭向被告申請及說明，其與八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○○號處分書事實、發生地點與原因之記載已不復相同，被告以該處分書為依據，再違法引用水土保持法第三十三條之規定，「按次」再作成八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書予以最高額罰款。原告並不爭執行政處分如未經行政救濟程序加以變更或撤銷者，該處分仍具有公法上之效力，但依修正後訴願法第九十三條之規定，其公法上之效力係指原行政處分之執行，不因提起訴願而停止執行，並不是指被告可以任意擴張解釋成「仍得據以為他處分之依據」或原告所有農耕行為須「俟審議結果後再據以辦理」，因已非同一事實，情狀亦皆已變更。此外，援引水土保持法第三十三條第二項之規定裁罰，亦有其一定法律構成要件，被告為求使原告破產，不遵循法定行政程序，亦不依法律規定，濫加裁罰，豈是合法及正常，訴願決定書一昧維護被告，而未詳加調查及查證，進而內容千篇一律駁回原告訴願，豈有公理正義？甚者，被告行政處分所引用之「簽呈」及「照片、地形圖」等，原告對其一無所知，亦從未被告知，其非常有可能是被告在特定目的下故意偽造出來的產物，豈能以此為證據而對原告加以裁罰。
７、政府積極鼓勵農業經營，進而有農發條例的制定，土地法、山坡地保育利用條例、水土保持法等法規的配合修正，在於使農民樂於從事農業、發展農業。多年來，原告從事農業的精緻發展與經營，故不計成本於原告已開發利用完成之自有農地上運作，自不得與未開發利用之保安林區域內或森林區內土地之開發利用，須先提水土保持計畫送核相提並論。另外，為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，業經臺北市議會分別於八十五年十二月二十六日下午二時、八十六年一月十一日上午十時，會同被告所屬建管處等單位至現場會勘，並做成會勘紀錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞及違反訴願決定書所引用之法條，應准予維持現狀。
８、縱觀本件，訴願決定書駁回原告之訴願，純因受被告答辯之影響，並未深刻瞭解水土保持法及與其相關的法令規定，同時對現況事實不瞭解，又對國家憲法保護農民之政策棄置一旁，即率斷的認定原告所為皆是水土保持法所規範的違規行為，而加以無止盡及最高額的連續罰款，並沒入農耕機具，惟：
⑴、原告原在系爭自有山坡農地上埋設涵管、構築水溝，以解決水流排洩問題，並不
涉及開挖整地，其與訴願決定書所認定屬水土保持法第八條第一項第三款至第四款、第五款之規範行為有間，因此並無水土保持法第十二條第一項、第十三條第一項、第二十三條第二項及第三十三條等法條之適用。再者，農民在水土保持法公布施行前已開發整地完成之農地土做水利設施，即令是在水土保持法公布施行後興建，亦為法之正當行為及受憲法所保障，並無水土保持法之適用。遍觀水土保持法並無制止興建農業水利設施之規定，亦不禁止農民在已崩塌之邊坡上構築駁崁以防止崩塌損害擴大，被告顯係對法令之見解有誤。因此豈容被告任意誣構事實，進而濫權罰款來剝奪原告之財產及排除水害之權利。
⑵、訴願決定書內容記載原告自四月十二日至二十七日之行為係連續行為，但被告卻
濫用行政裁量權刻意將日期切割，濫引水土保持法第三十三條規定的部分構成要件，而分別於八十九年五月五日及同年五月十八日開立二張各處罰叁拾萬元之處分書，訴願決定機關不糾正被告濫權枉法之行政行為，仍一直偏袒被告，做出「處分書中記載日期雖部分有重複，惟仍有部分未重複，未重複部分其於違規日期之違規事項明確，爰仍不影響處分書效力」或「．．．此項錯誤係為文書繕打疏失，惟該項錯誤並不影響違規事實之認定」或「參酌訂於九十年一月一日施行之行政程序法．．．」等等荒誕不經之訴願內容，訴願機關已淪為被告之附庸，人民權益豈能從訴願程序中獲得保障？
⑶、被告未依法定程序，濫用行政裁量權欲在八十八年五月三日上午逕行沒入原告所
有二部挖土機時，其理由是挖土機不能當農耕機具，因此出現在農地上之挖土機係違規機具須加以沒入。由於綜觀法令其理由並無依據，因此在臺北市議員陳碧峰的現場協調與原告質疑下，被告同意回去研究挖土機在農地上之使用範圍、封條效力等等旋即離去，絕非如被告所言係「遭原告以車輛阻擋以致未能運離二台挖土機」。因此被告趁原告八十八年五月十二日不在自有農地時，運走原告所有且置放自有農地上之二台挖土機，被告為規避其法律與行政責任，匆促於訟爭處分書上記載沒入「二台挖土機機具」，此舉並非被告「要使原告更明確得知口頭處分之依據，遂將沒入機具載入本次處分書」，若被告真的已於八十八年五月三日完成「口頭沒入二台挖土機」，而為使原告更明確得知口頭處分之依據，被告應於八十八年五月五日府建四字第八九○三六六五八○○號處分書記載「沒入二台挖土機」才對，怎會記載於本訟爭處分書內呢？可見被告說詞矛盾，而訴願機關未盡詳查實情，即附合被告之不實說詞，實令人氣結。尚祈鈞院詳查：（一）山坡農地上之一切農業行為是否不能使用挖土機？（二）一部挖土機的價值不菲，被告豈能不經行政程序，即以「口頭」宣佈沒入並偷偷載走？更何況原告就其「口頭」宣示一無所知，更無法知其口頭沒入挖土機之法律依據及事實理由。被告濫用其公權力，在無法令依據下，擴大解釋挖土機並非農耕機具而逕行認定為違反水土保持法之違規機具，進而不依法定程序濫予沒入，侵奪人民財產！
９、被告所屬局處於八十年一月五日以北市工建土字第六○二九三號函告原告補行申請建造執照，雖與協調結論不合，原告仍補行申請建造執照，被告所屬建管處於同年三月十六日以審查結果未符規定，「應依建築法第三十六條規定，自通知六個月之期限內補正完成送請覆審」，實係於法無據。蓋被告於七十九年八月十一日頒佈之「台北市山坡地申請雜項執照審查作業程序」中明文規定：「適用地區為：（１）已完成納入細部計畫之保護區變更為住宅區。（２）依都市計畫書圖劃定，適用台北市山坡地開發建築要點之地區。（３）其他經主管機關認定必須申請雜項執照之地區。（４）於前點第一款及第二款適用地區申請雜項執照，應由市府工務局建築管理處依台北市保護區原有合法建築物申請整建要點、台北市保護區及農業區農民申請建築農舍及農業倉庫作業要點其他有關規定辦理」。惟究諸實際，若依工務局之函示，依建築法第三十條、第三十六條之規定程序辦理雜項執照，應先辦理水土保持，而水土保持之辦理，則須收集昔日山洪雨量相關資料，據以計算排水流量，再製圖並附工程說明書，費時非止半年以上，另為符合建築法第三十條之規定，必須檢附結構計算書，惟因此等憑證，必須先行地質鑽探，況究其實在於十五—六公尺高度之坡崁下或貯水量叁仟餘噸水櫃等之基礎下究應如何從事地質鑽探。若無鑽探之實施，則無法計算承載力或結構計算，既無該等憑證，斷然無法製圖與設計或編製施工說明書等，況且該等費用高達貳佰餘萬元。又該法規，乃被告於六十八年十二月二十日以（六八）府工二字第四七六三七號公布之「台北市保護區變更為住宅區開發要點」之規範，況查本案土地自四十二年二月二日天母都市計畫，以府建土字第一二○五二○號公布實施卻編列為都市計畫外純屬直接生產用地，或於五十九年七月四日陽明山轄區主要計畫以府工字第二九二四八號公告實施，保護區域內地目田、早之農耕用地，依土地使用管制規範均屬農耕用地，原告所為改良或以整修自有農地之措施，卻膽敢將之農耕行為歪曲為建築申請程序，諭示依法補行辦理，顯然刻意強人所難，殊感違誤。
、就都市計畫法第八章罰則與第九章附則之規定，暨遍查都市計畫法全文八十七條，甚至憲法一百七十五條（包括增修條文），究竟依據何條何項之規定，明確禁限農民從事改善或改良私有保護區域內，地目田、旱之農耕用地？惟本件被告所屬官員僅憑該法第七十九條第一項之行為即擅自援用該法第八十條而處置，竟未探究該法第七十九條第二項之規定，謹查依該法第八十一條第二項載明，前項禁止期限，視計畫地區範圍之大小及「舉辦事業之性質定之」，足證確無禁限農民改善或改良私有農地之規定，另據「最長不得超過兩年」，可知都市計畫法之大要，則分為三種、二段，依本法第八十一條，設有新都市計畫，另有擴大都市計畫，再有變更都市計畫。綜據上開都市計畫，均稱為主要計畫，則「土地分區使用」而主要計畫發布後（如劃定建築用途範圍）其土地必需另行規劃細部道路，據道路情形再則編制建築管理規章，因而先則主要計畫之發布，繼而直至規劃細部道路，與制訂建築管理規章完妥後，始得供以民眾申請建築之，該作業程序時間不得超過二年期間，然該期間內，「除農民墾耕暨軍事、緊急災害或公益等之需要者」外，不得採取土石、變更地形等情，該法旨精義至為明確。若以僅憑都市計畫主要計畫發布時，發生都市計畫法第七十九條第一項之規範行為，即屬違反都市計畫法，非但牴觸前開國憲、國策，更與土地法第八十二條，農業發展條例第三條第十一款、土地稅法第二十二條第一項第一款、同法施行細則第二十一條第二項第一款等之內容明顯矛盾。究諸實際，法律之適用係應促使前揭保障與鼓勵農民之國憲、國策意旨得以實現，而非致其範圍內所有建造或建築物均屬不得使用。殊不知處置本案政府上下官員均欠缺國憲國策之尊嚴暨土地使用規則及建築土木、水利工程學術之專長，導致濫引法令，其違法不言可喻。
、本案被告顯已有圖謀顛覆國憲、背道國策之行政行為：
⑴、本案爭議起始於七十六年八月十七日建設局以建三字第六○二七六號函違誤處分
而起，適用法律，自當遵循前開憲法之法旨定義，及農民運作私有農地之相關法律得以實現為準則，而非疊床架屋巧立名目羅織罪證橫加阻礙為行政之裁量權。
⑵、本案土地之山洪或有大雨來臨之排洩而言，在於園地內每崁每層均設有由地面流
入子溝，再予納入母溝，其母溝埋設直徑一．八公尺加壓超級水泥管，再則納入士林與北投區界之礦溪，該等設施均於八十一年二月二十八日前完竣，此所施工方式堪稱空前絕後之堅固與安全，絕無發生農地內之泥土流失或流出損害他人之權益等情。惟建設局相關官員，何以自八十五年十二月二十日起以違反水土保持法為由課處罰鍰。此一行政行為，顯已違法錯誤。
⑶、農民運作私有耕地之輔導與管制，絕非刑警鎮暴官員之權責，自難容市府官員於
八十五年十二月二十八日後起，時常煽動士林分局刑事組，及天母派出所來臨現場，強行阻止修造坡崁之行為，進而於八十六年九月二十七日扣押三台、八十六年十月十八日扣押二台橫奪挖土車之行政行為。
⑷、市府既於八十年二月二十六日巳奉農委會農林字第0000000Ａ號函釋示於
先，惟原告在此期間只是在園地內種植花木、果樹、符合季節蔬菜或修造坡崁而已，自不容被告上下官員橫奪共計三十三台挖土車與濫權課處無奇不有之行政罰鍰，法理至為明確。
⑸、農委會八十年二月二十六日農林字第0000000Ａ號釋示僅止函達行政機關
，竟由被告勾結農委會集結所屬行政機關偷胎換骨，運用媒體營造假相再予展現借刀殺人計，非止逃避議會及立法院之監督權，更敢隱瞞監察院與欺騙司法官長製造社會動亂之禍根。
⑹、原告既有前開憲法及相關法律之保障與鼓勵，又奉農委會釋示函之准許，擁有三
十餘年從事開闢山坡之生產道路暨修造坡崁實務之經驗，其方法與功能堪稱供為國家或以全體國民運作山坡地之風格典範。
、綜上所述，水土保持法係八十三年五月二十四日公布施行，而原告整坡造崁修築水櫃之行為，係在前開年間早已完成，依法律不溯及既往原則，本件殊無該條例之適用，況依水土保持法第二十三條第二款規定：「未依第十二條至第十四條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工」必須有「開發」之違法行為，主管機關始有處分之權限。茲查原告使用挖土機在自己農地整地及砌石魂，其目的係在於改善自有農地，以維護水土安全增強農業效用，但此為農耕必須之行為，並非所謂「擅自開發或開挖」。本件被告之行為違法錯誤，無足維持，請判決如原告訴之聲明。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決如主文所示。
二、陳述：
１、按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」第十二條規定：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．」第三十三條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，．．．」。
２、查原告未經申請核准，於前揭地號土地上違規開發使用等行為，業經被告於八十五年十二月十八日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書處分（迄八十九年五月十八日共計四十三張，含原告不服之被告八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書），並限期實施改正，惟原告未依處分書規定立即停止一切非法開發使用行為，亦未於處分書所載之改正期限內進行改正，甚且持續違規施工，被告遂依法處分，自無違誤。
３、至原告所述：「．．．被告亦須公布在『何種規模』下得以簡易水土保持申報書代替．．．原告單純從事農耕及農地利用改良行為，諒必在可以簡易水土保持申報書代替之指定規模範圍內．．．」一節，查水土保持計畫審核及監督要點第三十六條略以：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發．．．其規模未滿本細則第四條規定者，得以簡易水土保持申報書．．．」，及水土保持法施行細則第四條第二項：「直轄市或縣（市）主管機關『得』視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施」。依上開規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模已於水土保持法施行細則明訂，諒不因被告是否公布更嚴格之限制而令原告無所依循，況且原告自水土保持法公布施行迄今，從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可，故原告起訴狀中所述係推諉卸責之詞，至為明顯。
４、原告所述：「．．．今原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第十二條第一項規定之適用，即『不須先擬具水土保持計畫送核』之必要．．．」、「．．．為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，．．．並無引起公共危險之虞．．．」及「在系爭自有山坡農地上埋設涵管、構築水溝，．
．．並不涉及開挖整地．．．」等項，依據水土保持法第十二條規定略以「．．．於山坡地從事『農』、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、『開挖、整地或整坡作業』，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定．．．」，查原告之施工方式及所施作之工作物已涉及開挖整地或整坡行為，故應依法擬具水土保持計畫送核。原告未依法令規定提出申請核准，即於前揭地號等土地擅自開挖整地、埋設大型涵管、堆積土石、構築鋼筋柱等經營使用行為，即屬違規施工，自應受水土保持法之規範，此亦為被告依法行政及保障全體國民基本權利之立場，故原告顯係對法令之見解有誤。本案原告雖經裁罰，惟仍未依限改正，又繼續違規施工，被告依水土保持法第三十三條規定按次分別處分至改正為止，係依法行政，並無不當。
５、就原告所述：「．．．今被告以未確定之行政處分書為依據．．．再作成八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○○號處分書」一節，經查系爭處分書內之記載，其處分理由係針對原告經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰至改正為止，原告未立即改正，被告依法再予處分，於法有據。另原告稱其埋設涵管等行為並未涉及開挖整地一節，查原告擅自開挖整地、埋設涵管，造成山坡地水路嚴重變更、水土流失等，皆有卷內現場照片可稽，足證此說係原告之辯詞。
６、至於原告所述：「．．．原告在私有（自有）農地上，三十多年來運用科學技術，以興修水利、增進地力，改善農業環境，規劃土地利用．．．，此不僅有憲法第一百四十六條之保障．．．」一節，有關被告各項施政均在憲法及各項法令規範下為之，人民依法取得之土地所有權均受法律之保障與限制。基於都市均衡發展、農業土地之保護及土地合理規範利用，政府訂頒都市計畫法、建築法、農業發展條例及水土保持法等法令，旨在規範各種土地須合理與合法利用，以免因不當開發利用而影響他人或公眾安全。是以原告之行為除須符合國憲、國策、都市計畫法等相關法律、法令之使用目的，其開挖整地、整坡及興建水池、水櫃．．．等行為，亦須符合水土保持法及其相關技術規範等規定，被告依法行政，對逾越法令之違規行為予以適法裁罰，並無不當。
７、綜上所述，本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。理 由
一、按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，．．．或其他開挖整地。」第十二條規定：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定．．．」第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物．．．」第三十三條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」
二、本件原告於台北市○○區○○段一小段五九二、五九三、六三八、六三九、六二
四、六二五等地號土地，未經申請核准即擅自開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池以及闢路、砍伐樹木、埋設涵管，被告前於八十九年四月間列管查核，查獲現場仍有違規施工行為，因原告未依被告八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○號處分書停止一切非法開發使用行為，及於被告八十九年一月十三日、十四日及十五日強制拆除違規工作物後，原告仍不服制止繼續違規施工，被告遂依水土保持法第三十三條規定，以八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書處以原告罰鍰三十萬元，並令原告立即停止一切非法開發使用行為及限期於八十九年五月三十一日止應自行拆除水櫃、水池、駁崁等結構物。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂起訴主張系爭土地雖公告劃入山坡地範圍，但早已編定為田、旱地目，並完成開發使用，則其在該地經營使用行為，自不須先擬具水土保持計劃送核，被告竟予處罰，顯有濫用職權及適用法令錯誤，詳如其事實欄所載理由云云。惟：按水土保持法係為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉所制定。故於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地、整坡作業等行為，自應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後始得為之。本件原告未經擬具水土保持計畫申請核定，即先後在系爭土地擅自開挖整地、砌築塊石駁崁、水櫃、水池及闢路、埋設大型涵管等行為，屢經被告按次處罰，並列管限期改正有案，原告依然故我，執意施作，經被告以八十九年二月十九日府建四字第八九○一三四○○○號處分書停止一切非法開發使用行為，及於被告八十九年一月十三日、十四日及十五日強制拆除違規工作物後，原告竟無視公權力，繼續違規施工，造成現場表土裸露，喪失涵養功能，有地形圖及照片附卷可稽，則被告再以八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書處以原告罰鍰三十萬元，並令原告立即停止一切非法開發使用行為及限期於八十九年五月三十一日止應自行拆除水櫃、水池、駁崁等結構物，揆諸首揭規定，自無不合。
三、又原告訴稱其在自有農地從事改良、整地行為，應受憲法保障，被告援引水土保持法對原告處罰，顯有違誤乙節。查人民取得土地所有權，依法受法律保障與限制，首揭水土保持法之規定，均係為調和公益與私益以法律所為必要之限制，並未逾越憲法規定法律保留之範圍，原告之前述行為，既違反水土保持法之規定，被告援引為處罰之依據，洵無違誤，原告此部分主張，亦不足採。
四、再原告訴稱：被告以未確定之原行政處分為依據，而向原告作出新的行政處分云云。經查系爭處分書內之記載，其處分理由係針對違規人經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。原告未即改正，被告依法再予處分，依法有據。另原行政處分如未經行政救濟途徑（訴願、行政訴訟）加以變更或撤銷者，該行政處分仍具有公法上之效力，被告仍得據以為他行政處分之依據，是原告就此所述，應係誤解。
五、另訴願決定以原告述及八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書內容記載查獲日期為八十九年四月十九、二十、二十一、二十二、二十三、二十四、二十五、二十七日，然八十九年五月五日之處分書查獲日期已載至四月二十六日，而本處分書卻溯及記載四月十九日至二十五月乙節，查水土保持法第三十三條明文規定經繼續限期改正而不改正．．．，按次分別處罰。今原告分別於八十九年四月十二、十九、二十、二十一、二十二、二十三、二十四、二十
五、二十六、二十七日違規施工，經被告查獲違規事實明確，被告依法開立八十九年五月五日府建四字第八九○三六六五八○○號處分書及八十九年五月十八日府建四字第八九○四一二七○○○號處分書，處分書中記載日期雖部分有重複，惟仍有部分未重複，未重複部分其於違規日期之違規事項明確，是仍不影響處分書效力。另原告訴及違規面積之記載有不合理乙節，查所載之三○○平方公尺經查原檔卷係為一○○平方公尺，此項錯誤係為文書繕打疏失，惟該項錯誤並不影響違規事實之認定，且以八十九年十月二十日府建四字第八九○九○四九一○○號函更正，爰並不影響本次處分書效力。又原告敘及台北市政府建設局官員於八十九年五月十二月在無預警之下，將原告二部挖土機（ＰＣ１２０、ＰＣ２２０）執行沒入作業，且事後於本處分書之處分主文上之記載「沒入二台挖土機等機具」乙節，查係原告違反水土保持法規定，經被告所屬建設局於四月份現場查得二台挖土機違規施作構造物，經現場人員告知原告停止施工不聽，遂依水土保持法第二十三條第二項規定於五月三月當場宣告沒入並張貼封條，當時原告亦在現場（士林分局亦至現場協助沒入作業），惟當日遭原告以車輛阻擋以致未能運離二台挖土機，故被告所屬建設局另於八十九年五月十二日派員執行運離現場已沒入之挖土機二台，又本次沒入機具之處分已於八十九年五月三日當日以口頭方式告知原告，且參酌訂於九十年一月一日施行之行政程序法第九十五條規定，行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之，故執行沒入機具作業非原告所稱無預警之下所執行，惟被告為使原告更明確得知口頭處分之依據，遂將沒入機具載入本次處分書，經核並無不妥。是本件經核原告所為業已違反水土保持法之規定，依規定即不能無罰，訴願意旨所訴，核不足採，而被告所為之處分，要無違誤，應予維持。本院經核均無不妥，原告於本件訴訟中猶執前詞爭議，委無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節均不足採，而被告所為之處以原告罰鍰三十萬元，並令原告立即停止一切非法開發使用行為及限期於八十九年五月三十一日止應自行拆除水櫃、水池、駁崁等結構物之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 二 月 二十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐 瑞 晃
法 官 曹 瑞 卿法 官 吳 慧 娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 二 月 二十一 日
書 記 官 林 玉 卿