臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第一六七四號
原 告 甲○○被 告 新竹市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十九年十二月二十九日台（八九）內訴第0000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：查坐落新竹市○○段四九之五土地（下稱系爭土地）為原告所有，其都市計畫使用分區○○市○○道路用地，原告於民國（以下同）八十九年八月十五日向被告提出申請書，請求依法辦理徵收補償，被告以八十九年八月二十一日府工土字第五九○二一號函復略以：「‧‧‧在本市轄內現有類似供公共通行之既成道路，仍屬私有土地者為數甚多，其徵收所需之經費亦甚為龐大，實非本府財政所能負擔。又因囿於本市財源短絀，無法在短期內辦理徵收補償，容俟本市財源許可或上級政府專案辦理補助時，再通案研議辦理。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回。原告猶表不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定、原處分均撤銷。
㈡請求命被告就原告所有新竹市○○段四九之五地號土地辦理徵收補償。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：被告是否應就原告所有系爭土地辦理徵收及補償？
一、原告主張之理由：㈠系爭土地非既成道路。
⒈按「本件土地實際既係供公眾通行數十年之道路之用，自應認為已有公用地
役關係之存在」、「本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在」此有行政法院四十六年判字第三九號判例及行政法院四十五年判字第八號判例足憑，其再再言明須「數十年」而非「十數年」者，顯已明示公用地役關係之成立，其供公眾通行之地役事實，應持續數個十年，此為當然之文義解釋，實毋庸置疑。
⒉依內政部七十三年十二月十四日台內營字第三七三七一九號函說明二：「按
都市計畫外之既成道路，其為日據時期之保甲路者，因供公眾通行滿二十年，已有公用地役關係存在而成為他有公物‧‧‧」，亦見構成既成道路之表見繼續之地役事實，應持續二十年以上者始可。況依民法第八百五十二條、第七百七十二條及第七百六十九條規定，益證私有土地因有公用地役關係而形成既成道路者，其時效取得之繼續並表現的地役事實，仍似滿二十年者為要件。
⒊司法院釋字第四○○號解釋理由書中亦明認「既成道路成立公用地役關係，
首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時代、八七水災等）為必要。」再度明白表示其時效完成不僅應年代久遠，且須時日長久，致一般人無復記憶其確實之起始者，始足當之。
⒋原告土地自廢耕起至六十八年新竹市○○路道路開闢工程及土地徵收時止，
甚至十年未滿，其非「數十年」或「時日長久，一般人無復記憶其確實之起始」，彰彰甚明。被告將該土地逕行核定為既成道路者，顯然違背法律、解釋、判例及內政部函示。
㈡縱系爭土地為既成道路，被告未辦理徵收補償，亦有違法。
⒈行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十
三日台六十九內第二○七二號函皆謂：「政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程，施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍依道路使用，且依土地登記簿記載，於土地總登記時已登記為道路地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘一律辦理徵收補償。」⒉本件土地既非日據時代之既成道路，其土地登記簿登載地目為「田」，並非
「道」，則顯與上開函示之除外規定有間，被告即「應一律辦理徵收補償」始符法旨。況按前揭司法院解釋，亦明示「國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限，籌措財源，逐年辦理或以他法補償」。諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度，抵稅或以公有土地抵償，以代金錢給付等等，皆屬例示可行之辦法。被告未依上開解釋提出具體方案者，亦有違法。
⒊被告就同屬該路段徵收案之辦理有違平等原則。
被告林森路道路開闢工程及土地徵收案，其同屬該路段之土地，除原告所有系爭土地外，業皆辦竣徵收補償手續，唯原告所有系爭土地遲未辦理徵收補償，顯已有違平等原則，然被告迄今猶執陳詞謂：「以目前本府財源情況，無法籌列預算辦理徵收」、「俟本市統籌辦理既成道路私有地征收時，一併列入辦理」云云，顯然違背前開司法院解釋「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收補償，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」。被告拒不辨理該土地之徵收補償，於法無據。
二、被告主張之理由：㈠被告係依法辦理徵收。
⒈被告辦理公共設施保留地徵收，係依據土地法第二二四條及同法施行法第五
十條等有關規定，擬具計畫書陳報內政部准予照案徵收。又依據土地法第二○八條規定，當計畫開闢該公共事業需用該等土地時，依法辦理徵收。⒉原告所有系爭土地之都市計畫土地使用分區係為都市○○道路用地，且位於已開闢完成之計畫道路工程用地範圍內。
⒊依內政部八十五年十一月二十八日台八五內地字第八五一一三五三號函示：
「既成道路符合行政法院四十五年第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護。至於政府興闢及拓寬道路須徵收私有土地時，如計畫範圍內包含既成道路，應同時辦理徵收」，惟查原告所有前開地號土地，本府目前並無興闢及拓寬道路之計畫。
㈡被告正依法積極規劃對私有土地徵收補償
⒈依內政部八十五年十一月二十八日台八五內地字第八五一一三五三號函說明
二、（一）函示：「‧‧‧行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三台六九內字第二○七二號函與司法院大法官第四○○號解釋意旨既有不符，應不再援用」。
⒉對於既成道路之私有土地應如何辦理徵收補償乙節，被告遵照台灣省政府八
十五年八月二十一日八五府建四字第○七一五○八號函轉行政院八十五年八月七日台八十五內字第二六六九九號函核示：衡量以市區徵收等方式取得，並訂定優先順序研擬長期計畫，積極規劃及籌措財源分年辦理。
⒊礙於地方政府財源拮据，前台灣省政府建設廳於八十六年十一月廿八日以八
六建四字第五六四○號函全省各縣市，對於全國各縣市政府占有人民私有地部份，正建請中央編列經費補助各縣市徵收或由中央政府研擬因應之法令暨解決方案辦理後，被告將積極配合辦理。
⒋被告轄內現有類似供公共通行之既成道路，仍屬私有土地者為數甚多，其徵
收所需之經費亦甚為龐大，實非被告財政所能負擔。被告擬於完成都市計畫容積移轉辦法之法定作業程序後，辦理都市計畫容積移轉予以補償，或俟中央撥款專案補助，或由中央研討因應之法令暨解決方案後，依規定研訂期限籌措財源逐年辦理中。
⒌內政部於八十八年八月二十七日以台八八內營字第八八七四三一二號函囑被
告就現有既成道路尚未依法辦理徵收補償部分，統計其所需之地價補償費，概值約為五○、一六一、五二○、○○○元。而本案徵收補償所須經費約為
四一、九三○、○○○元，實非本府財政所能負擔，又僅單獨針對原告所有土地予以徵收補償，有違社會公平原則。
理 由
壹、程序部分
一、依行政訴訟法第一百八十六條準用民事訴訟法第一百七十條及一百七十六條規定，於被告機關法定代理人（代表人）死亡或代理權消滅之情形，訴訟程序固當然停止，須由新任法定代理人以書面承受訴訟，惟聲明之書面以其內容足認其有承受訴訟之意思為已足。本件原告之代表人於起訴後，由原代表人蔡仁堅變更為乙○○，並於九十年十二月二十一日提出行政訴訟委任狀於本院，委任丙○○為訴訟代理人，依委任狀之內容，其以代表人之地位為訴訟行為之旨甚明，足認有承受訴訟之意思，是本件訴訟程序不因原告代表人變更而停止。
二、次按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正」、「撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。」，行政訴訟法第一百零七條第一、二項，固有明定，惟本件原告係提起課以義務之訴，並無該條文之適用，本院勿庸裁定先命原告補正被告機關，均合先敘明。
貳、請求徵收土地部分：
一、原告主張系爭土地為民國四十二年間，政府實施耕者有其田放領之耕地，自始即由原告耕佃使用；於五十七年間新竹市公所（改制為新竹市政府）占用該地闢建七米以下黃土路致部分廢耕；嗣後，於六十八年五月間將系爭土地核定為既成道路，拓寬為二十米道路等事實，為被告所不爭執，自堪信為真實。茲本件待審究者，厥為原告依此事實，向被告請求徵收系爭土地，是否依法有據。查土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律另有規定外，並無土地徵收之公法上請求權（改制前之行政法院著有二十四年度判字第十八號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已。原告引據行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號及同院六十九年二月二十三日台六十九內第二○七二號函示，並非法律，其亦未賦予原告土地徵收之公法上請求權，自不得依此請求被告徵收系爭土地。而依現行法律原告尚無請求徵收系爭土地之法律依據。
二、又關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例。「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件；其組織規程，由中央主管機關定之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第
十四、十五、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，故原告逕以非主管機關之被告，對其申請徵收系爭土地，被告適格自有欠缺，難謂適法。
參、請求給付徵收補償費部分：
一、查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。惟按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟。
二、雖司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。系爭土地迄尚未經徵收，即不發生適用該號解釋之餘地，且經查並非系爭土地所在路段之所有土地均已辦理徵收，並無違反平等原則之情形，矧土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，應不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟。故本件原告於系爭土地未經徵收處分存在狀況下，請求被告給付徵收補償費，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 一 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 四 日
書記官 黃明和