臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第一八一六號
原 告 台北縣政府代 表 人 甲○○縣長）被 告 乙○○訴訟代理人 許麗紅 律師右當事人間因公法上不當得利事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、緣原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，並經公告確定後發放補償費並拆遷完畢。
Ｂ、惟因案外人謝崇德、謝元富不服原告機關核定之補償費，提起訴願，原告乃先後三次予以複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準。原告乃以民國（下同）八十五年一月十二日（起訴狀誤載為十一日）以八五北府工土字第七八一○號函通知被告於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費新台幣（下同）三二八、四六一元。
Ｃ、被告則以拆遷補償費係原告核算經公告確定後發給，原告不能就已確定案件要求被告返還，何況原告對補償費金額之計算，向來均係其自行計算，從未知會被告，其如何計算，亦非被告所能知悉，基於信賴保護原則，原告亦不得要求被告返還等語抗辯，原告乃向本院訴請被告返還系爭補償費。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明求為判決：
１、被告應給付原告三二八、四六一元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
Ｂ、被告聲明求為判決：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、緣被告所有坐落省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經復查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費三二八、四六一元，原告曾於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函，請被告在八十五年二月二十九日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k＋000～6k＋626段拓寬道路補償費專戶○○九─○○一─一○二○二─五」地址：台北市○○○路○段○○○號（並加註業主姓名），惟詎迄今未償還。
２、有關補償費業補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第二次會議（八十九年三月十六日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第三次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查；因被告已領金額大於第三次複估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額，請判決如原告訴之聲明。
Ｂ、被告主張之理由：
１、緣原告之起訴理由無非以「地價評議委員會八十九年第二次會議討論且決議：『①補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。②本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。③以第三次複估金額為建築物補償標準。』而認因被告已領金額大於第三次初估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，被告其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額。」等理由，惟查原告所為有下述違法之處。
２、原告所為顯屬違憲：
ａ、按釋字第四四○號解釋「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」、釋字第四二五號解釋「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之『法律』必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」及釋字第四○○號解釋「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得『依法』徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。‧‧‧其所有權人對土地既亡無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依『法律』之規定辦理徵收給予補償‧‧‧」及釋字第四○九號「人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收土地之要件及程序，憲法並未規定，係委由『法律』予以規範，此亦有憲法第一百零八條第一項第十四款可資依據‧‧‧」是土地徵收乃國家為公共利益之必要，依法行使公權力，而致使特定人之權益受到特別犧牲，惟仍須在不致侵害人民財產權情況下，是規定國家應對該等人民加以合理補償，且徵收之要件、程序等均應由法律規定，不容行政機關為了公益反而罔顧、侵害基本人權。
ｂ、經查原告所主張之地價評議委員會八十九年第二次會議所決議：「①補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。②本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。③以第三次複估金額為建築物補償標準。」乃規範行政機關之內部單位在核估地價時之標準，並非對外直接發生法規範效力之一般性規定，自不得拘束被告，且在被告之財產權係憲法所保障之基本人權前提下，縱本件原告就核估標準有誤，仍不得依據此決議即作出使被告受有負擔之不利益處分，致侵害被告之財產權，蓋被告所領得之補償費係原告依法定程序，經估定公告而合法領得，並非無法律上原因，是被告既得之合法權利，自不容原告逕依效力僅拘束原告之決議而任意侵奪，否則被告之基本人權將無從保障，從而原告所為顯已違憲、違法。
２、原告所為顯違反行政程序法：
ａ、按行政程序法第九十二條第一項「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，則本件原告依據前揭決議對被告所為返還溢領補償費之函示，係剝奪被告既得之財產權，屬行政處分中之剝權處分，而其作成程序應符合行政程序法，當屬無疑。
ｂ、次按行政程序法第一百零二條「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」可知行政處分乃干涉人民權利義務者，其作成應受法律及一般法律原則之拘束，其內容應謹守明確性原則，使處分相對人有預見可能性，並應以誠實信用之方法為之、保護人民正當合理之信賴，且遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，而剝權處分因係剝奪人民自由或權利，為避免有違憲法所保障人民基本權利之虞，法律明定其作成程序較其他處分更為嚴格，即「應」給予處分相對人陳述意見之機會。
ｃ、經查本件被告因所有建物坐落於省道台十五線道路拓寬工程用地上，經原告依法公用徵收，並受領補償金，而本件補償金之額度係原告依法定程序核定、公告，該建物之被徵用人 (即被告)亦同意 (即未聲明異議)並依法定程序完成補償金之受領，所有建物亦因此而遭拆除，迺嗣後原告竟以不同之核估標準而逕以先前之補償金數額核定有誤，在後核定之數額較低為由，認定本件被告領受有溢放之補償金，為公法上不當得利而請求返還，原告此舉使被告在毫無預見可能性之情況下受此不利益處分之突襲，致生財產權上之侵害，顯已違反行政行為之明確性原則。
ｄ、再者，本件被告既係信賴原告原先核定之補償金數額，同意拆遷建物，並完成補償金之領取，自有信賴保護原則之適用，乃原告嗣後為較低之補償金額核定，並請求返還溢放之補償金，即已侵害本件被告之信賴利益，而原告前後認定不同之情形本非本件被告事前得預知或因重大過失而不知；且補償金之重新核定亦非可歸責於本件被告之原因所致，從而本件被告之信賴自係合理而值得保護，原告自不得任意侵害。
ｅ、再按「苟原處分原決定或再訴願官署於訴願再訴願之決定確定後，發現錯誤或因有他種情形，而撤銷原處分另為新處分，倘於訴願人再訴願人之權利或利益並不因之而受何損害，自可本其行政權或監督權之作用，另為處置。」司法院二十五年院字第一五五號著有解釋。嗣行政法院五十四年判字第二五五號判決重申上述解釋意旨，認為行政官署對其已為之行政行為，發覺有違誤之處，得自動更正或撤銷原處分，須於不損害當事人正當權利或利益之情形下始得為之。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但對列各款情形之一者，不得撤銷：(一)撤銷對公益有重大危害者。(二)受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第一百十七條亦定有明文。是縱原告認原核估標準有誤，應予更正，惟仍須於不損害被告正當權利乃信賴利益之情形下始得為之，而被告所受領之補償費既係依法定程序合法領得由不得原告因內部作業有誤，致使被告受不利益之處分，否則人民對行政當無信賴可言，行政程序法之立意盡失。
３、綜上，本件被告所領得之徵收補償費係經法定程序領得，即屬合法之權利，縱原告之內部運作有誤，亦非可歸責於被告之事由，被告基於信賴原告所得之利益應受保護，原告所為顯已違憲、違法，是本件原告之請求顯無理由。
理 由
一、按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，行政程序法第九十二條第一項、第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段分別定有明文。又按義務人依法令或本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，其處分書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，主管機關得逕移行政執行處就義務人之財產強制執行之，行政執行法第十一條第一項第一款亦定有明文。
二、本件原告因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。惟因案外人謝崇德、謝元富不服原告機關核定之補償費，提起訴願，原告乃先後三次予以複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，原告乃以八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被告於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費三二八、四六一元。
三、依上說明，被告八十五年一月十二日八五北府工土字第七八一○號函即係原告職權撤銷原處分之一部，並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被告因而負有返還溢領部分之保險給付之義務，故該函敍明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，構成依法令所為之行政處分，具有下命處分之性質。
四、被告因上開處分而負有公法上金錢給付義務，且處分書本身又定有履行期間，被告既逾期未履行，依首揭說明，原告即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向高等行政法院另行提起給付之訴。至於遲延利息之請求部分，雖然上開通知函未一併命被告給付，但依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項之規定，利息本屬不當得利返還之範圍，原告可另以行政處分命被告給付，亦無向本院起訴之必要。否則如認原告須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。
五、上開通知函的性質為下命性質行政處分，雖屬無疑，惟原告機關作成該處分之行政程序與處分本身之理由構成，尚有不完足周延之處，本院認為仍有附帶加以指明，以供原告在往後案例參考之必要：
Ａ、按行政程序法係八十八年二月二日公布，而自九十年一月一日起施行，雖早於系爭處分作成之日期，但該法所揭櫫而予以明文化的行政法上一般原理原則，基於憲法上法治國原則之要求，以及保障人民基本權之意旨，對於行政程序法公布施行前之行政行為仍有適用，而非必須待該法正式施行相關法律原則始對行政機關產生拘束力，在此合先敘明。
Ｂ、依行政程序法第九條，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。又依該法第一百十七條，行政機關職權撤銷違法行政處分時，必須遵守信賴保護原則，衡量人民對原違法處分之信賴利益及撤銷所欲維護之公益（該條第二款），倘因公益大於人民的信賴利益而仍決定撤銷時，對於人民因信賴該處分致受財產上之損失，亦應給予合理補償（該法第一百二十條第一項參照）。
Ｃ、本案即屬此處「撤銷違法授益行政處分」之情形，故原告將來就類似案件如另以行政處分重新命人民繳還溢額受領之補償費時，處分內容自應敘明人民信賴原處分之利益，與撤銷原處分、追繳溢領款項所欲實現之公益的利益內容，原告機關對於諸此相關利益衡量的過程及結果，倘原告機關仍決定撤銷，更須說明人民是否因授益處分撤銷而產生損害，以及是否加以補償等事項，該處分的理由構成始可謂周延。
六、最後，本院裁判見解向來堅持，行政的本質係講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非屬行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被告對於上開處分本得提起行政救濟，如又認原告得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將可能造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及裁判歧異之困擾。故原告起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十八 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十八 日
書記官 林麗美