臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第一八一七號
原 告 台北縣政府代 表 人 甲○○縣長）被 告 乙○○訴訟代理人 許麗紅律師右當事人間因公法上不當得利事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因辦理省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經原告三次複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以第三次複估金額為準，原告乃以八十五年一月十二日（原告誤載為十一日）以八五北府工土字第七八一○號函通知被告於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費新台幣（下同）一七
一、六二四元。被告迄未返還，原告乃訴請返還系爭補償費。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣一七一、六二四元，及自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈被告所有坐落省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補
償費，經復查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費一七一、六二四元，原告曾於八十五年一月十一日（應係十二日之誤）以八五北府工土字第七八一○號函，請被告在八十五年二月二十九日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「台灣土地銀行士林分行，台十五線0k+000～6k+626段拓寬道路補償費專戶○○九─○○一─一○二○二─五」地址：台北市○○○路○段○○○號（並加註業主姓名），惟詎迄今未償還。
⒉有關補償費業補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第二
次會議（八十九年三月十六日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第三次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查；因被告已領金額大於第三次複估金額，即產生溢領金額情形，並至今未返還溢領金額部分，其無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額。
㈡被告主張之理由：
⒈原告所為顯屬違憲：
按釋字第四四○號解釋「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」、釋字第四二五號解釋「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之﹃法律﹄必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」及釋字第四○○號解釋「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。：：
：其所有權人對土地既亡無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償：：：」及釋字第四○九號「人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收土地之要件及程序，憲法並未規定，係委由法律予以規範，此亦有憲法第一百零八條第一項第十四款可資依據：：：」是土地徵收乃國家為公共利益之必要，依法行使公權力，而致使特定人之權益受到特別犧牲，惟仍須在不致侵害人民財產權情況下，是規定國家應對該等人民加以合理補償，且徵收之要件、程序等均應由法律規定，不容行政機關為了公益反而罔顧、侵害基本人權。經查原告所主張之地價評議委員會八十九年第二次會議所決議：「①補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。②本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。③以第三次複估金額為建築物補償標準。」乃規範行政機關之內部單位在核估地價時之標準，並非對外直接發生法規範效力之一般性規定，自不得拘束被告，且在被告之財產權係憲法所保障之基本人權前提下，縱本件原告就核估標準有誤，仍不得依據此決議即作出使被告受有負擔之不利益處分，致侵害被告之財產權，蓋被告所領得之補償費係原告依法定程序，經估定公告而合法領得，並非無法律上原因，是被告既得之合法權利，自不容原告逕依效力僅拘束原告之決議而任意侵奪，否則被告之基本人權將無從保障，從而原告所為顯已違憲、違法。
⒉原告所為顯違反行政程序法：
①按行政程序法第九十二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關
就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，則本件原告依據前揭決議對被告所為返還溢領補償費之函示，係剝奪被告既得之財產權，屬行政處分中之剝權處分，而其作成程序應符合行政程序法，當屬無疑。
②次按行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或
權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」可知行政處分乃干涉人民權利義務者，其作成應受法律及一般法律原則之拘束，其內容應謹守明確性原則，使處分相對人有預見可能性，並應以誠實信用之方法為之、保護人民正當合理之信賴，且遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，而剝權處分因係剝奪人民自由或權利，為避免有違憲法所保障人民基本權利之虞，法律明定其作成程序較其他處分更為嚴格，即應給予處分相對人陳述意見之機會。經查本件被告因所有建物座落於省道台十五線道路拓寬工程用地上，經原告依法公用徵收，並受領補償金，而本件補償金之額度係原告依法定程序核定、公告，該建物之被徵用人（即被告）亦同意（即未聲明異議）並依法定程序完成補償金之受領，所有建物亦因此而遭拆除，迺嗣後原告竟以不同之核估標準而逕以先前之補償金數額核定有誤，在後核定之數額較低為由，認定本件被告領受有溢放之補償金，為公法上不當得利而請求返還，原告此舉使被告在毫無預見可能性之情況下受此不利益處分之突襲，致生財產權上之侵害，顯已違反行政行為之明確性原則。再者，本件被告既係信賴原告原先核定之補償金數額，同意拆遷建物，並完成補償金之領取，自有信賴保護原則之適用，乃原告嗣後為較低之補償金額核定，並請求返還溢放之補償金，即已侵害本件被告之信賴利益，而原告前後認定不同之情形本非本件被告事前得預知或因重大過失而不知；且補償金之重新核定亦非可歸責於本件被告之原因所致，從而本件被告之信賴自係合理而值得保護，原告自不得任意侵害。
③再按「苟原處分原決定或再訴願官署於訴願再訴願之決定確定後，發現錯誤
或因有他種情形，而撤銷原處分另為新處分，倘於訴願人再訴願人之權利或利益並不因之而受何損害，自可本其行政權或監督權之作用，另為處置。」司法院二十五年院字第一五五號著有解釋。嗣行政法院五十四年判字第二五五號判決重申上述解釋意旨，認為行政官署對其已為之行政行為，發覺有違誤之處，得自動更正或撤銷原處分，須於不損害當事人正當權利或利益之情形下始得為之。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但對列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第一百十七條亦定有明文。是縱原告認原核估標準有誤，應予更正，惟仍須於不損害被告正當權利乃信賴利益之情形下始得為之，而被告所受領之補償費既係依法定程序合法領得由不得原告因內部作業有誤，致使被告受不利益之處分，否則人民對行政當無信賴可言，行政程序法之立意盡失。
理 由
一、按義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，其處分文書定有履行期間，如逾期不履行，主管機關得移送行政執行處就義務人之財產強制執行，行政執行法第十一條第一項第一款定有明文。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」，行政程序法第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段、第二項分別定有明文。次按行政程序法雖於九十年一月一日始開始施行，但上開法理本存在於五十九年十二月二十三日修正公布之訴願法第十七條第二項及八十七年十月二十八日修正公布、八十九年七月一日施行之訴願法第八十條第一項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定中，改制前行政法院四十四年判字第四十號判例亦明示：「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷，並非法所不許」，另二十四年判字第四號、五十年判字第二十五號判例意旨均屬同一意旨。而授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，依民法第一百七十九條規定之法理，其應負返還該已無法律原因之利益之義務，原授予利益之機關即有請求其返還之權利，且基於主管此項事務之機關職權，自可以行政處分之方式命其返還該項不當得利。故縱使在行政程序法施行前，行政機關仍得於發現其所為授益性行政處分有違誤時，依職權為全部或一部之撤銷，並命受益人於一定期限內返還其不當得利，此乃行政機關本於法令（或法理）所為之形成及下命處分，受處分之相對人即因而負有公法上金錢給付義務，如其認為此項處分有違法或不當，自得另行提起行政救濟。而主管機關亦得於履行期限屆滿後，移送行政執行處就義務人之財產強制執行。
二、查原告因辦理省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經原告予以複估，並認應以第三次複估之金額為準，原告乃於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被告：「台端所有坐落省道台十五線0k+000～6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件）請八十五年二月二十九日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」，並於附件「建築物補償清冊」內敍明各業主建築物坐落門牌、複估金額、已領金額及追繳金額，其中本件被告應追繳金額為一七一、六二四元，此有原告所提上開公函及附件西部濱海公路台十五線0k+000～6k+626用地內建築物補償清冊可稽。原告既於核定被告之建築物補償金額後，因複估發現原核定補償金額有誤，乃決定以複估之金額為準，即係更為核定較低之金額（亦即依職權撤銷原核定之一部），並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被告有返還溢領部分之補償金額之義務，乃發函敍明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，甚為明顯，則此公函即係依法令所為之行政處分，具有形成及下命處分之性質，被告因而負有公法上金錢給付義務，茲被告既逾期未履行，依首揭說明，原告即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向高等行政法院另行提起給付之訴。至於遲延利息之請求部分，雖然上開公函未一併命被告給付，但依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項之規定，利息本屬不當得利返還之範圍，原告可另以行政處分命被告給付，亦無向本院起訴之必要。否則如認原告須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。且按行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被告對於右開公函本得提起行政救濟，如又認原告得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾。故原告起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
三、據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 二 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 二 月 二十六 日
書 記 官 王永昌