臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二○五五號
原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 林東乾律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 邱淑媞（局長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因有關眷舍事務事件，原告不服臺北市政府中華民國九十年一月十二日府訴字第八九○七八二八二○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告甲○○之養父，亦即原告乙○○（更名前為黃錫雄）之祖父黃天係，原任職於被告機關擔任技工，臺灣光復後配住於被告所經管位於台北市○○○路○號之市有眷舍，黃天係於民國四十七年一月十四日死亡後，系爭眷舍由原告等二人續住。嗣該眷舍經行政院核准實施就地改建，該改建工程於八十五年十二月三十一日決標，被告乃通知現住戶應於八十六年三月三十一日前完成搬遷，當時被告並未發現原告等二人不符「合法現住人」之資格。原告二人於八十八年三月二十二日向被告查詢其等是否為眷舍改建配戶之一，被告於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」，原告二人因而於八十八年四月二十一日就得配售之房地與第三人簽訂房屋買賣契約書。嗣被告清查發現原告甲○○係原配住人黃天係之養女而非配偶；原告乙○○則為黃天係之養孫，原告二人不符修正前中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第三條規定「合法現住人」之資格，乃以八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函知原告二人不符「合法現住人」之資格，無權承購改建之公教住宅，並通知原告二人之前向被告申領之各項補助費合計新台幣（以下同）三十六萬六千八百九十六元應於八十九年九月五日前至原告處辦理繳回，原告不服提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」，原告二人因而於八十八年四月二十一日就得配售之房地與第三人簽訂房屋買賣契約書，原告是否因被告上開函文產生合理信賴，被告基於信賴保護或誠信原則不得撤銷上開函文認定原告甲○○為符合配售之現住人資格之表示？㈠原告主張之理由：
⒈黃天係本為被告之技工，於光復後即獲配住坐落台北市○○○路○號台北市政
府所有眷舍一戶，黃天係之養女即原告甲○○與乙○○（即甲○○之子，原名黃錫雄），自三十五年十月一日起，原告即與黃天係同住於前開眷舍，有戶籍謄本可按。
⒉黃天係雖於四十七年間逝世，惟原告乙○○於七十三年間，經被告認定為合法
現住戶，有被告就地改建公教住宅計劃大綱足憑，另依被告八十八年三月二十六日北市衛秘字第八八二一三三三五○○號函，亦認定原告為黃天係之遺眷，甲○○符合系爭眷舍改建配售之現住人，原告完全信賴被告出具之前揭公文書，因而於八十八年四月廿一日將配售之改建眷舍，出售與第三人林淑真，雙方訂有買賣契約書。
⒊詎料，被告嗣於八十九年八月七日以北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函
，對於八十八年三月二十六日北市衛秘字第八八二一三三三五○○號函，認定原告甲○○屬「合法現住人」資格更正為「資格不符」，故認定原告無權承購改建之公教住宅，並要求原告繳回搬遷費、房租補助費等款項共計三十六萬六千八百九十六元等情。揆諸系爭八十九年八月七日北市衛祕字第八九二二六二○四○○號函，認定原告等均不符「合法現住人」資格要件，其理由無非依行政院人事行政局八十六年八月七日八六局住福字第二六九二二號函釋，合法現住人須為「現職人員」「退休人員」或「遺眷」，且遺眷僅以原配住人之父母、配偶及未成年子女為限，而原告甲○○乃黃天係之養女，乙○○為甲○○之子，按黃天係於四十七年死亡時，甲○○已成年，因此，原告甲○○、乙○○均非合法現住人，亦無承購公教住宅之資格云云。惟查，上開事實被告依其職責理應詳查，以判斷原告等是否為合法現住人，被告未依行政院人事行政局八十六年八月七日八六局住福字第二六九二二號函釋之標準，率即以八十八年三月廿六日北市衛秘字第八八二一三三三五○○號函，回覆原告甲○○確為系爭眷舍改建配售之現住人，使原告產生正當合理之信賴。
⒋縱被告疏未注意行政院人事行政局八十六年八月七日八六局住福字第二六九二
二二號函，被告七十六年十月二十日七六局肆字第二八三二九號函與行政院五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八號函釋，導致八十八年三月二十六日北市衛秘字第八八二一三三三五○○號函內容有誤，亦係可歸責於被告之事由，與原告無關，被告竟以八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函，剝奪原告承購公教住宅之資格，完全將其行政過失轉嫁由原告承擔，顯然違反行政程序法第八條所定誠信原則。
⒌第查行政程序法第八條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護
人民正當合理之信賴。」按被告八十八年三月二十六日北市衛秘字第八八二一三三三五○○號函乃原告之「信賴基礎」，原告遂與訴外人林淑真簽訂買賣契約，此即為「信賴表現」，原告對於前述信賴基礎並無惡意詐欺、脅迫或其他不正當方法而獲得，亦未就重要事項為不正確或不完全之說明、誤導被告，足證原告之信賴出於善意而值得保護。
㈡被告主張之理由：
⒈被告局長葉金川業已於九十年六月二十九日離職，原職由邱淑媞接任，特依行政訴訟法第一百八十一條第一項為承受之聲明。
⒉本件係為是否合乎眷舍續住條件從而衍生之配售資格爭議案件，應屬私法行為
，並非執行公法所為之行政處分，不合行政訴訟要件，應予程序駁回，合先敘明。
⒊依五十八年三月十一日行政院臺人政肆字第○六七二一號令訂定發布之「中央
各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第三條合法現住人應符合下列各款之規定：『二、為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷』、『六、有續住之資格』。前項第二款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。原告甲○○於原配（借）住人黃天係四十七年死亡時業已成年（依戶籍資料甲○○係民國00年生，當時已三十五歲），與前述遺眷規定不符（即便當時未成年，依規定子女一旦成年即不符續住之資格），不符「合法現住人」之資格，乃乙○○當時雖未成年，但其係原配（借）住人黃天係之養孫而非其未成年子女，亦不符「合法現住人」之資格。且均與行政院人事行政局五十四年十一月十六日臺（五四）人字第八三一六號、五十八年十二月八日臺
（五八）人政肆字第二五七六八號、七十六年十月二十日（七六）局肆字第二八三二九號、八十六年八月七日（八六）住福字第二六九二二號函之各項規定不符，自無權承購改建之公教住宅及申領任何補助費。
⒋查被告經管青島東路六號市有眷舍，自七十年籌劃就地改建，經行政院於七十
二年十一月三十日台七十二人政肆字第三三○五二號函核准為第一階段辦理第一期實施，至八十六年元月份獲住福會通知，改建工程於八十五年十二月三十一日決標，請被告通知現住戶於八十六年三月三十一日前完成搬遷，當時未發現原告並不符「合法現住人資格」。惟至八十九年三月中旬因該眷舍已近改建完工，住福會數度來函，要求被告協助取得原告目前戶籍謄本及身份證影本等相關文件，並請被告提報具體確實事證資料。為求慎重經被告行文向原告要求檢附相關證明文件後查察結果，「甲○○為原配（借）住人黃天係之養女而非配偶，乙○○係為甲○○之子【即原配（借）住人之養孫】」。
⒌另依行政院八十七年一月十二日台八十七專字第○一五七七號函規定「按眷屬
宿舍之合法現住人於報行政院核定就地改建時，應僅取得申請承購公教住宅之『資格』，而非『權利』，須俟該現住人簽妥購屋貸款契約書時，始發生私法上之權利義務關係，故於簽約完成後如有現住人死亡情事，才得依法辦理繼承等事項。如現住人在未簽妥購屋貸款契約前死亡，則為『承購資格』之喪失，此項『資格』有其專屬性，非可視為『權利』，其繼承人不得主張繼承，是以眷舍合法現住人之已成年兒女自無權承購改建之公教住宅。」，據此，黃天係既已於宿舍改建前（四十七年）逝世，故原告亦均不得主張繼承黃天係應有配售公教住宅之權利，亦不得與訴外人林淑真簽訂買賣契約，被告所為與誠信原則並無違背。
⒍就原告主張：⑴被告眷舍就地改建前後，規定不一，漠視原告於該址居住「五
十二年之權益」。⑵被告於『拆屋改建』時，當時原告等二人無法簽妥購屋貸款契約書，非「資格」與「權利」之認定，而是拆屋後「住的權益」之解決。
⑶被告於本年該眷舍就地改建完工後（現仍未完工，而原告有所誤解），始引述行政命令（八十六年眷舍就地改建前法令）否定原告等二人之權益，依民法第二四五條之一第一項第一、三款規定，顯有不實隱匿及違反誠信原則之嫌等三點乙節，被告前未察覺原告甲○○與黃天係為養父女而非配偶關係，誤認甲○○為尚符合配售之現住人，但亦已於公函明白告知原告「合法現住人之資格」僅以原配住人之父母、配偶及未成年子女為限，當時原告應已明白不符配住資格，自無權承購改建之公教住宅。迨被告於該眷舍尚未改建完成前依資料發現上述情事，查出原告不符「合法現住人」資格，即依規定以八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函行文告知原告審查結果並通知原告繳回所申領之各項補助費，並無前後用法行事不一、隱匿及違反誠信原則之情事。另被告長期以來雖因未察覺原告不符「合法現住人之資格」，致未曾對原告無權佔用情形主張收取租金或應予收回眷舍之權利，然其權利行使與否，與原告是否具備「合法現住人資格」無涉，況且原告既無該地房舍所有權（物權）及合法配住權利，自無從主張其有於該址居住「五十二年之權益」及因其主觀認定拆屋後「住的權益」之解決，衍生配售房屋且申領各項補助費之權益。
理 由
甲、程序方面：
一、原告起訴後，被告代表人即局長葉金川業於九十年六月二十九日離職，原職由邱淑媞接任，被告已具狀陳明依行政訴訟法第一百八十一條第一項為承受之聲明，核無不合，應予准許。
二、又本件係原告就被告八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函知原告二人不符「合法現住人」之資格，無權承購改建之公教住宅，並通知原告二人之前向被告申領之各項補助費合計三十六萬六千八百九十六元應予繳回，已足認定為否准原告承購改建之公教住宅資格之表示，該補助費之繳回亦屬公法上不當得利問題，故本件兩造爭執並非私法行為，本院仍應實體審理，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告甲○○之養父，亦即原告乙○○（更名前為黃錫雄）之祖父黃天係，原任職於被告機關擔任技工，臺灣光復後配住於被告所經管位於台北市○○○路○號之市有眷舍，黃天係於四十七年一月十四日死亡後，系爭眷舍由原告等二人續住。嗣該眷舍經行政院核准實施就地改建，該改建工程於八十五年十二月三十一日決標，被告乃通知現住戶應於八十六年三月三十一日前完成搬遷，當時被告並未發現原告等二人不符「合法現住人」之資格。原告二人於八十八年三月二十二日向被告查詢其等是否為眷舍改建配戶之一，被告乃於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」。嗣被告清查發現原告甲○○係原配住人黃天係之養女而非配偶；原告乙○○則為黃天係之養孫，原告二人不符中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第三條規定「合法現住人」之資格，乃以八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函知原告二人不符「合法現住人」之資格，無權承購改建之公教住宅，並通知原告二人之前向被告申領之各項補助費合計三十六萬六千八百九十六元應於八十九年九月五日前至原告處辦理繳回，原告不服提起訴願，經遭決定駁回之事實，為兩造所不爭執，並有台北市政府衛生局經管青島東路六號眷舍現住戶清冊、台北市政府衛生局就地改建公教住宅計畫大綱、戶籍謄本、原告八十八年三月二十二日申請書、被告八十八年三月二十六日北市衛秘字第八八二一三三三五００號函可證，堪信為真實。
二、原告主張其信賴被告於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」，因而於八十八年四月二十一日就得配售之房地與第三人簽訂房屋買賣契約書，並據提出房地買賣契約書影本一份為證，本件應審究者係：原告是否因被告上開函文產生合理信賴而應受保護？茲分述之。
三、按中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第十二條規定：「眷舍現住人如係退休、資遺人員或核准配（借）用之原配（借）用人及其遺眷，其眷舍房地之處理，得照本辦法辦理。前項所稱遺眷，係指原配（借）住人之父母、配偶及未成年子女。」（該辦法於八十八年十二月十四日修正，修正前該辦法第三條規定，合法現住人應符合下列各款之規定：『二、為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷』、『六、有續住之資格』。前項第二款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。）又如前述，原告甲○○係原配住人黃天係之養女而非配偶；原告乙○○則為甲○○之子，原告二人不符修正前中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第三條規定「合法現住人」之資格。被告雖於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復原告略以：「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」，但查上開函文內容為「主旨：有關台端申請查詢是否為台北市○○○路○號眷舍改建配戶之一乙案，復如說明，請查照。說明：一、復台端八十八年三月二十二日申請書。二、查本局前技工黃天係為配住本局經管本市○○○路○號眷屬宿舍原配住人，甲○○與乙○○（原名黃錫雄）為其之遺眷；又查有關眷舍改建合法配售現住人所稱之「遺眷」僅以原配住人之父母、配偶及未成年子女為限，故甲○○為目前尚符合配售之現住人。」該函文之正本收受人則為原告甲○○、乙○○二人。依上開函文顯示，被告於函文中並未表明乙○○為符合配售之現住人，故原告乙○○以其信賴被告於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」，因而於八十八年四月二十一日就得配售之房地與第三人簽訂房屋買賣契約書，主張受合理信賴之保護，即屬無據。又被告就地改建公教住宅計劃大綱為機關內部文件，並非對外公布之行政法規，亦非對外發生法律效果之行政處分，原告自不能主張因信賴該計劃大綱而應受保護。
四、另按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第八條、第一百十七條、第一百十九條定有明文。又行政程序法雖係於九十年一月一日始施行，惟就施行前本件之公法上之信賴保護問題仍可據之為法律原則引用（最高行政法院八十三年度判字第一五一號判決參照），自不待言。
五、依上開信賴保護之法律原則，受益人如明知行政處分違法或因重大過失而不知者，其信賴不值得保護。本件被告於八十八年三月二十六日北市衛秘字第八八二一三三三五００號函文中記載「：：本局前技工黃天係為配住本局經管本市○○○路○號眷屬宿舍原配住人，甲○○與乙○○（原名黃錫雄）為其之遺眷；又查有關眷舍改建合法配售現住人所稱之「遺眷」僅以原配住人之父母、配偶及未成年子女為限，故甲○○為目前尚符合配售之現住人。」該函文雖表示原告甲○○為目前尚符合配售之現住人，但該函亦已載明有關眷舍改建合法配售現住人所稱之「遺眷」僅以原配住人之父母、配偶及未成年子女為限。故原告甲○○依該函文所示，其既明知本身為黃天係之養女，且於黃天係四十七年一月十四日死亡時業已成年（原告甲○○依卷附戶籍謄本記載為00年00月0日生，當時已年滿三十五歲），即非符合原配住人黃天係之遺眷即父母、配偶及未成年子女之規定，就被告上開函文所為「甲○○為目前尚符合配售之現住人」之回覆，原告甲○○對照函文前後內容，應明知該函覆「甲○○為目前尚符合配售之現住人」係屬違法錯誤。又原告甲○○縱非明知該函文係屬違法錯誤，但其就上開函文前段所載明「遺眷」之規定與其本身情形不符，應已可得而知其不符配售之現住人之資格。故原告甲○○就上開函文所載「甲○○為目前尚符合配售之現住人」違法錯誤之不知亦具有重大過失。依前開信賴保護法律原則之說明，原告甲○○就該函文答覆之違法瑕疵係明知或因重大過失而不知，其信賴應不值得保護。從而原告甲○○主張其得依行政程序法第八條規定受合理信賴之保護，為屬無據。
六、原告雖又主張縱被告疏未注意行政院人事行政局八十六年八月七日八六局住福字第二六九二二二號函，被告七十六年十月二十日七六局肆字第二八三二九號函與行政院五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八號函釋，導致八十八年三月二十六日北市衛秘字第八八二一三三三五○○號函內容有誤，亦係可歸責於被告之事由，與原告無關，被告竟以八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函，剝奪原告承購公教住宅之資格，完全將其行政過失轉嫁由原告承擔，顯然違反行政程序法第八條所定誠信原則一節。按行政行為固應以誠實信用原則之方法為之，查被告上開函文並無告知原告乙○○為符合配售之現住人，已如前述，故被告對原告乙○○部分，並無違反行政行為應以誠實信用方法為之問題。至被告對原告甲○○部分，雖被告以八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函知原告甲○○不符「合法現住人」之資格，與其於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」，前後不同，致影響人民對行政機關之信賴。但查行政行為固應以誠實信用原則之方法為之，又行政機關於發現其行政行為有違法瑕疵時，基於依法行政法律原則，原則上亦非不得依職權予以撤銷，二者權衡，應於人民之信賴較行政行為之合法性值得受保護時，基於誠信原則，行政機關始不得撤銷違法之行政行為。本件被告就其於八十八年三月二十六日以北市衛秘字第八八二一三三三五００號函復「：：甲○○為目前尚符合配售之現住人」之違法錯誤，原告甲○○係明知或因重大過失而不知，其信賴應不值得保護，已如前述，原告甲○○之信賴並非較被告八十九年八月七日以北市衛秘字第八九二二六二０四００號函知原告甲○○不符合法現住人之合法性值得保護，從而原告主張應受誠信原則之保護，亦無理由。
七、綜上所述，被告以原告二人不符修正前中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第三條規定「合法現住人」之資格，以八十九年八月七日北市衛秘字第八九二二六二○四○○號函知原告二人不符「合法現住人」之資格，無權承購改建之公教住宅，並通知原告二人之前向被告申領之各項補助費合計三十六萬六千八百九十六元應予繳回，於法尚無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告主張信賴保護與誠信原則，請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 三十一 日
書記官 賴思華