臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二○八六號
原 告 康和建設實業股份有限公司代 表 人 曾宏昌董事長訴訟代理人 黃虹霞律師被 告 台北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因建築執照事件，原告不服台北市政府中華民國九十年一月十七日府訴字第九○○一一○六四○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）八十三年間就台北市○○段○○段九九之一、一○○、一○○之三、一○一、一○五、一一二之一、一六四之一、一六八之一、一七○之一、一七二之一、一七三、一七五、一七七、一七八、一七九之二、一八一之一、一八二之一、一八三之三、一八三之四、一八六、二一五之一、二一九之一、二三六、二三七、
二七八、一六二、一六三、一六四、一六八、一七○、一七一、一七二地號等三十三筆土地申請「康和木柵萬芳路高層集合住宅山坡地開發規劃」都市設計雜項執照審議案，經台北市政府都市發展局以八十三年十二月二十日北市都三字第八三一三九七三號函復，符合台北市都市設計審議委員會審查決議，原告乃於八十四年三月二十五日向被告掛號申請雜項執照，經被告於八十五年五月二十一日核發八五雜字第○二四號雜項執照在案。嗣原告於八十六年十一月十九日以完成雜項執照工程之實質工程內容，向被告掛號申請雜項使用執照，惟因有鄰房針對基地內加勁式擋土牆之設置，恐影響居住安全及妨害景觀進行陳情抗爭而延宕，經多次協商，並經原告辦理都市設計審議變更設計及雜項執照變更設計後，於八十七年六月十五日重新掛號申請都市設計審議，並與鄰房達成協議，而於八十八年一月二十五日經台北市政府都市發展局核准變更雜項執照設計，被告據以核准變更雜項執照，並核發八十八年八月四日八八雜使字第二八九號使用執照。惟原告於領得上開雜項使用執照前，曾於八十八年四月二十二日提前向被告掛號申請建造執照，而台北市政府於同年四月三十日修正發布台北市土地使用分區管制規則，復於同年六月七日再修正函頒台北市山坡地開發建築要點。其後，原告於八十八年九月十三日向台北市政府都市發展局申請建造執照都市設計審議，因適用法令有疑義，經被告多次召集相關機關研商後，由台北市政府以八十九年五月十二日府工建字第八九○○○六四五○○號函知原告，被告並以八十九年六月二十日建造執照申請案審核結果表略以：「本案基地中屬『第二種住宅區』部分，位於台北市山坡地開發建築要點之適用範圍內；而該要點已於八十八年六月七日修正頒布施行，本案雖係法規修正前之掛號申請案件，本於信賴保護原則，得依都市設計審議核定時（即八十八年六月七日修正前）之法規繼續辦理建造執照，惟揆諸修正前之要點第四點第㈡款（被告更正為第㈠款，原告不爭），行政機關仍保有針對開發量體加以適度限制，以維整體公共安全之行政裁量權。故為兼顧新法提昇公共安全保障之基本立意，本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級坡部分（即坡度超過百分之五十五部分），將來雖得計入申請基地範圍，但不得計入檢討建蔽率及容積率，亦不得作為建築使用。請依上述修正後再送本局複審。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、原處分以本案基地適用之台北市山坡地開發建築要點雖於八十八年六月七日修正頒布施行，惟本案係上開要點修正前掛號申請案件，本於信賴保護原則，得依都市設計審議核定時（即八十八年六月七日上開要點修正前）之法規繼續辦理建造執照，而依修正前上開要點之第四點第㈠款規定，被告仍保有針對開發量體加以適度限制，以維整體公共安全保障之基本立意，故為兼顧新法提昇公共安全保障之基本立意，禁止六級坡部分建築基地計入檢討容積率云云。原處分關於本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖其中六級坡部分不得計入檢討建蔽率及容積率部分均屬違法，已損害原告權利，其中「本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級部分，被告認不得計入檢討容積率，而要求原告修正後送被告複審」部分，對原告權利損害尤其重大。
２、本案應適用八十八年六月七日修正前之台北市山坡地開發建築要點及「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫」所訂定之建蔽率及容積率量體規定，均為被告所不爭執。按上開修正前台北市山坡地開發建築要點第四點第㈡款並無任何授與被告或其他行政機關行政裁量權之文字，顯係被告不當引用上開要點第四點第㈠款規定。退步言之，原處分係指八十八年六月七日修正前台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款之規定，惟由該規定文義觀之，主管機關僅得為准否作為建築基地之行政裁量，並無所謂保有開發量體加以適度限制之行政裁量，原處分顯有誤解。
３、有關台北市山坡地開發建築要點如有法律授權，充其量係行政程序法第一百五十條第一項之法規命令，依行政程序法第一百五十條第二項規定，應明列法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，惟台北市山坡地開發建築要點並未明列法律授權之依據，已違行政程序法第一百五十條第二項規定。另按建築法第一條規定，建築管理之母法為建築法，同法第九十七條之一之規定係授權內政部訂定山坡地建築管理辦法，並未授權被告訂定台北市山坡地開發建築要點，故被告引用修正前台北市山坡地開發建築要點，顯未經法律合法授權，與行政程序法第一百五十條第一項規定本旨相違。
４、參照八十八年六月七日修正後台北市山坡地開發建築要點之公告—府都二字第八八○二二九三六○二號，非被告所訂定，而係與被告同級之台北市政府都市發展局所訂定，則台北市山坡地開發建築要點縱有適當之法源依據而為有效，惟被告所引修正前該要點第四點所稱「主管機關」應係指台北市政府都市發展局，而非被告，被告何得以修正前「台北市山坡地開發建築要點」第四點第㈠款之主管機關自居而主張有行政裁量權？
５、不論行政法規或行政處分均屬行政行為之一種，應符合行程政序法第四條法律及一般法律原則、第五條內容明確原則、第六條平等原則、第七條比例原則、第八條誠信原則、第九條當事人有利不利情形一律注意及第十條不得逾越法定裁量範圍及符合法規授權目的等規定，非由行政機關假借行政裁量之名任意行事：
⑴被告非修正前台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款之「主管機關」，該款規
定亦未賦予被告就有關容積率開發量體有行政裁量權。按關於人民之權利義務之事項應以法律定之；應以法律規定之事項，不得以命令定之，中央法規標準法第五條第二款及第六條定有明文。另本案經台北市都市設計審議委員會審議核定通過之基地容積率，相較於原處分修正計算之基地容積率，原告將受減少約三分之二容積率之重大損失，原處分除對原告權利重大限制外，並對原告權利有重大損害，依中央法規標準法第五條及第六條規定，被告僅能以法律規定作為限制依據，不能援引法規位階甚低、法源不明且不具法律地位之台北市山坡地開發建築要點之行政法規任意裁量，被告所為處分與行政程序法第四條相牴觸。
⑵被告從未就任何建造執照申請案件為類似本件申請基地不得計入檢討容積率之行
政裁量，依行政程序法第六條規定，被告不得違反平等原則而為差別待遇。另就建築管理言，內政部為被告上級機關，內政部依建築法第九十七條規定授權訂定之建築技術規則，依行政程序法第四條規定有拘束被告行政處分之效力。參照內政部頒建築技術規則建築設計施工編第一百六十一條「本規則所稱容積率係指基地內建築物總樓地板面積與基地面積之比」之規定，容積率係以基地面積為分母，建築物總樓地板面積為分子，據以計算所得之商數。被告竟稱本案檢討容積率時，不得將其中部分建築基地納入容積率檢討，使原告損失容積率約三分之二，顯違內政部頒建築技術規則建築設計施工編第一百六十一條規定。
６、被告對本件已經台北市都市設計審議委員會審議完竣，並無爭議，另就山坡地之開發建築之行政程序，其中有關雜項執照及建造執照之申請似得合併提出，再由被告依序審核發給。本案係依被告八十二年六月三十日北市工都字第八一八六三號函規定之程序辦理，即先經台北市都市設計審議委員會審議通過後，向被告申請雜項執照，完成雜項工程領得雜項執照使用執照後，再向被告申請建造執照。而依上開函釋所載，原告向被告申請雜項執照前必須提出土地使用計畫（含建築配置概略計畫，即含容積率檢討）圖說向被告申請初審，並經初審及複審通過後，始得提出於台北市都市設計審議委員會，並經台北市都市設計審議委員會審核通過後，始得向被告申請雜項執照，其間若有不合規定之處，被告應通知改正或駁回原告申請，經被告初審確認已改正完竣始能申請複審等。從而，本案有影響公共安全之虞之項目，如擋土、排水設施等，均已於雜項執照申請前之都市設○○○○段審核通過，且本案容積率檢討既向被告申請雜項執照前，已由被告及台北市都市設計審議委員會審議階段，經三級審程序審查通過認為符合規定，准予進入申請雜項執照，並准予發給雜項執照及使用執照，又准予進入申請建造執照之程序，則被告就容積率檢討部分，已於先完成之雜項執照申請前之程序中即已同意原告申請，是依行政程序法第一百十條第三項行政處分未經撤銷、廢止、或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在之規定，其同意之效力繼續存在，被告不得於該處分未失效前再為相反之處分，被告顯牴觸行政程序法第一百十條第三項規定，且同屬台北市政府之行政機關就同一事件為不同事實認定，顯有行政行為自我矛盾之嫌。
７、參照被告八十二年六月三十日北市工都字第八一八六三號函所載，本件於雜項執照申請階段，基地整地暨開發規模計畫及土地使用計畫（含建築配置概略計畫）均經被告所屬建築管理處初審完竣。另依「台北市都市設計及土地使用管制審議作業程序」第三點所載，應依「都市設計建築開發工程類審議圖件標準」暨「都市設計公共工程類審議圖件標準」之規定，檢具完整圖說，向主辦單位辦理掛號。而有關「都市設計建築開發工程類審議圖件標準」除於「審查必備之圖件」欄明載應具備「建築計畫書及圖樣」，並於「建築計畫書及圖樣」中包含「．．⒊簡述開發內容、設計目標及構想。．．⒌敷地及環境影響分析圖：包括預定建築物最大高度兩倍距離中．．．⒍量體關係圖。⒎都市計畫及建築法令規範檢討．．．建築物用途、土地使用強度、建築物高度、．．各層樓地板面積．．。⒏建築圖：．．以平面、立面、剖面圖。．．註明空間使用內容等」，又其審查項目欄亦明載：「．．. 二、．．都市設計、管制、建管法令規定之查核。三、建築物使用暨開挖規模。．．六、建築物附設停車空間設置基準之查核。七、建築物高度暨量體配置．．之檢討」等，可知開發量體含建築物之建蔽率及容積率等，俱屬台北市都市設計審議委員會於雜項執照審議階段應審議之事項，且被告於雜項執照審議階段已參與相關圖件之審議無訛，此有台北市政府都市發展局八十三年十二月二十日北市都三字第八三一三九七三號核准文件可證。縱被告為主管機關，惟本案已經台北市都市設計審議委員會審議核定通過，被告不得再予翻異而援引該修正前山坡地開發建築要點第四點第㈠款規定作為限制本件基地容積率檢討計算之依據。
８、被告主張依台北市政府都市發展局九十年十二月五日北市都三字第○九○二二八八○三○○號函示意旨，本件容積率及建蔽率未經審議云云。惟本件建築物之建蔽率及容積率於台北市都市設計審議委員會核發雜項執照階段已經審議，應為被告不爭之事實，而台北市政府都市發展局九十年十二月五日函亦稱開發規模計畫及土地使用計畫（含建築配置概略計畫）均已經審議，則若未涉及建蔽率及容積率，如何憑以審議通過開發規模計畫及土地使用計畫？至上開函後段，充其量係表示建蔽率及容積率有無計算錯誤，須於建造執照申請階段再予複核而言，且被告訴訟代理人亦稱「被告對建蔽率及容積率之計算是否符合法令規定或有計算錯誤情事，仍應有進行事後審查之職權」，則本件建蔽率及容積率未逾上限，符合法令，且無所稱計算錯誤之情形，縱本件建蔽率及容積率須於建造執照階段再予審查，被告仍無權於未逾都市計畫法規上限，計算亦無錯誤情形下，以所謂行政裁量權任意裁減。況上開函稱於建造執照都市設計審議案中再予審議云云可知，有權審議機關為台北市都市設計審議委員會而非被告，被告何得越權行使所謂行政裁量權？
９、被告稱都市計畫法第三十九條暨台北市都市計畫法施行細則第二十五條規定授權台北市政府得依實際需要於都市計畫內就容積率事項加以規定，被告承接都市計畫管制事項辦理建築管理，就容積率之計算有行政裁量權云云。惟：
⑴按都市計畫法本身就各地區之容積率部分確未自行規定，而於同法第三十九條授
權地方政府依據地方實際情況，於施行細則中作必要規定。另按都市計畫法台北市施行細則第二十五條確規定台北市政府認為土地有合理使用之必要時得擬定細部計畫規定地區內之容積率，惟應依都市計畫法第二十三條規定程序辦理。又按都市計畫法第二十三條規定：「細部計畫擬定後，除首都、直轄市應報由內政部核定實施外．．」，即台北市之都市計畫細部計畫應報由內政部核定後方得據以實施。是台北市政府固有權規定台北市各地區之容積率，惟須於細部計畫中規定，且須報內政部核定。
⑵本件基地屬「萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所用地區細部計畫
」範圍，並經台北市政府於七十六年十月十九日以（76）府工二字第一九二五六三號公告，該項細部計畫已報內政部核定，並規定第二種住宅區之居住密度為每公頃居住四○○人，每人使用居住樓地板面積為三○平方公尺，換算其容積率為百分之一二○（30㎡﹨人×400人＝12,000㎡÷10,000㎡（1公頃）＝1.2＝120％），該細部計畫並未另行授與台北市政府就容積率為行政裁量，被告何得以都市計畫法第三十九條及都市計畫法台北市施行細則第二十五條規定，於內政部核定本案基地之容積率為百分之一二○後，再假都市計畫法未授權之所謂行政裁量權核減容積率？
、再者，本件已完成申請開發許可之次一順序（即申領雜項執照程序），已進入山坡地開發建築管理辦法第四條所示申請建造執照之程序，按山坡地開發建築管理辦法第二章第五條規定（包括八十八年一月間新訂該條第二項關於坡度陡峭之認定標準），係對開發許可階段之規定，本件建造執照申請程序已無適用餘地：
⑴有關內政部訂定之山坡地開發建築管理辦法雖係依建築法第九十七條之一授權而
來，此為一行政命令，參照山坡地開發建築管理辦法第五條第二項就有關山坡地不得開發建築之具體範圍，又授權由內政部於建築技術規則中定之，此種以一行政命令授權另一行政命令就有關人民權利義務事項有所限制，是否違反法律保留原則，容有斟酌餘地。另按建築法第九十七條授權內政部訂定建築技術規則應係就有關建築技術之實質內容加以規範，與本件所涉山坡地開發量體（建蔽率、容積率）並無直接關涉。
⑵山坡地開發建築管理辦法固於七十九年間於第二章第五條第一項第一款規定坡度
陡峭者，不得開發建築，並於同條第二項規定坡度陡峭之認定標準，由內政部於建築技術規則中規定。惟所稱坡度陡峭之認定標準，內政部係於八十八年一月間始修正建築技術規則於建築設計施工編第十三章加入山坡地建築專章，並於第一節規定前述山坡地基地不得開發建築認定基準，是於八十八年一月前，因無坡度陡峭之認定標準，故台北市政府負責審議山坡地開發、雜項執照申請案之台北市都市設計審議委員會無法亦不能，更從未以山坡地開發建築管理辦法第五條第一款規定以坡度陡峭為由駁回山坡地開發許可及雜項執照請領案。
⑶另於八十八年一月建築技術規則納入山坡地基地不得開發建築認定基準後，台北
市政府就八十八年一月以後之山坡地開發建築申請案，得以山坡地開發建築管理辦法第五條及八十八年一月修正建築技術規則第二百六十二條規定為據，於審議是否給予開發許可時，得以否准坡度超過百分之五十五之山坡地作為開發建築基地。惟依法不溯既往原則，八十八年一月建築技術規則第二百六十二條規定亦僅限於八十八年一月後進行山坡地開發許可程序之山坡地開發建築申請案始有適用，至於八十八年一月前已完成開發許可程序或已進入次程序（雜項執照申領或建造執照申領程序）者，因已脫離開發許可之程序，故不得再以開發許可程序應適用之規定作為否准雜項執照、建造執照申領之依據：
①按山坡地開發建築管理辦法第四條明定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣
（市）主管機關依左列順序申請辦理：一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」，從而，申請開發許可係整個山坡地開發建築申請案之第一階段程序，完成開發許可第一階段程序，或得免依山坡地開發建築管理辦法第四條第一款申請開發許可（本件依內政部七十九年十月八日「研商山坡地開發建築管理辦法執行有關疑義」會議紀錄決議㈡山坡地範圍劃為都市計畫住宅區者，免再依該法第四條第一款申請開發許可）者，始得依序進入雜項執照、建造執照申領程序。
②按山坡地開發建築管理辦法係就整個山坡地開發建築申請案，以申請開發許可
、申請雜項執照、申請建造執照各階段順序，於該辦法中分章規定，舉凡第二章規定開發許可階段應適用之規定（如第五條規定）、第三章規定雜項執照，第四章規定施工管理，並於第二十四條就建造執照之申請時間及申請文件暨施工管理為規定。而山坡地開發建築管理辦法第五條規定係明定於該辦法第二章「開發許可」中，依法規文義解釋及論理解釋，屬開發許可階段應適用之法規，對已完成開發許可進入次順序雜項執照、建造執照申領案，自無該條適用餘地，另依山坡地開發建築管理辦法第二十四條無須重複適用第二章規定之明文，亦可知於建造執照階段不再有第五條規定之適用。
⑷綜上，本件建造執照申請案已進入山坡地開發建築管理辦法第四條規定第三順序
，已無第一階段是否同意給予開發許可階段法規之適用，被告於本件領得雜項執照，進入第三階段建造執照申請順序時，不得再援引屬開發許可階段應適用之山坡地開發建築管理辦法第五條規定作為否准本件建造執照申請案之依據。又原告已領得第二階段之雜項使用執照，本件開發許可已經主管機關台北市都市設計審議委員會決議通過，自無由被告於第三階段之建造執照申請階段，就屬其他機關職權事項，再以山坡地開發建築管理辦法第五條規定推翻其他機關之開發許可，故原處分及訴願決定均屬違法不當。
、被告主張係為避免對山坡地整體發生重大衝擊而為本件行政裁量，態度公允云云。惟行政機關應有公允之態度乃公務員應有之基本操守，依法行政亦係公務員須遵守之最高原則，行政機關不能以態度公允作為不依法行政之藉口。本案並無任何法律規定被告得限制本件容積率之行政裁量，且被告無法舉出任何曾援引八十八年六月七日修正前台北市山坡地開發建築要點限制容積率之案例，被告明知原告多年辛苦努力花費鉅資配合被告要求，完成經台北市都市設計審議委員會肯定為考慮嚴謹之開發整地範例（即經有權之台北市都市設計審議委員會認對山坡地整體無發生重大衝擊影響之虞），仍大幅限制容積率，如何謂被告出於公允之態度？
、被告主張山坡地建築容積率，屬台北市政府都市計畫單位對山坡地公共安全所為之限建規定，被告依法得加以適度限制云云，並稱本件裁量係基於公共安全考量，且依據台北市山坡地開發建築要點第四點所稱「擋土及排水設施之適當性」係全方位之自然環境保育、公共安全確保及公共災害之預防云云。惟被告並未說明係依何「法」有權限制，亦未說明所稱台北市政府都市計畫單位對山坡地公共安全所為之限建規定為何？另限建係對人民權利之限制，依中央法規標準法第五條規定須以法律定之，而台北市政府都市計畫單位並非有權制定法律之機關，遍查亦無任何法律授權得為限建規定，被告如何憑以主張得有權為本件容積率之限制？又台北市都市設計及土地使用管制審議委員會設置要點第四點第小點「攸關公共安全者」係台北市都市設計審議委員會審議之事項，且參照被告致市長室內簽說明三、㈢⒌所載，稱本案應可譽為雜照申請開發案例中考慮最嚴謹的案子；說明三、㈤⒈本件經委託公信單位鑑定尚符安全需求；⒉經專業技師監製並簽證之．．均在安全掌控範圍內；⒊復有關承載力分析部分．．符合所需等，足見關於公共安全事項已經台北市都市設計審議委員會審議通過，被告不得於建造執照申請階段，於應適用之法規不變情形下，再以公共安全為由行使所謂行政裁量權。況該要點第四點明載「擋土及排水設施之適當性」，被告何得任意擴充為全面性自然環境保育、公共安全及公共災害之預防。
、被告以建築開發量體愈大，山坡基地之挖填土方總量愈大，山坡地必須承受之衝擊及傷害愈大為由，主張本於社會公益之必要而為本件容積率限制，並有行政裁量權得為附款云云。惟本案已進入建造執照申請階段，已按預定之開發量體依被告規定程序完成整地工作既為不爭之事實，不但山坡基地之挖填土方總量及對山坡地之衝擊影響已經被告審核認可，且主要挖填土方工程已施作完成，對山坡地之衝擊及影響已成過去式，被告何能再以所謂對山坡地之衝擊及影響，主張本於社會公益有減少本件容積率之必要。另台北市山坡地開發建築要點不得作為被告有權限制本件容積率之依據，被告並無行政裁量權，自無以行政程序法第九十三條規定據以主張得為附款之正當理由。
、被告主張有關容積率之規定，均以「．．不得超過左表規定」之類似方式規定，並非必然核給全部允建容積云云。惟：
⑴被告所稱有關容積率規定均以「．．不得超過左表規定」方式規定云云，當係指
如台北市土地使用分區管制規則第十條規定言。另容積率係都市計畫法第二十二條第一項第二款「居住密度及容納人口」之相關問題，與同條項第三款「土地使用分區管制」係不同概念，且不論「居住密度及容納人口」或「土地使用分區管制」依都市計畫法第二十二條第一項規定，均屬細部計畫之內容，依同法第二十三條規定，台北市政府擬訂細部計畫後應報由內政部核定實施。
⑵由台北市土地使用分區管制規則之文號觀之，並未報由內政部核定，且內容固及
於容積率之規定，惟因容積率不屬於土地使用分區管制之固有內容，台北市土地使用分區管制規則關於容積率之規定已超越固有之規範範圍，是台北市土地使用分區管制規則關於容積率之規定，是否合法有效，誠有疑義。另所謂台北市土地使用分區管制規則既係管制規定，則凡台北市民僅須符合管制規定，即得主張享受其利益，如同交通法規規定時速不得超過四十公里之路段，市民僅須於時速四十公里以下行駛即可免罰，交通機關不得以裁量權認時速四十公里之路段中僅能行駛三十公里，否則即予處罰。而台北市土地使用分區管制規則第十條針對第二種住宅區之容積規定，既規定不得超過百分之一二○，則凡台北市民提出之建築申請案屬第二種住宅區容積率經核算未超過百分之一二○，被告即應准許，不得另行限制之，此乃法理及邏輯解釋之當然。
⑶被告稱第二種住宅區容積率不得超過百分之一二○，係指被告有權於百分之一二
○範圍內予以核減云云。惟台北市土地使用分區管制規則並無被告得予核減之明文，被告受理建築申請案無數，從未以上述論述作為容積率之核減，倘被告得予核減，則本於同一邏輯，被告以所謂行政裁量權將容積率減至「○」，即禁止建築，即與中央法規標準法第五條第二款、行政程序法第五條內容明確原則及第六條平等原則規定相違，是該條規定並非授與被告以容積率限制之裁量權條款。
、訴願決定稱：「山坡地坡度超過百分之三十者，如擬作為建築基地，必須有適當之擋土及排水設施事先經主管機關核可，故台北市政府相關單位是否核可，本有行政裁量權，又為進一步加強確保公共安全，避免對山坡地整體發生重大衝擊影響，基於行政裁量權，對於本案開發量體（容積率等）再加以適度限制，並非必然必須核給全部允建面積，．．本案系爭山坡地建築容積率事宜，歸屬台北市政府都市計畫機關對山坡地公共安全所為之限建規定，被告依法審核，並加以適度限制，並無逾越權責．．，本案就開發量體部分，被告自始未曾有任何行政處分，自無信賴利益保護可言」云云。惟：
⑴原處分已明載核准山坡地坡度超過百分之三十之部分土地列入為建築基地，僅部
分不准計入檢討容積率而已，並非否准作為建築基地，且被告及台北市都市設計審議委員會均以初審、複審及三審程序審議通過准許原告以本案土地作為建築基地使用，故台北市政府早已依台北市山坡地開發建築要點規定核可原告申請，本件已與台北市山坡地開發建築要點無涉，不生再以八十八年六月七日修正前台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款規定主張被告有行政裁量權。亦即，本案申請既經被告初審、複審、台北市都市設計審議委員會三審審議通過，並完成整地工作，且經台北市政府之相關單位認定為考慮嚴謹之模範案例，顯無所謂為避免對山坡地整體發生重大衝擊影響之疑慮，亦無行使行政裁量限制容積率之必要。⑵其次，台北市政府都市計畫機關依何法律規定對山坡地公共安全有限建規定之權
，未見訴願決定說明，亦未說明得否據以作為限制容積率之依據。況本案已經台北市都市設計審議委員會審議通過，被告何能主張都市計畫機關之限建規定再予容積率限制，倘可再重複審核，何須設置台北市都市設計審議委員會？又開發量體屬土地使用計畫之一部分，參照被告八十二年六月三十日北市工都字第八一八六三號函明載應檢附土地使用計畫圖說向被告所屬建築管理處申請初審及複審，認符合規定後始得提請台北市都市設計審議委員會審議，被告顯對本案開發量體已認符合規定，訴願決定稱被告未作成任何處分，無信賴利益保護云云，顯與事實不符。
、至於林肯大郡事件與本件無關，且林肯大郡發生原因顯非山坡地法規不足，而係施工管理不當，若係法規不足，則林肯大郡之行為人應無刑事責任，惟彼等均遭起訴，蓋正本清源之道為落實施工管理，而非提高山坡地使用限制。原告依被告規定程序循序漸進，自八十三年起按部就班花費五、六年努力及數億元整地費用及申請規費，並獲台北市政府都市設計審議委員會肯定為考慮嚴謹之案例，可作為日後審查之範例，順利領得雜項執照使用執照，詎被告於同一後續之次階段建造執照申請程序，竟以行政裁量權之名將前程序已審議通過之容積率檢討變更減為原已通過之三分之一左右，致生原告重大損害，被告所為處分不符行政程序法第七條比例原則、第八條誠信原則、第九條有利不利均應一律注意原則。原告依應適用之法規，認本件土地可供作開發建築使用，若認本件因林肯大郡事件，有加強管制山坡地並禁止作為建築基地之必要，應由有權機關依循立法程序並給予原告合理補償後為之，不能於有權機關之台北市都市設計審議委員會同意開發許可後，再由非開發許可主管機關之被告以開發許可階段應適用之行政命令否准本件建造執照申請，致原告承擔不可歸責於原告之鉅額損失。被告並未針對原處分說明倘原處分遭撤銷或變更對於公益有如何之損害，更遑論有如何之重大損害，故本件尚無行政訴訟法第一百九十八條之適用。退步言之，如鈞院認本件有行政訴訟法第一百九十八條規定之適用，請明確告知，原告將依行政訴訟法第一百九十九條規定進一步聲明損害額請求被告賠償。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴。
二、陳述：
１、有關台北市山坡地開發建築要點之法源依據，係台北市政府於六十八年間基於本身行政需求循都市計畫體系訂定而來，雖無明確法律授權，惟參照都市計畫法第十條、第十五條及第二十二條規定，省、直轄市應擬定市（鎮）計畫，故省、市政府為顧全都市整體發展，以都市計畫說明書擬定整體都市計畫，確有法律依據。實際上，台北市政府訂定台北市山坡地開發建築要點均編入各區域都市計畫說明書內，成為都市計畫說明書之一部分，於法尚屬有據。另內政部雖於七十二年間依建築法第九十七條之一授權訂定山坡地開發建築管理辦法，並於七十三年公布施行，惟上開辦法就山坡地之範圍並未明確劃定，迄至七十九年間劃定山坡地範圍後，始真正落實訂定之山坡地開發建築管理辦法。參照該辦法第五條第一項第一款規定：「山坡地有下列情形之一者，不得開發建築：一、坡地陡峭者。．．．」，同辦法第二項規定：「前項第一款至第五款之認定基準，由內政部於建築技術規則中定之。」，復參照八十七年一月一日修正施行之建築技術規則建築設計施工編第二百六十二條，始對山坡地不得開發建築之情形予以明確規範，故內政部雖訂有山坡地開發建築管理辦法，惟遲未就山坡地之範圍劃定及所謂山坡地不得開發建築之範圍作具體規範，此時台北市政府為顧及山坡地之開發建築管理所訂定之台北市山坡地開發建築要點，即有存在之必要，且與中央訂定之山坡地開發建築管理辦法併行不悖。是山坡地之開發建築，不但須符合中央訂定之山坡地開發建築管理辦法，同時須不違背台北市山坡地開發建築要點，始得進行。因此，原告於八十八年四月二十二日掛號申請建造執照，既係於內政部訂定之山坡地開發建築管理辦法落實施行（七十九年）及前述「建築技術規則建築設計施工編第二百六十二條規定」修正施行之後，則系爭山坡地開發工程是否屬於不得開發建築範圍，應適用前開中央訂定之山坡地開發建築管理辦法及建築技術規則相關規定，尚無疑義。
２、有關原告申請核發建築執照之相關行政流程，乃台北市政府於六十八年間依本身行政需求首先訂定之台北市山坡地開發建築要點，作為台北市有關山坡地開發之管理準則，依據該要點規定，有關台北市山坡地之開發建築共分為申請「雜項執照」及「建造執照」等二階段依序進行，前階段申請雜項執照部分，主要係就山坡地開發案中有關整地、挖填方、公共設施及安全設施興築等事項之審核，必須完成前階段雜項執照之各項工程並取得雜項工程使用執照後，始得據以向被告申請開發建物之建造執照。嗣於七十二年間，內政部依建築法第九十七條之一規定授權訂定山坡地開發建築管理辦法，作為山坡地開發建築管理之統一規定。參照前開辦法規定，有關山坡地之開發建築計分為：「開發許可」、「雜項執照」及「建造執照」等三階段，惟該辦法有關山坡地適用範圍之劃定，係依山坡地保育利用條例第三條規定由地方政府劃定，報經行政院核定公告之公、私有土地而言，而於七十八年間始完成劃定山坡地之範圍，故有關山坡地開發建築管理辦法係於七十九年間始真正落實。
３、參照台北市山坡地開發建築要點及內政部訂定之山坡地開發建築管理辦法，有關山坡地之建築開發均係分階段管理，企圖以繁複之行政程序獲得山坡地管理品質之提昇。參照內政部七十九年函釋規定，山坡地如原已經都市計畫劃定為住宅區之土地，則山坡地開發建築管理辦法有關「開發許可」之程序即可省略，本案系爭土地即屬經都市計畫劃定為住宅區土地（屬第二種住宅區），毋庸取得開發取可，故本案須踐行之行政程序應為「雜項執照」及「建造執照」之申請。而台北市就都市計畫區域內之土地設有都市設計審議制度，故本件於申請雜項執照及建造執照程序之前，均須經過都市設○○○○段之審核，其係以建築物與外部環境之關係為審核標的，經都市設計審議審核通過後，始得申請雜項執照及建造執照。故本案實際上應履行之行政程序為「雜項執照申請前之都市設計審議」、「雜項執照申請」、「建造執照申請前之都市設計審議」、「建造執照申請」等四階段。另參照山坡地開發建築管理辦法第二十四條之規定，山坡地應於雜項工程完成查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。亦即，申請建造執照之文件中須包含雜項工程使用執照，惟上開辦法並無敘明補正規定，因山坡地開發建築管理辦法係依建築法之授權訂定，故應依據建築法第三十六條之規定，申請人得於第一次通知改正之日起六個月內補正之，逾期或補正後仍不符規定者，主管機關始得將該申請案件予以註銷。原告係於八十八年四月二十二日向被告申請系爭建造執照，申請時原告就系爭工程並未取得雜項工程使用執照，嗣於八十八年八月四日始領得雜項工程使用執照，原告符合前開建築法母法之規定，就有關雜項工程使用執照部分業已補正。從而，本案行政流程為原告於八十三年十二月二十日完成雜項執照申請前之都市設計審議，嗣於八十四年三月二十五日掛號申請雜項執照，而於八十五年五月二十一日核發雜項執照，並於八十八年八月四日取得雜項使用執照，惟原告申請本件建造執照前，尚須再經過一次都市設計審議程序，原告雖已提出審議申請，惟因衍生本件開發量體之爭執，尚未進行審議。
４、有關山坡地開發之雜項執照申請前都市設○○○○段之審查事項，主要內容係針對開發計畫對周圍環境之影響，例如整地規劃、挖填土量、水土保持設施等項目，以利對開發計畫所興築之建物與環境之關係作整體評估；而第二階段即建造執照申請前之都市設計審議，係就開發計畫中所興築之建築物本身所作之審查評估。台北市政府都市發展局針對系爭事件分別就雜項執照及建造執照申請前進行都市設計審議程序，即因前述兩階段之都市設計審議制度，各有其不同目的，審查內容有異所致。另原告稱雜項執照與建造執照合併申請乙節，參照台北市山坡地開發建築要點之規定，並無任何就雜項執照與建造執照得合併申請之規定，山坡地開發建築管理辦法雖於第十八條規定，有關建築農舍及其他經直轄市、縣（市）政府認定無礙水土保持或雜項工程必需與建築物一併施工者，其雜項執照得併同於建造執照中申請，本案系爭工程位屬台北市山坡地，須同時符合台北市山坡地開發建築要點及內政部訂定之山坡地開發建築管理辦法，據以辦理雜項執照與建造執照之申請，因本件開發情形，與內政部訂定之山坡地開發建築管理辦法之規定並不相符，且本件山坡地之開發量體十分龐大，故原告主張本件雜項執照與建造執照應准予合併申請，被告尚難遽予准許。
５、按「主管建築機關．．在直轄市為工務局。」、「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」、「山坡地建築管理之辦法，由內政部訂之。」、「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請開發許可。
二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」、「山坡地範圍為都市計畫住宅區、．．，如經當地主管建築機關會同都市計畫、土木、水利單位現場勘查，檢討其公共設施、公用設備足資配合時，．．免再．．申請開發許可。」建築法第二十五條、第九十七條之一、山坡地開發建築管理辦法第四條及內政部七十九年十一月二日台內營字第八四七二九號函轉「山坡地開發建築管理辦法執行有關疑義會議紀錄」第一案決議二定有明文。而有關審核項目，依建築法第三十四條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。」，並有內政部訂定之雜項執照審查表及雜項執照建築師簽證表可資參照。
６、次按「本府得視需要設台北市都市設計及土地使用管制審議委員會，審議左列事項：一、本市都市計畫說明書中載明需經審查地區、大規模建築物、特種建築物及本市重大公共工程、公共建築。」、「前項第㈠款所稱大規模建築物、特種建築物係指：．．⒕適用『台北市山坡地開發建築要點』地區之開發申請案。」、「本計畫地區屬山坡地部分，以細部計畫圖所示之範圍，其開發建築應依照『山坡地開發建築要點』規定辦理，．．」、「適用『台北市山坡地開發建築要點』地區之開發申請案應先經『台北市都市設計審議委員會』審議通過後，始得申請雜項執照。」台北市土地使用分區管制規則第九十五條、台北市都市設計及土地使用管制審議委員會設置要點、台北市政府七十六年十月十九日（76）府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」計畫案中之貳之二之㈡內容（該地區最新乙次之都市計畫說明書）及台北市都市設計委員會八十二年六月三十日北市工都字第八一八六三號函公告第三十五次委員會議決議事項復有明文。
７、按建築執照之核發，事涉都市計畫與建築法兩大法律體系，其主管機關於台北市分別為台北市政府都市發展局及被告，因都市計畫法為建築法之指導法系，有關核發建築執照就建築物之分區管制或就容積率、建蔽率有關量體之限制等事項，均於都市計畫法系之相關規定下訂定，而有關建照核發之審核、執行單位均為被告，被告可謂法令執行單位，兩者具有法律上之主從地位，原告稱被告非權責機關，洵非有據。另依修正前台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款所稱「主管機關」究係台北市政府都市發展局、台北市政府建設局抑或被告，經台北市政府法規會研討後意見認為應係負責水土保持事務之台北市政府建設局，惟所謂水土保持應不包含擋土或排水設施之結構部分，該部分亦非台北市政府建設局職權範圍之審核項目，而係被告應予審查項目。
８、有關容積率之主管權限及核定，原告稱：「台北市山坡地開發建築要點之主管機關為台北市政府都市發展局，被告引為有行政裁量權乃屬不適格，另容積率須於都市計畫中規定，且須報內政部核定，該細部計畫並未授與台北市政府就容積率為行政裁量，而台北市土地使用分區管制規則亦未有被告得予核減容積之授權條文，理當未超過法定容積率即應准予所請，不得另行限制。況該要點第四點第㈡款亦無任何授與被告或其他行政機關行政裁量權之文字，顯係不當引用」云云。
惟：
⑴按「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，．．容積率．
．．等事項，省（市）政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中作必要之規定。」、「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用、．．容積率．．。」都市計畫法第三十九條、都市計畫法台北市施行細則第二十五條定有明文。
⑵有關建蔽率及容積率之訂定機關及其程序，依都市計畫法第四條規定：「本法之
主管機關，．．在省（市）為省（市）政府」，故有關建蔽率及容積率之訂定，係由台北市政府依都市計畫法第三十九條、都市計畫法台北市施行細則第二十五條及第二十六條法定授權規定，於各該都市計畫地區之都市計畫細部計畫說明書內分別載記，經二級都市設計審議委員會審議通過，報請內政部核定後據以公告實施；或於台北市土地使用分區管制規則中依台北市各使用分區性質予以明訂不同程度之使用管制（含建蔽率及容積率），並經市議會審議通過後發布實施。
⑶本案地區最近一次完成之都市計畫細部計畫，係於七十六年十月十九日以府工二
字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」計畫案貳之二之㈠載明：「本計畫地區屬山坡地部分，以細部計畫圖所示之範圍，其開發建築應依照『山坡地開發建築要點』規定辦理，其管制要點詳附件（一）。」，另其附件一山坡地開發建築要點明訂：「為開發本細部計畫內之山坡地以供建築使用，特訂定本要點。適用本要點之山坡地範圍，在都市計畫圖說中加以劃定，．．並須依照都市計畫規定程序核定實施。．．建築基地應具備左列各款條件：⒈山坡地之坡度超過百分之三十以上者，不得作為建築基地，但有適當之擋土及排水設施，事先經主管機關核可者不在此限。」。
⑷有關本案是否業經被告或其他機關核准建蔽率及容積率，參照台北市政府都市發
展局九十年十二月五日北市都三字第○九○二二八八○三○○號函表示，「．．本案雜項執照（暨變更設計）都市設計審議案前所核備內容，係針對全案基地整地暨開發規模計畫、土地使用計畫（含建築配置概略計畫）、基地交通計畫及植栽概要計畫等予以審定，其建蔽率及容積率應於後續建造執照都市設計審議案中再予審議討論。」，可證系爭山坡地開發建築案有關開發量體（即建蔽率及容積率）之審查，尚未經過台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審核通過。至原告稱系爭山坡地開發建築案為歷來僅見開發嚴謹之個案，應係指本件工程案開發設計之分析過程十分嚴謹週全，非指系爭開發案之施工過程或建築結構，蓋本件尚未完成建造執照前之都市設計審議，此可請鈞院傳訊台北市政府都市發展局相關人員到庭證述，以明事實。
⑸按都市計畫法暨台北市施行細則明確授權台北市政府得依實際需要於都市計畫內
就容積率事項加以規定，被告承接都市計畫管制事項辦理建築管理，亦係都市計畫法第四十條：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」所明訂，誠屬法定當然職權，另依台北市山坡地開發建築要點第四點：「山坡地之坡度超過百分之三十以上者，不得作為建築基地，但有適當之擋土及排水設施，事先經主管機關核可者不在此限。」之規定，山坡地坡度超過百分之三十以上者，如擬作為建築基地，須有適當之擋土及排水設施事先經主管機關核可，故台北市政府相關單位是否核可，依法確有相當之行政裁量權，並無不當引用之疑義。該項「核可其是否得作為基地範圍用以合計開發規模」之裁量權，其評估標準依字面雖僅為「擋土及排水設施之適當性」，惟揆諸其立法意旨，實係全方位之自然環境保育、公共安全確保及公共災害預防，此亦與建築法第一條所揭櫫之立法目的併行不悖。
⑹若為進一步確保公共安全，避免對山坡地整體發生重大衝擊影響，亦可本於上述
核可之行政裁量權，對於本案開發量體（容積率等）再加以適度限制，非須核給全部允建容積，事屬當然，且有關容積率之規定，均以「．．不得超過左表規定」之類似方式規定，為上限規定而非絕對規定之意涵至為明顯，原告稱被告非主管機關，無權裁量開發量體，實係原告對法規之誤解。
９、申言之，參照都市計畫法之規定，有關都市計畫區域內各土地使用分區管制之建蔽率及容積率量體之訂定，係先就都市計畫之主要計畫及細部計畫內容擬定草案，並經公告三十日期滿之後，將草案內容及公告期間各界意見彙整送交地方政府都市計畫審議委員會（本件即台北市政府都市計畫審議委員會）審核通過後，再送交內政部都市計畫審議委員會審核通過，最後再交由地方政府將審核通過之內容（即都市計畫之細部計畫）公告生效，作為各級行政機關辦理建照核發等事項之審核依據。有關建蔽率及容積率之量體規定，係採上限規定，例如【第三種住宅區】所規定之建蔽率上限為四十五％，容積率上限則為二二五％，並非採定值規定，原則上平面建築基地僅須不超過上限規定，且無其他「法律限制」情形下（例如：畸零地、航高管制、日照陰影檢討等），按細部計畫所訂定建蔽率及容積率之開發量體實施建築，應可審核通過、核發建照。惟有關建築基地之開發若涉及其他法線規定，不必然所有建築基地均可達到上述建蔽率及容積率之上限，尚須符合所有法線始得據以核發建造執照。況於都市計畫相關法令中，對於容積率及建蔽率之訂定，均以「得」而非「應」加以訂定，可證其他法令基於公共安全之考量，仍得就建築開發之容積率及建蔽率予以必要限制，是原告主張之信賴利益應屬心理層面之期待利益。
、本案因涉山坡地之開發，縱使建蔽率及容積率之開發量體符合前開上限要求，主管機關基於公共安全之考量，行使行政裁量權否准部分土地列入計算標的，實質折減系爭土地之建蔽率及容積率，不使之達到前開上限之開發量體，應無違法。亦即，被告行使行政裁量權係依台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款，參照台北市政府法規委員會八十九年三月十七日會簽意見，本件為兼顧新法精神及人民之信賴保護，且容積率與建蔽率之限制確實與公共安全有關，開發量體多寡對於周遭環境亦有一定程度影響，系爭土地中六級坡（即坡度超過百分之五十五）部分雖得作為建築基地，惟基於公共安全考量，被告認為不能計入申請基地範圍，亦即不得計入檢討建蔽率及容積率，實質上確實折減了原告開發系爭土地之建蔽率及容積率。又有關建造執照申請之審核項目，基於八十四年以後推動行政、技術分隸，並擴大建築師簽證制度，其中涉及建築技術層面部分如建蔽率、容積率之計算等，均須經由建築師辦理簽證後再行送件，被告係於事後予以抽查，惟就建蔽率及容積率之計算仍應依前述細部計畫訂定之內容加以詳實計算，故被告對建蔽率及容積率之計算是否符合法令規定或有計算錯誤情事，仍應有進行事後審查之職權，非如原告所述毫無審查餘地。
、本案係適用修正前台北市山坡地開發建築要點及「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫」訂定建蔽率及容積率量體之規定，兩造均不爭執。當時被告所以作出部分基地範圍不得用以合計開發規模之裁量決定，主要係因工程經驗之累積及坡地開發之教訓，「台北市山坡地開發建築要點」已研究發展出對坡度過陡之山坡地限制其開發量體之作法，並於正式之條款落實規範，此舉係尊重環境、確保公安及預防災害之具體行政力展現。故為考量公共安全，兼顧新法已完成限制開發規定之進步觀念，遂作成適度折減允建容積率之行政處分，以期減少開發對山坡地之衝擊，爾後之類似案件，亦準備採取相同之觀念、原則及標準進行裁量，以維公益。
、有關法律位階問題，原告稱「台北市山坡地開發建築要點，限制人民權利甚鉅，係未經法律合法授權，與行政程序法第一百五十條第一項規定本旨有違，容積率之定義業經內政部於建築技術規則中明訂，係以全基地面積作為分母核計，原處分與上位定義有違，應屬無效」云云。惟有關台北市山坡地開發建築要點與都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則、都市計畫細部計畫之相互位階承接關係，被告係依法行政，另本案係於行政程序法公布施行之前，應無該法之適用。又依容積率之定義，內政部依建築法第九十七條授權訂定建築技術規則，其中建築設計施工編第一百六十一條及第一百六十二條確已定義：「本規則所稱容積率係指基地內建築物總樓地板面積與基地面積之比。基地面積之計算包括法定騎樓面積。」，被告要求原告於申請建造執照時，雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級坡部分（即坡度超過百分之五十五部分），將來雖得計入申請基地範圍，惟不得計入檢討建蔽率及容積率，亦不得作為建築使用，係對山坡地開發建築量體之管制手段之一，然被告對容積率之核可過程保有行政裁量權，此手段應非法所不許，原告主張與容積率定義牴觸云云，僅係原告單方面推託藉詞，實無關聯。
、有關誠信原則，原告稱「全案業經台北市都市設計審議委員會審議核定通過，有關容積率之檢討顯已同意原告申請，其同意效力繼續存在，被告再予翻異，顯牴觸行政程序法第一百十條第三項規定，同時有違誠信原則」云云。惟：
⑴按台北市山坡地開發建築要點適用地區之都市設計審議程序共分二階段，第一階
段為雜項執照前之審議，審議重點在於整地挖填方及水土保持相關設施；第二階段則為建造執照前之審議，審議重點為建築計畫之實體配置及細部設計等。原告所述「業經台北市都市設計審議委員會審議核定通過」云云，實係台北市政府都市發展局於八十三年十二月二十日以北市都三字第八三一三九七三號函核備通過之都市設計審議（雜項執照部分），據該局表示，核備報告書後雖附有建築計畫之實體配置相關圖說，惟該等圖說僅係審議時之參考附件，並非實質核定之內容，僅係針對本件開發案與外部環境之影響項目所為評估。
⑵亦即，有關台北市山坡地開發建築要點第四點第一款所稱擋土及排水設施部分，
確實如原告所稱業於雜項執照申請前之都市設○○○○段審核通過，確實經過台北市都市設計審議委員會認為本件工程評估嚴謹、分析詳實，原告亦於該次都市設計審議會議中將未來建築物規劃之內容確實告知所有審議委員，堪稱山坡地開發工程之典範，惟有關系爭山坡地開發案之建築物本體興築部分，則係建造執照申請前都市○○○段應審核項目，兩者各有其不同目的，有關公共安全部分，仍屬被告或水土保持權責機關等技術幕僚之主要審查內容，原告之詞容有誤解，系爭容積率確未經審議確定，誠屬事實。
⑶此外，原告稱：「．．台北市都市設計及土地使用管制審議作業程序第三點所載
，應依『都市設計建築開發工程類審議圖件標準』除了．．」，此為建築開發工程類之圖件基準，原告之意應係指「台北市都市設計及土地使用開發許可審議作業程序」三、附錄三之「都市設計與土地使用開發許可類審議圖件基準（山坡地開發類）」內容，惟參照該山坡地開發類之審議圖件基準必備之圖件「五、開發計畫：㈢土地及建築物配置計畫（含建築物使用功能．．）」、「㈦依都市計畫及建築法令規範之試算：．．」及審查項目「七、建築物高度量體色彩對周圍環境之影響」等內容，均非對本件山坡地之開發量體進行實質審查，而係審查系爭山坡地開發案對整體環境之影響，如擋土牆、挖填方、排水設施等。至於系爭開發案有關建蔽率及容積率限制之審查，應於建造執照申請前之都市設○○○○段審核，本件既未經審議，原告即無任何信賴利益可言，既無信賴利益，被告亦無賠償義務，其理灼然自明。
、有關類似案件處理之平等性，原告稱「被告從未就任何建造執照申請案件行使過類似本案之所謂行政裁量權，違反平等原則」云云。查被告自六十八年始，依台北市山坡地開發建築要點執行山坡地之建築管理業務，或有申請案本身申請內容即未達法定上限者，然歷年來被告確鮮少以相同條文揭櫫行政裁量權，減限申請人容積率之處分，惟經多次山坡地之災變教訓，促使行政機關重行檢討山坡地整體管理之態度及政策，並修訂諸多山坡地相關法令，被告本於維護公共安全之法定職權，縱有小我之權益受損，然被告為確保公共安全，對於本案開發量體加以適度限制，原告不應以以往未有類似案例即認為被告有恣意行政之瑕。
、申言之，所謂「公益考量」，按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制訂本法。」係建築法第一條所揭櫫之立法目的，而山坡土地之開發，因開發之影響面非僅限本身基地鉛垂線範圍內，一旦發生災變，常危及傾斜面上方及下方之鄰地，造成全面性之牽動及損傷，故有關山坡地開發安全之確保，常須以公共利益之課題看待，非僅考量私部門之信賴保護。原告對地方政府前後態度轉變無法諒解之心情，被告亦能理解，惟因八十六年間台北縣發生林肯大郡事件，中央及各級地方政府對於山坡地之開發改採更為謹慎之態度。據以往建築管理之經驗，山坡地之災變成因，常可歸結出「超載開發」之本質，當開發強度超過環境所能承載之極限（如挖填土石方、地盤承載、邊坡穩定、地下水位涵養、地面逕流沖刷等），公共安全便備受考驗，意外隨時可能發生，而開發強度之高低，直接與允建容積量之多寡成比例增加關係，是為避免或減少災害發生之可能，容積折減係必要手段，此亦係台北市山坡地開發建築要點修正之重要精神，且中央政府亦於八十七年一月一日公告建築技術規則就有關山坡地部分另闢專章規定，主要理由均係為加強山坡地的開發管制及公共安全考量。本件建築執照之申請，介於法令修正前後，被告亦不否認行政機關審查態度前後有變，惟被告仍認為就山坡地之開發規模、量體及對周遭環境之影響，有嚴加把關之必要。
、有關容積折減後之後續處理，因台北市山坡地開發建築要點於八十八年六月七日修正發布時及討論過程中，並未深入討論有關容積折減後之實際補償事宜。惟內政部於八十六年十二月二十六日以台內營字第八六九○一六五號令增訂建築技術規則建築設計施工編第十三章「山坡地建築」（八十八年六月二日再修正），亦研訂相同限制開發精神之條文，參照該規則第二百六十二條規定：「山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。．．一、坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀況，區劃成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者。．．第一項第一款坵塊圖上其平均坡度超過百分之五十五者，不得計入法定空地面積；坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十且未逾百分之五十五者，得作為法定空地或開放空間使用，不得配置建築物。」，亦即，依上述建築技術規則，土地平均坡度超過百分之五十五者，不得計入基地範圍用以合計開發規模，允建容積為零，而台北市政府訂頒之台北市山坡地開發建築要點係規定土地平均坡度超過百分之三十者，不得計入基地範圍用以合計開發規模，允建容積為零。類似容積折減後是否應予後續補償問題，目前內政部因應「經濟發展諮詢委員會議共同意見中有關針對因建築法令變更所造成禁建或開發意願降低之原可建築用地研擬補救措施」乙案，組成專案小處研商，擬朝抵繳稅捐、租稅減免、利息補貼、紓困補助、容積移轉或補償回饋等方向，擴大研商相關可行政策，俟有決議當依規定通案核處。
理 由
一、原告代表人原為甲○○，嗣變更為曾宏昌，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「建築基地應具備左列各款條件：㈠山坡地之坡度超過百分之三十以上者，不得作為建築基地，但有適當之擋土及排水設施，事先經主管機關核可者不在此限。」為行為時（即八十八年六月七日修正前）台北市山坡地開發建築要點第四點第一款所規定。
三、本件原告於八十三年間就台北市○○段○○段九九之一地號等三十三筆土地申請「康和木柵萬芳路高層集合住宅山坡地開發規劃」都市設計雜項執照審議案，經台北市政府都市發展局以八十三年十二月二十日北市都三字第八三一三九七三號函復，符合台北市都市設計審議委員會審查決議，原告乃於八十四年三月二十五日向被告掛號申請雜項執照，經被告於八十五年五月二十一日核發八五雜字第○二四號雜項執照。嗣原告於八十六年十一月十九日以完成雜項執照工程之實質工程內容，向被告掛號申請雜項使用執照，惟因有鄰房針對基地內加勁式擋土牆之設置，恐影響居住安全及妨害景觀進行陳情抗爭而延宕，經多次協商，並經原告辦理都市設計審議變更設計及雜項執照變更設計後，於八十七年六月十五日重新掛號申請都市設計審議，並與鄰房達成協議，而於八十八年一月二十五日經台北市政府都市發展局核准變更雜項執照設計，被告據以核准變更雜項執照，並核發八十八年八月四日八八雜使字第二八九號使用執照。惟原告於領得上開雜項使用執照前，曾於八十八年四月二十二日提前向被告掛號申請建造執照，而台北市政府於同年四月三十日修正發布台北市土地使用分區管制規則，復於同年六月七日再修正函頒台北市山坡地開發建築要點。其後，原告於八十八年九月十三日向台北市政府都市發展局申請建造執照都市設計審議，因適用法令有疑義，經被告多次召集相關機關研商後，由台北市政府以八十九年五月十二日府工建字第八九○○○六四五○○號函知原告，被告並以八十九年六月二十日建造執照申請案審核結果表略以：「本案基地中屬『第二種住宅區』部分，位於台北市山坡地開發建築要點之適用範圍內；而該要點已於八十八年六月七日修正頒布施行，本案雖係法規修正前之掛號申請案件，本於信賴保護原則，得依都市設計審議核定時（即八十八年六月七日修正前）之法規繼續辦理建造執照，惟揆諸修正前之要點第四點第㈡款（被告更正為第㈠款，原告不爭），行政機關仍保有針對開發量體加以適度限制，以維整體公共安全之行政裁量權。故為兼顧新法提昇公共安全保障之基本立意，本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級坡部分（即坡度超過百分之五十五部分），將來雖得計入申請基地範圍，但不得計入檢討建蔽率及容積率，亦不得作為建築使用。請依上述修正後再送本局複審。」等語。原告不服，循序起訴詳如事實欄所載。惟查：
１、都市計畫法第十條、第十五條及第二十二條規定：「左列各地方應擬定市（鎮）計畫：一、首都、直轄市。．．」、「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一 當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二 行政區域及計畫地區範圍。三 人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四 住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五 名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六 主要道路及其他公眾運輸系統。七 主要上下水道系統。八 學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。九 實施進度及經費。一○ 其他應加表明之事項。前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年。」、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一 計畫地區範圍。二 居住密度及容納人口。三 土地使用分區管制。四 事業及財務計畫。五
道路系統。六 地區性之公共設施用地。七 其他。前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」，故台北市政府依法應擬定整體都市計畫及各區域細部計畫，以改善居民生活環境，並促進市街有計畫之均衡發展。本件系爭土地位於台北市政府七十六年十月十九日（76）府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」之計畫範圍內，依該細部計畫案中之貳（檢討計畫內容）之二（土地使用分區管制）之㈡規定：「本計畫地區屬山坡地部分，以細部計畫圖所示之範圍，其開發建築應依照『山坡地開發建築要點』規定辦理，其管制要點詳如附件㈠。」，因此，上開細部計畫案之附件—「山坡地開發建築要點」（與「台北市山坡地開發建築要點」之規定內容相同），既係依都市計畫法相關規定訂定之，難謂無法律之授權。被告主張系爭土地應依上開細部計畫案之附件—「山坡地開發建築要點」（即台北市山坡地開發建築要點）予以開發、建築，應屬妥適。原告稱台北市山坡地開發建築要點並無法律之授權，以及該要點僅及於山坡地之開發，不及於山坡地之建築等節，委無可採。
２、上開細部計畫案中之貳、㈡規定，既明白揭櫫山坡地之開發、建築，應依山坡地開發建築要點（即台北市山坡地開發建築要點）規定辦理，則行為時（即八十八年六月七日修正前）台北市山坡地開發建築要點第四點第一款：「但有適當之擋土及排水設施，事先經主管機關核可者不在此限」之所謂核可，應兼指主管開發機關及主管建築機關之核可而言。被告本其主管建築機關之立場，自取得是否核可之裁量權限，而其裁量基準，依上該開發建築要點第四點第一款之字義，雖以山坡地是否有適當之擋土及排水設施為判斷，惟徵諸建築法第一條之立法意旨，應指全方位之自然環境保育、公共安全確保及公共災害預防等。
３、內政部依建築法第九十七條之一授權訂定之「山坡地開發建築管理辦法」第五條第一項第一款規定：「山坡地有下列情形之一者，不得開發建築：一、坡度陡峭者。．．．」，同辦法第二項規定：「前項第一款至第五款之認定基準，由內政部於建築技術規則中定之。」，而建築技術規則乃內政部依建築法第九十七條之授權訂定，參照行為時建築技術規則建築設計施工編第二百六十二條第一款規定：「山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。但穿過性之道路、通路或公共設施管溝，經適當邊坡穩定之處理者，不在此限：一 坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之五十五者。但區內最高點及最低點間之坡度小於百分之十五，且區內不含顯著之獨立山頭或跨越山嶺線者，不在此限。」，因此，對於坡度陡峭之山坡地是否准予建築，主管建築機關之被告依法本有審核之權。
４、依都市計畫法第三十九條及同法台北市施行細則第二十五條：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，．．容積率．．等事項，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」、「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，．．容積率．．等事項，並依本法第二十三條規定程序辦理。」之規定，固由台北市政府於七十六年十月十九日（76）府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」中，擬訂該計畫地區為第二種住宅區及第三種住宅區，與其容納人口及居住密度。惟都市計畫法第四十條亦規定：「計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」，則主管建築機關之被告承接都市計畫管制事項辦理建築管理時，為達建築法第一條規定之「維護公共安全」目的，尚非不得本於是否核可山坡地建築之裁量權限，對於本案開發量體（容積率等）再加以適度限制。是原告主張被告無審定開發量體之權限，不無誤會。
５、有關建蔽率及容積率之量體規定，係採上限值規定，而非原告所述絕對不得折減，此觀諸容積率之相關規定，例如：台北市土地使用分區管制規則第十條：「住宅區內建築物之建蔽率及容積率『不得超過』左表規定：．．」、第二十五條：「商業區內建築物之建蔽率及容積率『不得超過』左表規定．．」、第三十七條：「工業區內建築物之建蔽率及容積率『不得超過』左表規定：．．」、第四十五條：「行政區內建築物之建蔽率及容積率『不得超過』左表規定：．．」、第五十二條：「文教區內建築物之建蔽率及容積率『不得超過』左表規定：．．」、第五十九條：「倉庫區內建築物之建蔽率及容積率『不得超過』左表規定：．．．」、第六十六條：「風景區內建築物之建蔽率及容積率『不得超過』左表規定：．．」．．；都市計畫工商綜合專用區審議規範第三十三點第一項：「依開發辦法第八條規定，工商綜合專用區內扣除生態綠地及相關必要性服務設施後之可建築基地，其總容積率『不得超過』百分之三百六十。」；都市計畫媒體事業專用區審議規範第三十三點規定：「媒體事業專用區內扣除生態綠地及相關必要性服務設施後之可建築基地，其總建蔽率『不得超過』百分之六十，總容積率『不得超過』百分之三百六十。但本規範第三十二點第一項第一款所列影視製作及後製作設施用地之建蔽率『最高不得超過』百分之八十．．」；都市計畫農業區變更使用審議規範第三十九點規定：「依本規範申請變更使用範圍內之建築基地，其原始地形在坵塊圖上之平均坡度達百分之十五以上者，除本規範另有規定外，其建蔽率『不得超過』百分之四十，平均容積率不得超過百分之一百；其餘建築基地之建蔽率『不得超過』百分之五十，平均容積率『不得超過』百分之二百．．」等；均係以「不得超過．．」之上限值方式予以訂定自明。本案因涉山坡地之開發建築，主管建築機關基於公共安全之考量，於建蔽率及容積率之開發量體上限範圍內，行使行政裁量權，實質折減系爭土地之建蔽率及容積率，於法亦非有違。
６、原告主張系爭土地之開發量體，業於都市設計雜項執照審議案中審議通過，其信賴應受保護云云。然查，台北市政府都市發展局係以八十三年十二月二十日北市都三字第八三一三九七三號函復華業建築師事務所（並副知原告）略以：「主旨：為貴事務所申請『康和木柵萬芳路高層集合住宅山坡地開發規劃』都市設計雜項執照審議案，符合台北市都市設計審議委員會審查決議，請逕向工務局建管處辦理雜項執照申請事實，請查照。說明：．．二、本案請會同開發單位於進行雜項工程開工前做好社區參與、敦親睦鄰等相關工作；另本案整體建築配置、『量體關係』暨基地景觀設計『於後續建築物實質規劃設計階段再做分析並提台北市都市設計審議委員會審議』。．．」等語；針對本案，台北市政府都市發展局並以九十年十二月五日北市都三字第○九○二二八八○三○○號函說明：「二．．
（二）另本案雜項執照（暨變更設計）都市設計審議案前所核備內容，係針對全案基地整地暨開發規模計畫、土地使用計畫（含建築配置概略計畫）、基地交通計畫及植栽概要計畫等予以審定，『其建蔽率及容積率應於後續建造執照都市設計審議案中再予審議討論』。．．」；可知系爭土地之開發量體，並未於都市設計雜項執照審議案中審議通過，當無原告所稱其信賴應受保護及被告違反誠信原則之可言。
７、被告本其建築管理之經驗，認山坡地之開發建築，其影響層面非僅止於建築基地鉛垂線範圍內，對於傾斜面上方及下方之鄰地，亦將全面受到牽連影響，而山坡地災變常歸因於超載開發（當開發強度超過環境所能承載之極限，公共安全即受考驗，意外隨時可能發生），為加強山坡地的開發管制及公共安全，避免或減少災害發生之可能，容積折減乃必要手段（開發強度之高低，直接與允建容積量之多寡成比例），此亦為台北市山坡地開發建築要點於八十八年六月七日修正之重點所在，以及內政部於建築技術規則中，就山坡地部分另闢專章規定之主要理由。因此，被告本於行為時（即八十八年六月七日修正前）台北市山坡地開發建築要點第四點第一款之裁量權限，基於公共安全之考量，以求符合內政部訂定山坡地開發建築管理辦法及建築技術規則之規定，並兼顧台北市山坡地開發建築要點之修正意旨，作成本案適度折減允建容積率之行政處分，以期減少山坡地開發建築之衝擊，核屬允洽。
四、綜上所述，原告起訴論旨，並無可採。被告所為「本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級坡部分（即坡度超過百分之五十五部分），得計入申請基地範圍，但不得計入檢討建蔽率及容積率，亦不得作為建築使用」之處分，揆諸前揭規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 五 月 二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二 日
書記官 方偉皓