臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二○九二號
原 告 甲○○被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十年一月十五日（九○）農訴字第八九○一四五七六八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於台北市○○區○○段三小段一九七地號內建物門牌台北市○○區○○路三段四十巷臨二十之二號旁之私有山坡地上開挖整地、興建房舍及舖設水泥步道及地面，案經被告所屬工務局建築管理處檢附照片函請被告所屬建設局辦理，經該局於民國（下同）八十八年一月十八日派員勘查屬實，遂以其有違水土保持法規定裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期完成改正。原告不服，向行政院農業委員會提起訴願。後經該會以被告未檢卷答辯以致事證未明為由，決定原處分撤銷，由被告另為適法之處分。被告乃另為裁處三十萬元罰鍰之處分並限期完成改正，原告仍不服提起訴願，再經行政院農業委員會以未發現新事實、新證據，何以由六萬元改處三十萬元，裁量基準未見敘明，再將原處分撤銷。
被告遂又依「臺北市違反水土保持案件罰鍰處分標準」僅就違規面積作為裁罰之唯一基準，改核處最輕之罰鍰六萬元，並限期完成改正。原告仍不服，復提起訴願，遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依照行政院農業委員會八十八年四月三十日農輔字第八八一一七０三０號令修正發布之「休閒農業輔導辦法」第二十四條規定辦理專案輔導合法經營。（此部分另以裁定駁回）
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告被查獲在台北市○○路○段○○巷臨二十之二號旁之私有山坡地上開挖整地、興建房舍及舖設水泥步道及地面之行為，是否為原告八十一年四月間申請被告核准整地平坦完成水土保持之該房屋加以增、修建之範圍，而無水土保持法第十三條規定之適用？原告主張之理由：
一、原告於原處分書「違規地點土地標示欄」所示地號有合法房屋，由原告之第三兒子張玉成自七十五年間設籍居住，前經台北市文山區戶政事務所於七十五年十二月九日編定門牌號碼為「指南里九鄰指南路三段四十巷臨二十之二號」，有門牌證明書及戶籍謄本足資證明，且為被告所不否認。且依被告所屬工務局建築管理處九十年十二月六日北市五建照字第九０七一０一０００號致被告所屬建設局函略稱：「查本市文山區合法房屋認定日期以五十八年四月二十八日為準，如係前開日期建造完成，得認定為合法房屋。」被告一再以八十五年一月十七日巡查人員所拍攝相片空無一物，及八十年五月二十六日航空測量圖可資證明云云，惟查巡查員所拍攝顯然遺漏；航空測量或因樹林遮蓋，均有存疑，如何否定原處分地號上無舊有房屋。又原告為做好上述地號之土地之水土保持，曾經於八十一年四月二十日向被告所屬建設局申請核准施工完成水土保持設施及維護各項工程，所申請之水土保持設施及維護，計完成水泥路面三百三十平方公尺；Ｌ型側溝一百二十平方公尺；駁坎四百十八平方公尺，有被告所屬建設局八十一年五月十三日北市建五字第二五九九三號行文表足資證明，並為被告所不爭執，並獲被告發給農地水土保持補助金。另原處分所載違規地點與被告所屬建設局八十二年七月八日北市建五字第五一０八三號簡便行文表記載施工地點同○○○區○○段○○段○○○號地號，足以證明違規地點與完成水土保持設施地點相同。原告就已完成水土保持之農地上之舊有房屋，整建房舍，並無開挖整地，依行政院農業委員會八十六年一月三十日函釋並無水土保持法第十三條之適用，被告一再答辯水土保持施作地點與違規地點不同，且大肆開挖整地，均有誤會，與實情不符。
二、依據行政院農業委員會八十六年一月三十日農林字第00000000Ａ字函釋「於山坡地或森林區內，既有合法房屋，未經申請即從事新、增、修、改建或於舊有平坦地上未經申請擅自建築房屋，如未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第十三條及同法施行細則第八條第一項第五款規定之適用」。原告於上述地址於七十五年有設籍之既有合法房屋並經被告輔導經營觀光茶園列為第五十五號示範農戶，有台灣省茶葉改良所提供「台北市木柵觀光茶園示範農戶名單」可為證明，上址房屋因年久失修破爛不堪而加以增、修建，房屋基地早於八十一年四月間申請被告核准整地平坦完成水土保持已如前項陳述，本次增、修建，並無涉及開挖整地，依上述函釋，應無水土保持法第十三條規定之適用，由於整地時間是在八十一年四月間，而增、修建時間在八十八年一月，相隔將近八年，而被告巡察人員屢次更換，不明原委，誤為查處，原決定機關僅依被告八十八年一月十五日之答辯函之片面之詞認定原告確涉有開挖整地而無上述函釋之適用，實有率斷。
三、次按行政院農委員會八十八年四月三十日修正發布「休閒農業輔導辦法」第七條第一項前段規定：「設置休閒農場之土地應完整，並不得分散；在直轄市都市土地設置之休閒農場，其土地面積不得小於０‧五公頃：：。」原告於八十八年十二月十三日向被告申請輔導之休閒農場面積為０‧七公頃，其面積應已符合規定，雖然行政院農業委員會八十九年七月三十一日再次修正第七條第一項為：「設置休閒農場之土地應完整，並不得分散，其土地面積不得小於０‧五公頃，涉及住宿、餐飲、自產農產品加工廠、農產品與農村文物展示及教育解說中心等休閒農業設施之休閒農場，其土地非屬山坡地者，面積不得小於五公頃；其土地屬山坡地者面積不得小於十公頃。」原告所申請之休閒農場之面樍仍然符合修正後之規定，惟受限制不能經營住宿、餐飲：：等而已，更何況原於修正前提出申請，仍應適用修正前規定。
四、雖休閒農業輔導辦法第八條規定：「休閒農場之開發利用，涉及都市計畫法、區域計畫法、水土保持法、山坡地保育利用條例、建築法、環境影響評估法及其他相關法應辦理之事項者，應依各該法令之規定辦理。」惟該條係指：申請人依本辦法第三章有關條文規定取得主管機關核發之休閒農場籌設同意文件後應依該條文所列舉相關法令規定辦理，非謂現存休閒農場有違反上述條文列舉之法律規定，即不能接受輔導，此參諸同辦法第二十四條規定：「本辦法八十八年四月三十日修正施行前已存續且經營行為違反相關規定之休閒農場：：」甚明，因此被告八十八年十二月二十日北市建三字第八八二七０二二號函，以原告違反水土保持法規定尚未結案為由，不准原告請求專案輔導之申請，顯然與該第二十四條之真正意旨相違。
被告主張之理由：
一、原告聲稱處分書所示地號有舊有合法房屋，有門牌證明及戶籍謄本可資證明。惟根據原卷宗末八十四年十一月十日及八十五年一月十七日本府建設局巡查人員所拍攝相片顯而易見，違規地點所在之處根本空無一物，何來舊建物之有？更遑論是舊屋因破爛不堪居住加以修建；此外亦有卷內八十年五月二十六日航空測量地形圖可資佐證，是以上開建物係既存之相關物證，實不足採，原告偽造不實證據仍振振有詞，其蒙騙之意圖昭然若揭。另原告引用所提具之附件聲稱被告同意其完成水土保持設施與維護，惟該設施非屬違規地點範圍與本案無涉，併予敘明。
二、原告以舊屋修建為由，辯稱根本無開挖之行為，進而引用行政院農業委員會八十六年一月三十日（八六）農林字第00000000Ａ號函釋辯稱不必依水土保持法第十三條規定先擬具水土保持計畫送主管機關核定一節。查舊屋修建之事實並不成立，再者基於常理，依其違規建築物之規模，無開挖整地之舉何以克竟其功？依據原卷宗內被告所屬工務局建築管理處八十八年一月十五日北市工建查字第八八六一一三○二號函，略以：「．．．違建人另於上址旁大肆開挖整地、興築疑似土雞城之大型房舍，並舖設水泥步道及地面，嚴重影響水土保持（檢附現場照片十二張）．．．」。基於事實，被告所屬工務局建管處及建設局一致認定原告確有開挖整地之違規行為，且亦有原卷內相片可稽。原告無開挖行為之說實不足採，彰彰甚明。
三、另原告以被告所屬建設局八十二年七月八日北市建五字第五一０八三號簡便行文表所載土地地號相同，作為違規地田與水土保持設施地點相同之佐證，進而該設施整地時間與修建房屋時間不同，主張被告處分違誤乙節。查該筆地號土地之總面積逾四０００平方公尺，其訴舊有房應與係稱之違規位置非同一地點，能否僅以上簡便行文表所載之土地地號相同，證明其與違規處係屬同一地點，其理甚明，毋庸贅言。
四、況被告依水土保持法所為之行政處分，係針對原告於八十八年開挖整地興建房舍之違規行為，並非八十四年施作水土保持設施之整地行為。依據被告所屬工務局建築管理處八十八年一月十五日北市工建查字第八八六一一三０二號函，略以：「：：違建人另於上址旁大肆開挖整地、興築疑似土雞城之大型房舍，並舖設水泥步道及地面，嚴重影響水土保持：：。」基於事實，被告所屬工務局建管處及建設局一致認定原告興建房舍之舉確有開挖整地之違規行為，且亦有原卷內相片可稽，被告依法處分應無不當。
五、原告引述「休閒農業輔導辦法」第二十四條規定：「本辦法八十八年四月三十日修正前已存續且經營行為違反相關規定之休閒農場：：得列入專案輔導：：。」指被告不准其申請，與該法條之立法意旨相違背乙節。查前開法條之規定詳述如下：「本辦法八十八年四月三十日修正前，已存續且經營行為違反相關規定之休閒農場，經直轄市或縣（市）主管機關依法查處後，認定無礙自然文化景觀、無公共安全之虞，且符合休閒農業經營目的者，得列入專案輔導：：」。查本案違反「水土保持法」之行為與是否列入休閒農業專案輔導無涉，且原告擅自開挖整地，興建房舍等違反水土保持法規定行為，實有涉公共安全之虞，再者依該法第二十三條第二項規定，略以：「：：並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」，因此仍不宜列入休閒農場之專案輔導。
理 由
一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓．．．或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計劃送請主管機關核定．．．」「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計劃或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」分別為水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項及第三十三條第一項第二款所規定。
二、本件被告所屬工務局建築管理處依台北市市長室電子信箱（人民檢舉）及文山第一分局八十八年一月四日北市警文一行字第八七六一八八○三號函於八十八年一月十四日前往上址勘查發現原告於台北市○○區○○路三段四十巷臨二十之二號建物上方增建違建，除自行依建築法查報外；因原告另於該址旁大肆開挖整地、興築疑似土雞城之大型房舍，舖設水泥步道及地面，嚴重影響水土保持，經檢附照片函請被告所屬建設局辦理。經被告派員勘查屬實，遂以其未經申請核准擅自開挖整地、興築房舍及舖設水泥步道與水泥地面，有違水土保持法規定裁處新台幣六萬元罰鍰，並限期完成改正，經核並無不合。原告不服，起訴主張如事實欄所述。本件所需審究之爭點為原告被查獲在上址房屋旁之私有山坡地上開挖整地、興建房舍及舖設水泥步道及地面之行為，是否為原告八十一年四月間申請被告核准整地平坦完成水土保持之該房屋加以增、修建之範圍，而無水土保持法第十三條規定之適用？
三、經查，被告所屬工務局建築管理處於八十八年一月十一日查獲原告在上址房屋頂層搭建違建高三公尺面積一○八平方公尺違章建築部分，業經另案處分並於八十八年七月二十三日執行拆除在案，此經本院向台北市政府工務局建築管理處調取該增建違建部分之全卷核明無訛。而本件係被告所屬建設局處罰原告在該房屋旁大肆開挖整地、興築疑似土雞城之大型房舍，並舖設水泥步道及地面之違法行為，二者係屬不同地點之違規事實，合先指明。原告雖陳稱其已在八十一年四月二十日向被告所屬建設局申請在系爭第一九七地號施作水土保持設施，八十二年七月八日申請展延工期五十天，本件係屬該部分繼續施工云云。經查就該申請及展延施作水土保持設施部分，固有被告所屬建設局八十一年五月十三日北市建五字第二五九九三號函及八十二年七月八日北市建五字第五一○八二號簡便行文表附於原處分卷可參；惟查其該次所申請之水土保持設施及維護，計完成水泥路面三百三十平方公尺；Ｌ型側溝一百二十平方公尺；駁坎四百十八平方公尺，原告業已於八十二年施工並完成，亦有原告於另案最高行政法院八十六年判字第二七二九號判決事實欄之起訴主張可參，並有該判決影本附卷可稽；而原告此次被查獲者，其施工事實為開挖整地、興築疑似土雞城之大型房舍，並舖設水泥步道及地面，並非八十一年申請之水泥路面、Ｌ型側溝及駁坎施作，亦有其照片附於原處分卷可參，是原告主張本件為該八十一年核准之施工一節，自無可信。且查，八十一年核准之施工除道路外僅Ｌ型側溝及駁崁而已，而本件原告尚大量興建房屋，更不能認本件係在該案核准施工範圍。原告雖又稱其於上址既有合法房屋，並經被告輔導經營觀光茶園列為第五十五號示範農戶，依行政院農業委員會八十六年一月三十日農林字第00000000Ａ字函釋於山坡地或森林區內，既有合法房屋，未經申請即從事新、增、修、改建或於舊有平坦地上未經申請擅自建築房屋，如未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第十三條及同法施行細則第八條第一項第五款規定之適用云云。惟查，原告此次被查獲者，係在同一地號內原有合法房屋旁「大肆開挖整地、興築疑似土雞城之大型房舍，並舖設水泥步道及地面」，有附於原處分卷之照片十二張可參，其既「涉及開挖整地行為」，則自無行政院農業委員會函之適用，其主張亦無可採。從而原處分依水土保持法第十三條及第三十三條第一項第二款規定裁處罰鍰六萬元並限期完成改正，並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告起訴為無理由，應予駁回。
三、至其起訴聲明第二項，依行政訴訟法第五條第二項規定，請求被告應依行政院農業委員會發布之「休閒農業輔導管理辦法」辦理專案輔導合法經營部分，本院另行裁定，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 四 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第五庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 二十四 日
書記官 楊子鋒