臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二一三號
原 告 甲○○被 告 台灣省石門農田水利會代 表 人 乙○○會長）訴訟代理人 范振星 律師右當事人間因有關農田水利事務，原告不服桃園縣政府中華民國八十九年十一月十三日八九府訴字第一七五一四二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰
Ａ、緣因桃園縣平鎮市○○段高山下段四○號土地原因耕作灌溉之用開挖為溜池，而在被告列管中。
Ｂ、原告及訴外人徐茂鈞等五十五人則為上開土地之前後手共有人或四週土地之所有權人，其等於民國（下同）八十九年六月二日本諸下述理由，具狀向被告申請將上開土地之溜地池廢除。
１、其等近年來並未在附近土地耕作，故上開溜池目前實際上無人利用，已失其效用。
２、系爭土地已經編定為貨物轉運中心用地，申請人等擬將上開土地另行法開發利用。
Ｃ、被告則於八十九年八月五日作出石農管字第三六二二號函之行政處分，以「石門大圳保留池溏之土地，其灌溉面積須在三公頃以下者，方得解除保留」為理由，而拒絕了原告之請求。
Ｄ、為此原告提起訴願，但訴願機關桃園縣政府則以被告係水利自治團體，而非依法組織之「中央或地方機關」，其否准原告之申請並非行政處分，不得依行政爭訟程序提起救濟，為訴願不受理之諭知。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、被告應將平鎮市○○段高山下小段第四○號溜池解除溜池保留之限制。
Ｂ、被告聲明：
１、求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張：
１、本件訴願決定駁回原告訴願之理由係以被告機關係屬水利自治團體，並非依法組織之中央或地方機關，其否准訴願人解除灌改溉保留限制之申請，並非機關對人民之處分，自不屬訴願救濟範圍，然查：
ａ、按「依法設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授予公權力者，在其授權範圍內，既有政府機關之功能，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限，當有行政訴訟之被告當事人能力。」此有司法院解釋釋字第二六九號解釋在案。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語﹑形式以及是否有後續行為或記載得得聲明不服之文字有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」大法官會議解釋釋字第四二三號亦有明文。
ｂ、本件被告機關雖非依法組織之中央或地方機關，然其係依法設立之水利自治團體，並依桃園縣政府之委託，就水利溜地之存廢，有審查決定之權力，此可由被告八十九年八月五日石農管字第三六二二號函中所載：「台端代表余廷榮先生等申請平鎮市○○段高山下段四○號土地『溜』地目解除限制乙案，核與石門大圳保留池塘灌溉面積在三公頃以下得申請解除保留之條件不符歉難辦理，請查照。」等內容可悉，被告既有審核原告是否可以解除保留之權力，渠所為拒絕之信函，對外已生否決原告申請之效力，自屬行政處分，則原告自得以被告為當事人提起訴願及本件行政訴訟，訴願決定以被告非合法之訴願當事人，駁回原告之訴願，其決定實有錯誤。
２、又原行政處分拒絕原告廢溜之請求，係以原告之申請與石門大圳保留池塘灌溉面積在三公頃以下得申請解除保留之條件不符。然查：
ａ、按「憲法第十五條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾授權範圍時，始為憲法之所許。」此有大法官會議解釋釋字第四八八號參照。
ｂ、原告前開溜池土地，在五十年間即與坐落同地段第三十九號土地均編定為溜地目，開闢為池塘蓄水供鄰近農地灌溉之用，原本供應下游農田有數十甲之土地，然嗣經物換星移，溜池附近農地地貌變更甚巨，大部分土地有作為道路或甚至興建住宅使用，更有許多土地廢耕，而且一廢就是十數年之久，真正保留作為農耕者十分稀少，不足以往的三分之一，只是有許多下游土地在地目上仍編定為田﹑旱而已，惟上開第四Ο地號溜池與相鄰第三十九號溜池二筆土地面積多達四甲，兩溜池為同一灌溉系統，以往因為下游灌溉面積大，需求面積達四甲之池塘固有其道理，然如今灌溉面積既已減縮大半，卻仍保留兩溜池不許解除限制，似嫌太過，與比例原則不符。況上開溜池之編定，為五十年間之事，距今達四﹑五十年，從未檢討或重新規劃，對土地長期受限於此而難以利用之土地所有權人而言，實欠公平，被告明知上情，卻昧於事實，僅以上開土地為石門大圳保留池塘灌溉面積超過三公頃為由，不准原告之申請，其處分自有未合。
ｃ、更何況第三十九及四○號溜池之共有人，除第三十九號溜池曾經被告機關徵收價購部分土地外，幾乎完全相同，而該共有人等，亦幾乎全部同意廢除第四○號溜池，此有渠等簽發之切結書及具名之申請書為證，足證只廢上開四○號溜池並無因而產生不公平、地主反彈之顧慮。且因石門大圳灌溉系統之完成，緊臨上開溜池即有大圳之支圳經過，只要施設約五十公尺之引水道連接支圳與原溜池之出水口，替代原溜池之水源，下游農地之灌溉亦完全不成問題，對於此相關之替代方案，原告亦誠願配合取得該引水道土地之產權，然被告機關對於原告係僅就第四○號溜池請求廢溜，並未要求被告廢除同一輪區之全部保留池塘，及第三十九號溜池所有權人絕大部多數亦同意廢除第四○號溜池等情置之未察，即否決原告之申請，其做法實與比例原則相違。
ｄ、再查，原告所有上開溜池及附近土地已於六十七﹑八年間經桃園縣政府規劃為貨運轉運中心用地，目前並擬細部計劃中，可知早在二十年前，地方政府已預定上開溜池及附近土地不再適合農耕，而將都市計畫予以變更，是上開溜池無論在現實層面上或將來之利用上均無繼續保留之必要，且嗣桃園縣政府於九十年十月九日並正式擬訂細部計劃公告展覽（附計劃書影本），依該計劃書中圖二之土地使用現況圖及圖三計畫區道路編號圖相比對，可知本件溜池幾乎全編在貨一、綠二、貨三及道路用地等區域內，已完全不符合原來之使用項目，且該細部計劃區域內規劃有貨物轉運區、加油站、停車場、電信用地、公園綠地等，卻未有灌溉用蓄水池或水渠引道等類此之設計，可知上開溜池早已不具灌溉功能，或其功能早已被他溝圳所取代，以致於在擬定細部計劃時，連規劃替代之方案亦無必要，然被告昧於上開事實，於原告申請廢溜時堅稱本件土地仍應供應下游農地灌溉使用云云，顯非事實。況乎退萬步言之，縱然本件四○號溜池尚存有灌溉之功能，惟依上開細部計劃之設計，在細部計劃施行時溜池亦勢必會被廢止，屆時下游農地之灌溉必定另採替代方案解決，縱被告基於政策之顧慮認為仍有保留部分溜池之必要，亦非不可以只廢除其中面積較小且經共有人同意之第四○號溜池，或自第三十九或四○號溜池中分割部分適宜之土地保留為溜地，抑或另闢造引水道等替代方案解決灌溉之問題，其所耗費之經濟利益均能減少到最小，對原告財產權之限制及影響亦可降低。然原告前曾與被告承辦人員就此數度溝通，均遭承辦人拒絕，其不知變通之作法，顯與比例原則中之必要性原則相違，而違反憲法保障人民財產權之意旨。
Ｂ、被告主張：
１、按島內河流短促，民生用水不足，端賴有效雨量，構築水庫、欄河堰、溜池等蓄水調節。惟水庫尚須供應工、商業、洗車場及民間自來飲食、盥洗等日常大量用水。因此水庫灌區內之溜池，供灌農田蓄水量所佔比率頗高，並兼具防範天然洪水與旱災之調節機能。政府興建石門水庫之際，即將供灌區內所有溜池規劃成各個輪區之重要灌溉據點，再構築各種大小溝、渠、圳道與之貫穿並與水庫連結，形成水庫灌溉區域內農事用水之整體堅強輸水網路，並建立各種大、小水門控管調節灌溉用水，使其源源不斷，而有效使用有限之水資源。又灌區內之溜池，其絕大部分又屬私人所有，而其溜地又隨工商業之發展，地價亦隨之水漲船高，土地所有人自不免為利之所趨紛紛將之填廢求售或改做他用，妨害農事灌溉。政府為平衡公私權益，除不必要者另出具證明准予廢棄外，其他凡屬供灌所需溜池，則一律保留不得變更使用，使其成為主要灌溉調節水源，並訂立諸如水利法第四十六條，及主管機關依據水利法第十條所頒「台灣省灌溉事業管理規則」等限制溜地變更使用，以資維護灌溉機能。本件系爭溜池即屬保留池塘不得廢棄。
２、又按訴願管轄，法律另有規定，依其業務監督定之者，從其規定，訴願法第五條第二項定有明文。又水利區涉及二縣（市）以上者，得由經濟部設置水利機關辦理之，水利法第七條及第四條定有明文。被告之水利區涉及台北、桃園、新竹等三縣，原為台灣省政府設置之機構，目前之業務則由經濟部監督。因此不服被告之行政處分，自應向經濟部提起。本件原告向桃園縣政府提起，其程序自有未合。
３、再按台北、桃園、新竹縣轄區之石門大圳灌區保留池塘，台灣省政府於六十二年十一月廿八日以府建水字第一二一一三三號函規定，灌溉面積在０‧三公頃以下，始准予解除保留。其後自七十年元月二十日起改為灌溉面積在三公頃以下，而地主願意負擔替代工程費者，得申請解除保留，有附件台灣省政府七十年二月十四日七０府建水字第一０四三０四號函可稽。本件系爭編號石門大圳過嶺支渠第十四輪區第十四號保留池塘（包括坐落桃園縣平鎮市○○段高山下小段三九號及同小段四０號兩筆土地），即同一口池塘涵蓋兩筆土地。原告於八十九年六月二日申請解除其中四０號土地一筆之保留池塘之使用限制。惟該保留池經被告所屬過嶺工作站查報結果，其下游灌溉土地面積計有十八‧九三九二公頃，有在卷之台灣省石門農田水利會過嶺工作站八十九年七月二十四日石農過昭字第三五六號函，及該保留池下游灌溉土地統計表暨輪區圖可按。被告乃依上開台灣省政府七十年二月十四日七０府建水字第一０四三０四號函之規定通知原告，所請與灌溉面積在三公頃以下始得解除保留之條件不符，而不同意解除限制。按系爭溜池供灌之下游土地，現編定為農業區，依土地法第八十二條規定，凡編為某種使用之土地，不得供其他用途使用。原告主張物換星移，大部分土地作為道路甚至興建住宅使用，但未舉證以實其說，自難據為解除限制之基礎。而況縱為休耕，亦將復耕，自亦難以廢耕論。
４、又縱認系爭溜池經規劃為貨運轉運中心用地，亦僅限於該溜池土地，並未及其他附近土地。原告稱該溜池之附近土地亦同規劃為貨運轉運中心用地，即與事實有違。況且縱經規劃為貨運轉運中心用地，惟參照土地法第八十三條規定，於其所規劃貨運轉運中心使用期限之前，仍得繼續為從來之溜池或農地使用。甚且系爭溜池又屬石門大圳灌溉網路之一環，若將之廢棄，不惟將影響目前下游農地之灌溉權益，並將中斷破壞上流下接及調節供灌網路之功能。況且以當前實際灌溉公益以言，亦難輕言廢棄。
５、又水利法有關維護灌溉公益之規定，乃屬強制規定，如有違反者，依水利法第九十一條以下規定，並須負刑責。甚且違反主管機關依水利法所發之命令者，除得強制其履行外，並得裁處罰鍰並為水利法第九十五條所明定。水利法此項規定，即為憲法第二十三條所指增進公共利益所必要者，及民法第七百七十三條所指土地所有權於法令所受之限制。主管機關本於灌溉公益，依水利法此項規定所發之管制命令，自難謂係違背憲法第十五條人民財產權應予保障之規定。
６、系爭四０號土地計有共有人廿一人，其中僅有共有人四人申請解除限制使用，其餘共有人十七人則均未申請解除限制。又原告所舉申請人名冊計有五十五人，而其中即有五十一人並非系爭四０號土地之共有人，即該五十一人並非系爭土地之所有權人，有在卷之申請人名冊及土地登記謄本可稽。其非土地權利人而同為申請解除四０號土地之限制，即有未合。又本件僅原告一人提起訴願及訴訟，而其應有部分僅有四００六０八分之七四八五七，即其應有部分未達三分之二，參照土地法第三十四條之一第一項規定，得否由其單獨提起訴願及訴訟，請求解除限制，亦非無疑。又原告所舉切結書，其署名切結者，是否為系爭十四號溜池之下游農地所有人，原告亦未提出任何佐證資料，自亦非無疑。況且該切結書之絕大部分又均由余姓者所簽署（有在卷之切結書可稽）。足見本件僅原告一人佔極少數之應有部分，並由余姓家族立切結書申請解除限制，自足妨害其他絕大多數農民之公共灌溉權益至明。理 由
壹、被告作成行政處分權限與訴願管轄之釐清：
一、本件被告有作成行政處分之權限：
Ａ、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體的事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，訴願法第三條第一項定有明文。
Ｂ、其次，行政程序法第十六條第一項規定：「行政機關得依法規將權限之一部分，委託民間團體或個人辦理」，又按「依法設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授予公權力者，在其授權範圍內，既有政府機關之功能，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限，當有行政訴訟之被告當事人能力」，乃司法院釋字第二六九號解釋在案（釋字三八二號解釋理由書參照）。而農田水利會為公法人，其性質為依依據公法設立之社團法人（農田水利會組織通則第六條第一項），凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第十四條規定，均為當然之會員，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限，亦為司法院釋字第五一八號解釋所明示。
Ｃ、「興辦水利事業，關於左列建造物之建造、改造或拆除，應經主管機關之核准：一 防水之建造物。‧‧‧三 蓄水之建造物。‧‧‧八 其他水利建造物」為水利法第四十六條第一項所明定，又臺灣省依據水利法第十條所頒之「台灣省灌溉事業管理規則」（八十八年六月三十日訂定發布、同年七月一日起施行）第三十九條謂「現有埤池未經主管機關核准不得變更使用」，亦限制現有溜池（地）變更使用。
Ｄ、故就上述限制溜池使用之權限，依據水利法第四條、同法施行細則第十五條，在中央係由水利主管機關即經濟部行使之。在省（市）、縣（市），依據「台灣省灌溉事業管理規則」第四條第一、三項：「灌溉事業，除多目標或具有特殊目標之設施，由政府設立或指定機構管理外，其餘灌溉事業，由興辦灌溉事業人呈准主管機關設置管理機構管理之」、「第一項所稱管理機構包括各地水利會及水利公司及其他公私法人」，係由依水利法第十二條、農田水利會組織通則及臺灣省農田水利會組織規程相關規定所設立之「農田水利會」行使上述權限。職是之故，農田水利會，乃受法律及主管機關授權，行使關於灌溉用地（池）之管制權限。
Ｅ、本案被告台灣省石門農田水利會，屬依據上開規定經主管機關核准設立之水利管理機構，自得就系爭灌溉用地（池）是否得解除保留限制，以行政處分作成准駁之判斷，因之，訴願決定以被告就原告申請解除限制保留之決定非行政處分而不受理原告之訴願，其所持見解並非正確，於此合先敘明。
二、又本件訴願機關應為經濟部，而非桃園縣政府：
Ａ、法令依據：
為確定本案正確之訴願管轄，須先釐清被告作成系爭拒絕處分時，其目的事業主管機關，亦即委託其行使上述行政權限之行政機關為何，相關法令依據，本院整理如下：
１、農田水利會組織通則第六條（臺灣省政府功能業務與組織調整前之規定）：
農田水利會之設立，依左列各款之一辦理之：
一 經設立區域內，具有第十四條第一項各款會員資格五十人以上之發起，層報省 (市 )主管機關核准者。
二 省 (市) 主管機關認為有設立之必要者。
２、經濟部水利處暫行組織規程第二條第八款：經濟部水利處，掌理下列事項：
八 自來水法及農田水利會組織通則規定原由省執行事項。
Ｂ、依據前揭法令規定，原屬臺灣省政府之設立、管理農田水利會之權限，於八十七年十二月二十一日起實施「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」後，依據前揭經濟部水利處暫行組織規程第二條第八款，已移轉由水利事業之中央主管機關經濟部行使（按，水利處為經濟部之內部單位，不具行政機關之權能）。
Ｃ、按「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄向原委託機關提起訴願」，為訴願法第十條所明定，是以原告對被告之拒絕處分表示不服，應向經濟部提起訴願，而非對桃園縣政府提起。
貳、撤銷訴願決定之理由：
一、按「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人」，乃訴願法第六十一條所明定。是以原告誤以桃園縣政府為訴願管轄機關，向之提起訴願固有錯誤，但依訴願法第六十一條第一項之規定，其訴願仍屬合法。桃園縣政府受理後，應依訴願法第六十一條第二項之規定，移送於正確之訴願管轄機關，亦即由經濟部依訴願法之相關規定認定並為妥適之決定，而非自為決定。
二、然而本件桃園縣政府所為之訴願決定，竟以「臺灣省石門水利會，係屬水利自治團體，並非依法組織之中央或地方機關，其否准訴願人解除灌溉保留限制之申請，並非機關對人民之處分，自不屬於訴願救濟範圍，乃訴願人對此提起訴願，自不應准許．．．」，而予以決定不受理，自有可議，原告起訴指摘，非無理由，應由本院將訴願決定撤銷，著由桃園縣政府，依上揭規定為適當之處理。
三、另本件訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由，已無庸審酌，併予敘明。至於原告其餘請求部分，因原處分是否應予撤銷尚待訴願機關查明，自無從准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 九 日
書記官 林麗美