臺北高等行政法院判決
九十年度訴字第二二四五號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○右 五 人訴訟代理人 沙洪律師被 告 臺北市政府工務局養護工程處代 表 人 己○○處長）右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：查坐落台北市○○區○○段二小段四二○地號土地面積三七二平方公尺持分三分之一為原告等所共有（下稱系爭土地），該地位於台北市○○○路○段二十公尺寬都市○○道路用地上，道路現況為已達都市計畫寬度使用之既成道路，原告於民國（以下同）九十年二月二日向臺北市政府財政局申請徵收補償系爭土地，案經該局轉原告申請書，由被告以九十年二月二十日北市工養權字第九○六○五八四○○○號書函否准原告請求，原告遂依行政訴訟法第八條規定，提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠請求被告徵收系爭土地並給付補償費新台幣（以下同）參仟零捌萬柒仟零伍拾元整。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告未於言詞辯論期日到場據其書狀聲明求為判決：㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：原告是否有請求被告徵收系爭土地並給付補償費之公法上權利及被告是否為辦理徵收補償之機關？
一、原告主張：㈠程序方面：
按行政訴訟法第八條第一項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，得提起給付訴訟。‧‧‧」又依同條第三項規定：「除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。」原告提起本件訴訟係與被告間因公法上原因發生財產上之給付，依法得提起給付訴訟，並無被告所指非法所許。
㈡實體方面：
⒈土地徵收部分：
⑴憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存
續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，司法院釋字第一一○號、四○○號、四二五號解釋均明揭斯旨，原告等所有土地既經政府劃為道路用地，已無從自由使用收益該土地，類此因公益而特別犧牲其財產上之利益，倘政府不為徵收並給予適當補償，實與平等原則有違。
⑵依土地法第二百零八條規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之
規定徵收私有土地。‧‧‧二、交通事業。‧‧‧」原告等所有系爭土地既經政府劃為道路用地，即屬交通事業之需要，依前開規定意旨，應為辦理徵收之行為，被告辯稱「私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地」，所指顯然與本件情形不同。
①按土地法第二百十七條係規定就徵收土地後之殘餘部份面積過小或形勢
不整，致不能為相當之使用時，所有權人向該管機關要求一併徵收之權利，該殘餘部份之土地，並非已遭國家劃歸為公共事業之用地，自然必須待其他土地徵收後殘餘面積過小致不能為相當之使用時，始得請求一併徵收，自與本件業經劃為道路用地之供公共交通事業需要使用者相異，另土地徵收條例第八條亦同其旨趣。
②而土地徵收條例第五十八條第一、二項之規定雖與土地法第二百零八條
不同，惟該條例既規定「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物（第一項）。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕（第二項）。‧‧‧」則國家因「臨時性」之公共建設工程徵用私有土地或土地改良物期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求徵收所有權，依舉輕以明重之法理，國家因「永久性」之公共建設需用—例如將私有土地劃歸為交通事業用之道路用地，該私有土地所有權人更有權請求國家予以徵收並發給補償。
⑶依都市計畫法第四十八條前段規定，「依本法指定之公共設施保留地供公
用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買」，是原告等具狀請求被告應將原告等所有系爭土地予以徵收。
⒉補償部分：
⑴被告以既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理為由，顯係卸責之詞。
①土地之徵收補償為財產之經營及處分，依憲法第一百零七條及第一百零
九條、第一百十條之規定，非屬中央立法並執行事項，而屬省、縣立法事項。查我國土地之徵收業務自始屬各地方政府自治權限，遷台以來均由地方政府辦理，向無例外，台北市政府對土地之徵收補償，歷年來尤然。況土地之徵收，由徵收地方政府利用，台北市政府徵收土地後，該土地歸台北市政府所有，並非收歸中央，由此益見土地徵收補償非憲法第一百十一條「其事務有全國一致之性質者屬於中央」，而係同條「有全省一致之性質者屬於省」。又地方制度法業於八十八年一月二十五日總統令公布，就直轄市自治事項已有規範，對於土地行政、財務收支及管理、道路之規劃、建設及管理，交通之規劃、營運及管理等，均屬直轄市自治事項，故被告對於原告之請求本有權利及義務全權處理。
②臺北市政府由相關局、處研議以自治條例方式辦理，原擬補償方式，將
使舉債超過法定上限，認有窒礙難行之處而拒絕原告請求。原告反駁如下。就名稱言：中央法規標準法第二條及第四條規定，所謂「條例」，指立法院通過總統公布之法律，地方各機關無權頒布「條例」；就實質內容言：依據中央法規標準法第五條、第四條規定，關於人民之權利義務事項，應以立法院通過、總統公布之法律定之，本案有關徵收土地補償事項，事關人民權利義務，原有立法院通過、總統公布之土地法為依據，被告不依土地法辦理，自行另訂所謂自治條例，更異人民權利內容，有違前揭規定。
⑵依司法院釋字第四○○號意旨，係責成各級政府應盡力處理道路徵收補償之問題，若財源困難仍應「訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」。
非如被告以「鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理」，而謂「足見台北市政府對於處理既成道路補償事宜確實曾積極推展」，實為推諉卸責之詞，顯與前開解釋意旨大相逕庭。退一步言之，倘被告果因財政困難無法對徵收土地為金錢補償，亦可考慮以其他方式補償，例如：以其他非供公用之土地交換、拍賣市有土地換取金錢發給補償費。
⑶依都市計畫法第四十九條之規定，「對於依法徵收之公共設施保留地，應
發給補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償，最高以不超過百分之四十為限」，而系爭土地毗鄰地有四○三之一、四○四、四一九、三八七及四二一地號，其中三八七及四二一地號地目為「建」，八十九年度公告土地現值分別為每平方公尺一七三，二五二元及一七三，三七三元，因此原告請求如訴之聲明之補償費。
二、被告主張之理由：㈠程序方面：
查被告九十年二月二十日北市工養權字第九○六○五八四○○○號書函，僅係單純的敘述台北市○○○○道路補償事宜目前規劃籌處情形，依訴願法規定及改制前之行政法院判例，應非行政處分；且原告依法並無請求行政機關徵收土地並予以補償之公權利，自非依法申請之案件，況本案原告並未依訴願程序提起訴願，而逕提起行政訴訟，自非法之所許，合先敘明。
㈡實體方面：
⒈土地徵收部分：
查司法院釋字第四○○號解釋對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一‧‧‧（一）第一階段‧‧‧爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記‧‧‧請各主辦及協辦單位‧‧‧積極推動辦理。」另查私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權（行政法院八十九年度判字第一二四六號判決參照）。
⒉徵收補償部分：
本案系爭土地，原告並無請求徵收之公法上請求權，行政法院八十九年度判字第一二四六號判決有案。另依司法院釋字第四○○號解釋「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償‧‧‧」臺北市政府原恪遵司法院解釋意旨及行政院秘書長八十五年十二月十四日研商私有既成道路如何處理之結論辦理，由相關局、處研議以自治條例方式辦理，原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示仍應有公共債務法所稱債務之適用，致原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，足見臺北市政府對於處理既成道路補償事宜確實曾積極推展。臺北市○○○○○道路之處理，經檢討類此既成道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非政府財政所能負擔，實不宜個案處理，故納入既成道路通盤檢討辦理。從而被告依上述解釋及法令意旨，函復原告，於法並無不合。
理 由
壹、程序部分：
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，茲依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正」、「撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項之規定。」，行政訴訟法第一百零七條第一、二項，固有明定，惟本件原告係提起給付之訴，並無該條之適用，本院勿庸裁定先命原告補正被告機關，均合先敘明。
貳、請求徵收土地部分：
一、原告主張系爭土地為其所共有，位於台北市○○○路○段二十公尺寬都市○○道路用地上，該道路現況為已達都市計畫寬度使用之既成道路等事實，業經原告提出土地登記謄本及台北市地籍圖謄本等有關資料為證，並為被告狀上所不爭執，自堪信為真實。茲本件待審究者，厥為原告依此事實，向被告請求徵收系爭土地，是否依法有據。按關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例。次按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件；其組織規程，由中央主管機關定之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四、十五、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府則為土地徵收之執行機關。經查本案被告並非土地徵收及補償之權責機關，對其申請徵收系爭土地，被告適格自有欠缺，難謂適法。
二、其次土地徵收依司法院釋字第四二五號解釋，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之行為，是土地徵收之法律性質係屬行政處分，因而原告請求被告徵收系爭土地，核其性質為行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，該條要件必以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經依訴願程序後，始得為之。是該條之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權且需經訴願程序為必要。查土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，既如上述，因此，土地徵收只有國家是徵收權之主體（改制前之行政法院著有二十四年度判字第十八號判例），一般人民除法律另有規定外，並無土地徵收之公法上請求權，此觀土地徵收條例第三條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」即可明瞭。本件原告既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則原告率以都市計劃法第四十八、四十九條之規定為據，逕行提起行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，難為妥適。況原告未經訴願程序，遽依行政訴訟法第五條規定，訴求被告作成徵收系爭土地之處分，亦有未合。
參、請求補償部分：
一、查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。惟按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例十一、十三、十四、十七、十八、十
九、二十、二十二等條之規定自明。且土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，本件並無徵收處分之存在，則兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。
二、雖司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，其所稱之法律係指形式意義之法律而言，解釋本身無從成為土地徵收之法律基礎，此觀該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」甚明；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，系爭土地迄尚未經徵收，即不發生適用該號解釋之餘地。矧土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟。至原告另依都市計劃法第四十九條請求補償費乙節，查該法條僅係規定依都市計劃法○○○區段徵收之公共設施保留地地價補償之計算標準，況按：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」土地徵收條例第第一條第二項、第三項定有明文，是有關土地徵收自應優先適用土地徵收條例，原告所引據之都市計劃法第四十九條自無足取。故本件原告於系爭土地未經徵收處分存在狀況下，請求被告給付徵收補償費參仟零捌拾萬柒仟零伍拾元整，於法無據，應予駁回。至於國家機關違反司法院釋字第四○○號解釋意旨，未儘速依法律對既成道路辦理徵收補償所生之法效果為何，則非本件審究範圍，併此敘明。
據上論結，本案原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日
書記官 黃明和