臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二二四八號
原 告 中華紙漿股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○
己○○被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 戊○○
丙○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年一月十七日環署訴字第五九七○九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告所屬環境保護局稽查人員於民國（以下同）八十九年八月十九日上午九時至從事製漿作業之原告廠區周界稽查，由具有空氣污染物目測檢查合格證書之人員進行排放管道P003目測判煙，超過三分鐘以上之時間（八分鐘），不透光率達三十％，已超過粒狀污染物（不透光率）排放標準二十％之限制。被告據以依違反空氣污染防制法第二十條第一項及同法第五十一條第一項之規定裁處新臺幣（以下同）八十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：「固定污染源空氣污染物排放標準」之目測透光率是否允許有十％誤差值？
一、原告主張之理由：
㈠、原告與被告爭執所在，為行政院環境保護署（下稱環保署）七十七年八月一日環署空字第一一五七三八號行政解釋，是否繼續有效。經查，該行政解釋令自公佈後從未廢止，仍繼續刊登於環保署八十九年四月的法規彙編中。不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者，即目測判煙值三十％，係依法免罰之行政解釋，由環保署八十九年四月法規彙編所刊登之八十六年三月十三日環署空字第一○六九六號函，足以為證。
㈡、查「固定污染源空氣污染物排放標準」之法令源自「台灣省固定污染源空氣污染物排放標準」早於七十五年八月十八日以（七五）府衛二字第六九七七一號發布，其中即有粒狀污染物排放標準不透光率二十％以下之規定，其排放標準雖未定有誤差值，但環保署有感於目測判煙係官能測定，有其人為誤差值，因此才有七十七年八月一日環署空字第一一五七三八號函：「基於目測判煙誤差範圍之考量，即日起於取締告發時，公、私場所固定污染源及交通工具移動污染源之不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者，始予告發」，該函既已明文要求「‧‧‧即日起於取締告發‧‧‧」，且至本件訴訟提起之日止，未見後函撤銷，自應視為一體適用。
㈢、原告清查近年來違反空氣污染防治法不透光率之處分案，並無三十％以下就遭處分的記錄（三十五％以上才處分），檢附八十七年至九十年記錄證明之。
㈣、依八十八年一月二十日修正公布之空氣污染防制法第六十八條：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之」，該法條早於八十八年一月二十日即已修正公布，在根據八十九年十二月二十七日環署空字第○○七六四七六號發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」，本案在污染程度、特性及危害程度均最輕的情況下，依該準則亦僅能處罰鍰十萬元，被告逕依最高額度八十萬元為裁罰，顯有違法。
１、被告主張本案違反時間係在裁罰準則公佈前，應無適用該準則餘地。雖本案發生日期為八十九年八月十九日，確係環保署八十九年十二月二十七日發佈裁罰準則之前案件，被告有權不予遵循。
２、但環保署早於八十一年二月一日發佈空氣污染防制法以後，依同法第十一條發佈「環境保護法規行政罰鍰處罰額度原則附表」。另依據環保署八十八年一月二十日環署空字第○○○四四二八號公告「空氣污染防制法新舊交替期間執行原則」第十條：「新法修正公布後違反空氣污染防制法之罰鍰額度，於裁罰準則未發佈前，依現行規定辦理」。因此被告依法應依據前述罰鍰額度原則附表，裁量罰鍰額度。至於被告不承認該罰鍰額度原則附表存在，原告則舉證早於民國八十四年，花蓮縣政府環保局即依該附表計算罰鍰額度相關資料。
㈤、按空氣污染防制法之目的，在維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，惟其管制範圍，亦應顧及實際情形，不應有超過必要程度之管制。被告未遵循環保署七十七年八月一日環署空字第一一五七三八號函之行政解釋，亦未依空氣污染法第六十八條之規定，超額裁罰，實違反行政訴訟法第四條第二項之規定。
㈥、被告呈送有關原告近年違反環保法令處分情形，經原告清查核對結果，其件數及罰鍰金額與實際情形不符。
二、被告主張之理由：
㈠、依據空氣污染防治法第二十條第一項及同法第五十一條規定。原告粒狀物不透光率達三十％已超過排放標準二十％之限制。
㈡、原告於起訴狀事實及理由一中指陳依據行政院環境保護署七十七年八月一日環署空字第一一五七三八號函。原告據此認定不透光率應達三十五％始應告發。惟被告開立本處分案時係依據行政院環境保護署八十八年六月三十日（八八）環署空字第三九二○五號修正發布之「固定污染源空氣污染物排放標準」中粒狀污染物（不透光率）規定，即不透光率不得超過二十％，且於該項排放標準中並未訂定容許誤差值，而「固定污染源空氣污染物排放標準」係於八十一年四月十日（八一）環署空字第一三四五九號令訂定發布全文十四條，原告引用「固定污染源空氣污染物排放標準」發布前之行政解釋，應不予認定。
㈢、原告以八十九年十二月二十七日（八九）環署空字第○○七六四七六號令發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」認為原處分書之裁罰過高，惟原告違反空氣污染防制法時問為八十九年八月十九日，係於裁罰準則公布前，且於該準則第六條載明：「本準則自發布日施行」，另於中央法規標準法第十四條亦規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力」，故原告所提自無適用之理。原告為花蓮縣之重大固定污染源，據原告所屬環境保護局初步統計，自八十八年八月至八十九年八月止，花蓮縣民眾陳情原告造成空氣污染之件數，至少達二十三件以上，高居民眾陳情案之首位，且經被告所屬環保局稽查人員多次勸導改善，依然未見有效改善污染之產生，故裁罰金額八十萬元，期以原告能重視其污染產生，並改善之。
理 由
甲、程序方面：原告及被告之代表人於起訴後均經變更，玆經現任如本判決事實欄所載之代表人分別具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按空氣污染防治法第二十條第一項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準」。及同法第五十一條規定：「公私場所違反第二十條第一項、二十一條第一項、第二項或第三項、第二十三條、第二十四條第一項、第二十八條、依第二十六條第二項所定之排放總量及濃度或依第二十四條第三項所定許可辦法者，者新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。‧‧‧略」。被告所屬環境保護局稽查人員於八十九年八月十九日上午九時至從事製漿作業之原告廠區周界稽查，由具有空氣污染物目測檢查合格證書之人員進行排放管道P003目測判煙，超過三分鐘以上之時間（八分鐘），不透光率達三十％以上，已超過粒狀污染物（不透光率）排放標準二十％之限制。被告據以依違反空氣污染防制法第二十條第一項及同法第五十一條第一項之規定裁處八十萬元罰鍰等情，為兩造所不爭，並有被告八十九年八月三十一日八九府環空字第○八二二七○號函及所附一四九號違反空氣污染防制法案件處分書、被告所屬環保署空氣污染稽查紀錄工作單及公私場所固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表等件為證，堪認為實。
二、本件被告及訴願決定書略以：依據環保署八十八年六月三十（八八）環署空字第三九二○五號修正發布之「固定污染源空氣污染物排放標準」中粒狀污染物（不透光率）規定，不透光率不得超過二十％，且於該項排放標準中並未訂定容許誤差值。另該標準係於八十一年四月十日（八一）環署空字第一三四五九號令訂定發布全文十四條，足見原告所依據之行政院環保署七十七年八月一日環署空字第一一五七三八號函所謂：「不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值」者，係發布前之行政解釋自不得適用等語，固非無見。惟查：
（一）、行政規則，係上級機關對下級機關就有關細節性、技術性事項；本於職權而
發布之命令，提供相關法令、有權解釋之資料或實務上之見解，作為所屬人員執行職務之依據，固屬行政機關之內部規範，但經由行政自我拘束原則及平等原則而有外部效力，行政機關即應按該行政規則所訂之行政慣行而為行政行為。環保署於七十七年八月一日環署空字第一一五七三八號函略以：「基於目測判煙誤差範圍之考量，即日起於取締告發時，公、私場所固定污染源及交通工具移動污染源之不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者，始予告發」。該函迄至八十九年八月十九日行為時仍未變更，此有環保署編固定污染空氣污染相關管制法規彙編八十九年四月版解釋函第一○五頁可查，自屬目前仍有效之行政函釋，且該函係考量目測判煙係官能測定，有人為誤差值，故通令超過誤差值始予告發，係上級機關對下級機關就有關細節性、技術性事項；本於職權而發布之命令，並未違反母法之規定，本院自得予以援用。
（二）、另按被告所據環保署八十八年六月三十（八八）環署空字第三九二○五號修
正發布之「固定污染源空氣污染物排放標準」中粒狀污染物（不透光率）規定，不透光率不得超過二十％，且於該項排放標準中並未訂定容許誤差值。
前此標準之規定，係依據空氣污染防制法第二十條第二項規定於八十一年四月十日（八一）環署空字第一三四五九號令訂定發布全文十四條，其中粒狀污染物（不透光率）規定，不透光率不得超過二十％，且於該項排放標準中亦未訂定容許誤差值。另在此之前台灣省政府分別於六十四年五月二十三日及七十五年八月十八日之「台灣省固定污染源空氣污染物排放標準」其中粒狀污染物（不透光率）規定，不透光率不得超過二十％，且於該項排放標準中並未訂定容許誤差值（上開「固定污染源空氣污染物排放標準」之沿革及所依據之新舊空氣污染防制法律詳如附表一），此有原告九十一年一月八日準備期日所提書狀附件二至四之「固定污染源空氣污染物排放標準」之歷次規定可稽。
（三）、而上開污染源之不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者，始予告發之
規定，除上開七十七年八月一日環署空字第一一五七三八號函外，並有八十六年三月十三日環署空字第一○六九六號函再予引用，此有環保署編固定污染空氣污染相關管制法規彙編八十九年四月版後段有關解釋函部分第二五四、二五五頁可查，而各規定不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者，均跨各次「固定污染源空氣污染物排放標準」之修改，可見不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值之規定，係放寬各次「固定污染源空氣污染物排放標準」之二十％為超過三十％始予告發，是以該不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者，應亦放寬告發時被告所適用之環保署八十八年六月三十（八八）環署空字第三九二○五號修正發布之「固定污染源空氣污染物排放標準」中粒狀污染物（不透光率）規定，不透光率不得超過二十％之規定而應超過三十％，始得予以告發。被告抗辯稱：上開八十八年之函釋，於該項排放標準中並未訂定容許誤差值，故不適用不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者之規云云，即非可採。
（四）、本件於上開時地從事製漿作業之原告廠區周界稽查結果，其不透光率僅達三
十％，此有被告所屬環保署空氣污染稽查紀錄工作單及公私場所固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表等件為證，足見本件尚未超過粒狀污染物（不透光率）排放標準二十％再加上不透光率值超過排放標準外加十％之誤差值者之限制，基於行政自我拘束原則及平等原則，自不得予以告發。被告之原處分自有違誤。
三、從而，被告據以依違反空氣污染防制法第二十條第一項及同法第五十一條第一項之規定裁處八十萬元罰鍰，自有未合，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。至兩造對於裁罰標準適用之攻擊防禦方法，與本件判決結果無涉，本院自無庸再一一審酌。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 三 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 十二 日
書記官 黃明和