臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二二六九號
原 告 國晴建設開發股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 羅明通律師
陳彥任律師被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國九十年一月十九日台（九十）內訴字第八九○八四四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以台北縣蘆洲市○○段五九三、五九四地號土地（下稱系爭基地）使用分區為住宅區，臨接十五公尺計畫道路，面臨停車場用地及人行廣場，乃以面臨之停車場用地為永久性空地而設計在系爭基地上興建地上十四層地下二層之店鋪及集合住宅，並於八十六年六月二十二日向被告申請核發建造執照，經被告所屬工務局審查結果，於八十七年七月六日略以「停車場用地與廣停地不同，且政府預算、施政計畫、社會需求亦因時間不同，故停車場有興建為立體停車場之可能，故不能認定永久性空地，請修正。」等語予以核駁，原告不服，提出異議，該局報請內政部營建署核示，內政部營建署於八十八年八月四日以八十八營署建字第二三○一二號函復略以：「：：：二、查都市計畫公共設施用地多目標使用方案第二點，已開闢完成之停車場得作為多目標使用，乃依同方案第十一點，停車場多目標使用項目包含商場等建築使用，是本署辦理八十八年版建築技術規則建築設計施工編解釋函令彙編時，經專案小組決議，已開闢之平面停車場非屬建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款所稱『依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地』，不視為永久性空地，本部七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函不再適用：：：。」等語。嗣臺北縣政府工務局以系爭停車場用地經台北縣蘆洲市公所規畫八十九年度興建立體停車場（地下一層、地面七層）工程，並報經交通部於八十九年一月十九日以交路○○○七○二─一號函准予核定補助在案，乃於八十九年九月二十八日以八九北工建字第Ａ一一六七號函知原告：「：：：申請建造執照乙案，：：：請於文到三個月期限內修妥送局復審，逾期未送審或復審仍不合規定，本局將依建築法第三十六條規定辦理。
」等語，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：系爭基地所面臨之停車場用地是否為永久性空地？㈠原告主張之理由：
⒈依內政部八十八年八月四日八八營署建字第二三○一二號函停止適用原七十四
年二月十五日台內營字第二九○○五四號函之意旨可知「已開闢之平面停車場」本可視為永久性空地，雖嗣後之行政釋示有變更，惟基於信賴保護原則，在後之行政釋示不得溯及適用：
①查內政部以八十八年八月四日八八營署字第二三○一二號函復略以：「：：
：二、查都市計劃公共設施用地多目標使用案第二點，已開闢完成之停車場得作為多目標使用，乃依同方案第十一點，停車場多目標使用項目包含商場等建築使用，是本署辦理八十八年版建築技術規則建築設計施工編解釋函令彙編時，經專案小組決議，已開闢之平面停車場非屬建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款所稱『依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地』，不視為永久性空地，本部七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函不再適用：：：。」而不認為已開闢之停車場為永久性空地，惟依該函釋可知，已開闢平面停車場本得視為永久性空地，倘主管機關自始認定已開闢之平面停車場非永久性空地，即無以上開函釋停止適用七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函之必要，從而七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函認定已開闢之平面停車場視為永久性空地，要無疑義。
②按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效
之日起有其適用。惟在後之釋示與在前之釋示不一致時，在前之釋示非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響，從而人民形成信賴利益之事實關係為過去存在之事實，行政機關不得以在後之行政釋示溯及既往使相對人遭受不利之結果，如此實有違信賴保護原則。本件內政部嗣後雖以八十八年營署建字第二三○一二號函停止七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函之適用，惟依據前揭說明，內政部八十八年營署建字第二三○一二號函自不得溯及適用。
⒉依內政部八十四年四月二十六日台內營字第八四七四六七○號函稱「除依都
市計劃法或其他法令」實係包含「都市計劃公共設施用地多目標使用方案」，故該停車場是否有興建為立體停車場之可能，均不影響其得視為永久性空地之解釋，至被告辯稱：「停車場用地與廣停地不同，且政府預算、施政計劃、社會需求亦因時間不同，故停車場有興建為立體停車場之可能，故不能視為永久性空地。」等語，依內政部八十八年營署建字第二三○一二號函略以：「：：：已開闢之平面停車場非屬建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款所稱『依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地』，不視為永久性空地，本部七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函不再適用。」等語，惟查平面停車場興建為立體停車場係依「都市計劃公共設施用地多目標使用方案」第二條之規定，參照內政部八十四年台內營字第八四七四六七○號函：「所謂永久性空地，建築技術規則設計施工編第一條第三十六款已有明文。至該條文中『依法不得建築』係指依都市計劃法或其他法令規定所得建築使用之項目外，不得再為其他建築使用之項目而言。」等語可知，依「都市計劃公共設施用地多目標使用方案」所為之建築即為前揭函釋所指「其他依法令所規定得建築使用之項目」，並不影響平面停車場本質上為「依法不得建築」之性質。本件原告申請建築基地所面臨之平面停車場，依內政部台內營字第八四七四六七○號函釋觀之，無論該停車場是否有興建為立體停車場之可能，均不影響其得視為永久性空地之解釋，被告以該平面停車場有興建為立體停車場之可能，即依表面字義逕認其非可視為永久性空地，其處分與內政部前揭函釋有違，要難認為適法。
⒊本件原告係於八十六年六月依內政部營建署七十四年二月十五日台內營字第二
九○○五四號函而提出之申請案，且於八十五年十二月二十四日、八十七年九月七日二度函詢蘆洲市公所，經該所答覆該平面停車場並無改建為立體停車場之計劃，此有北縣蘆建字第八五二○九一三三號函及第00000000號函可稽，是本件原告於送件審核時已盡其查詢之義務，自無疏失可言。本件原告基於對內政部前開函釋及蘆洲市政府之函覆內容之信賴，縱因嗣後之行政釋示有所變更，被告自不得對原告為較不利之處分。
⒋綜上所述，本件原告係於八十六年六月掛號申請建照，當時內政部七十四年台
內營字第二九○○五四號函仍有適用，嗣後雖經內政部八十八營署建字第二三○一二號函停止七十四年台內營字第二九○○五四號函之適用，然基於信賴保護原則，原告仍得適用內政部七十四年台內營字第二九○○五四號函，八十八營署建字第二三○一二號函自不得溯及適用，至該平面停車場是否有改建為立體停車場之可能或計劃，依內政部八十四年台內營字第八四七四六七○號函釋觀之，並不影響其仍為「係依法不得建築」之永久性空地之性質。
⒌查行政院所定「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」，並無法律之授權，違反法律保留原則：
①按「左列事項應以法律定之：：：：二、關於人民之權利、義務者。」、「
應以法律規定之事項，不得以命令定之。」，中央法規標準法第五條第二款、第六條分別定有明文，是以凡涉及人民權利義務之事項，只能以立法院通過，總統公佈之形式意義法律或由法律所授權制訂之行政命令加以規範，否則即非適法，此即法律保留原則之規定。本件被告雖稱其係依據「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」（下稱多目標使用方案）之規定拒絕原告之申請云云，惟查前開多目標使用方案僅係行政院所自行發佈之行政命令，並非法律，亦無法律之授權，然其竟對於平面停車場可否改建為立體停車場等事項加以規定，而依被告所言，前開事項對於「永久性空地」之認定將有所影響，並進而影響人民依法申請建照時所得申請之樓層數。本件倘系爭停車場依內政部營建署七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函之規定認定為永久性空地時，原告可申請地上十四層、地下二層之建照；惟倘系爭停車場依前開多目標使用方案被認定為非永久性空地時，原告僅能申請地上七層之建照，顯對人民之財產權將有重大影響，依據前揭條文之規定與法律保留原則之意旨，「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」顯有違法，從而被告援引該多目標使用方案做成系爭行政處分，亦無可維持，要甚明確。
②查內政部營建署七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函之內容係
營建署基於主管機關之地位，解釋平面停車場是否為建築技術規則設計施工編第一條第三十六款第一目「永久性空地」，至台內營字第八四七四六七○號函則係對於「永久性空地」與「依法不得建築」之概念再為解釋，是以前開二函示皆為解釋性之行政規則，要屬無疑。此類行政規則之違背，可能影響對外行為之效力。換言之，其據以做成之行政處分便有違法或不當之原因。是以原處分違反前開二函示，即屬違法，自不應予以維持。
㈡被告答辯之理由：
⒈本件系爭基地對面之停車場用地係經都市計畫編定為「停一」用地，依「都市
計畫公共設施用地多目標使用方案」第十一點規定，停車場用地為可供立體式停車場使用、商場等使用，及都市計畫法臺灣省施行細則第三十三條第三款規定其建蔽率可達十分之八，且建築技術規則建築設計編施工編第一條第三十六款有關永久空地規定中並未列舉停車場用地，雖原告依七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函釋「如經都市計畫法編定為停車場，並依平面方式開闢完成之不能供建築者」誤認為該停車場用地為永久性空地申請建築，惟該停車場用地雖經蘆洲市公所於八十七年九月八日、八十八年六月三日函示「目前無改建多層式停車場計畫」及「已闢建出租供民眾停車」，但本件停車場用地自六十年十月五日北府建九字第一一九一七三號蘆洲都市計畫發布實施迄今，並無肯定表示該停車場之規劃使用為平面方式專用，自無該停車場已開闢完成未來無興建立體式停車場之計畫，且都市計畫公共設施用地多目標使用方案業於六十七年八月二十八日行政院台六十七內字第七七八七號函頒布實施，於八十四年一月十日行政院台八十四內字第○○九六一號函修正為：「：：：二、已開闢完成之公共設施用地，不得作為多目標使用。但高架道路、道路、車站、停車場等用地或具下列條件之一者，不在此限。」，已明示停車場用地得作為多目標使用，惟原告仍引前開七十四年函釋，且有關本件內政部八十八年八月四日已正式函釋業已停止適用，是被告據予否准，並無違誤。
⒉原告訴稱依中央法規標準法第十八條規定：「：：：而新法規未廢止或禁止所
聲請之事項者，適用新法規。」等語，惟依內政部營建署八十八年八月四日八十八營署建字第二三○一二號函略以「：：：已開闢之平面停車場非屬建築技術規則設計施工編第一條第三十六款所稱『依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地』，不視為永久性空地：：：。」，明確表示已開闢之平面停車場非永久性空地，自不能再予援用。
⒊蘆洲市公所雖於八十八年六月三日以北縣蘆建字第八八二○三四七一號函復表
示該停車場用地已闢建出租供民眾停車，惟並未肯定述及已開闢完成而僅供平面式停車使用，而八十七年十一月十八日北縣蘆建字第八七一二四六五七號函報交通部「公共停車場建設五年計畫」申請八十九年度立體停車場新建工程，經該部於八十八年十二月二十二日審查通過核定補助，並於八十九年一月十九日以交路八十九字第○○○七○二｜一號函請蘆洲市公所辦理。
⒋原告不服被告八十九年九月二十八日北工建字第Ａ一一六七號函處分，於八十
九年十月二十五日提起訴願，經訴願委員會以九十年一月十九日台九十內訴字第八九○八四四三號函決定駁回，原告乃於八十九年十二月二十二日重新掛號依訴願結果修正設計內容，於九十年四月二日核准並領有九十蘆建字第一七四號建造執照在案。
⒌按「永久性空地係指依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地」，建築
技術規則建築設計施工編第一條第三十六款定有明文。又「已取得並開闢完成之公共設施用地，不得作為多目標使用，但高架道路、道路、車站、停車場等用地：：：不在此限。」都市計畫公共設施用地多目標使用方案第二點著有規定。本件原告係於八十六年六月二十二日申請建築執照，經被告所屬工務局八十七年七月六日函復：「停車場用地與廣停地不同，且政府預算、施政計畫、社會需求因時間不同，故停車場有興建為立體停車場之可能，故不能認定永久性空地，請修正。」，因原告仍有異議，該局乃報請內政部營建署以八十八年八月四日營署建字第二三○一二號函復：「：：：二、查都市計畫公共設施用地多目標使用方案第二點，已開闢完成之停車場得作為多目標使用，乃依同方案第十一點，停車場多目標使用項目包含商場等建築使用，是本署辦理八十八年版建築技術規則施工編解釋函令彙編時，經專案小組決議，已開闢之平面停車場非屬建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款所稱『依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地』，不視為永久空地，本部七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函不再適用：：。」等語，且依系爭停車場「停一」用地都市計畫內容並未載明係供平面式停車場使用，臺北縣蘆洲市公所於八十六年一月二十二日北縣蘆建字第八五二○九一三三號函復略以：「：：：本所尚無計畫改建為多層式停車場。」及八十七年九月八日北縣蘆建字第八七二○五六四八號函復略以：「：：：本所目前無改建多層式停車場計畫。」均表示系爭停車場「停一」用地當時使用情況，故依前開多目標使用方案規定，系爭「停一」用地有於未來改建立體停車場計畫之可能。綜上，本件系爭停車場用地既非屬依法不得建築之永久性空地，又經蘆洲市公所規劃八十九年度興建立體停車場（地下一層、地面七層）工程，並報准交通部以八十九年一月十九日交路○○○七○二─一號函核定補助在案，被告所屬工務局遂以八十九年九月二十八日北工建字第Ａ一一六七號函知原告：「：：：申請建造執照乙案，：：：請於文到三個月期限內修妥送局復審，逾期未送審或復審仍不合規定，本周將依建築法第三十六條規定辦理。」揆諸首揭法條及多目標使用方案規定，原告援引前開內政部七十四年函釋據以設計建築物申請建造執照，應屬誤解，原處分係依當時法令所為並無不合，自應予以維持。永久性空地之定義按建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款規定：「指左列依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地：：：」停車場用地並未表列其中，嗣後內政部於七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函有條件納入停車場用地，惟於八十四年四月二十六日台內營字第八四七四六七○號函，對上開規定補充說明「永久性空地」及「依法不得建築」者，依其說明：「所謂永久性空地，建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款已有明文。至該條文中『依法不得建築』係指除依都市計劃法或其他法令所規定得建築使用之項目外。」，查停車場用地依都市計劃法台灣省實行細則第三十三條規定停車場作為立體停車場所使用時建蔽率為十分之八；另依都市計劃公共設施用地多目標使用方案規定可作為立體多目標使用。停車場用地既於法所明文得為建築者，自非屬依法不得建築之範圍，故原告所提依上開內政部函釋主張系爭停車場用地為依法不得建築之永久性空地顯屬誤解。
⒍按建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款對永久性空地之定義，停車
場用地並未表列其中，嗣後內政部以行政命令於七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函：「：：：土地如經依都市計畫法編定為停車場，並依平面方式開闢完成之不能供建築者：：：。」有條件納入停車場用地，惟蘆洲市公所並無明確表示系爭停車場無興建立體式停車場之可能。
⒎停車場用地於停車場用地依「都市計劃法台灣省實行細則」第三十三條規定停
車場作為立體停車場所使用時建蔽率為十分之八已有明文，乃依「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」，「為加速都市計畫公共設施用地之建設：：：以發展都市建設」，行政院內政部依其職權於六十七年八月二十八日訂定上開方案。
⒏本件系爭停車場用地係屬都市計畫公共設施，因社會進步與都市建設需求，自
有興建立體式停車塔之可能，亦非於法令所不許，且依據前開內政部七十四年函釋意旨，依平面方式開闢完成之不能供建築者，其開闢完成與否，係屬實質認定，惟蘆洲市公所並無肯定表示無興建立體式停車場之計畫，故被告乃有八十七年七月六日之裁示，嗣後蘆洲市公所於八十七年十一月十八日以北縣盧建字第八七一二四六五七號函載明：「檢送交通部公共停車場建設五年計畫案，本公所申請八十九年、九十一年度補助省市興建示範停車場計畫工程興建表。」向被告核備，並於八十九年一月十九日以交路八十九字第○○○七○二─一號函或交通部補助在案，據此，系爭停車場用地更無視為永久性空地之理由。⒐至前揭內政部台八四內營字第八四七四六七○號函係在於補充說明有關「永久
性空地」與「依法不得建築」之規定，至本件系爭停車場用地依內政部九十年一月十九日九十內訴字第八九○八四四三號函決定主文：「：：：因都市計畫公共設施用地多目標使用方案：：：不得視為永久性空地：：：」，故停車場用地應無上開函釋之適用。
理 由
一、按永久性空地係指依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地，建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款定有明文。
二、本件原告以台北縣蘆洲市○○段五九三、五九四地號土地使用分區為住宅區，臨接十五公尺計畫道路，面臨停車場用地及人行廣場，乃以面臨之停車場用地為永久性空地而設計在系爭基地上興建地上十四層地下二層之店鋪及集合住宅，並於八十六年六月二十二日向被告申請核發建造執照等情，有建照執照設計申請書、建照執照申請書、建照執照及雜項執照規定項目審查表暨土地登記謄本等影本附於原處分卷可稽，是本件所應審究者為系爭基地所面臨之停車場用地是否為永久性空地。第以所謂永久性空地係指依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地而言，此觀建築技術規則建築設計施工編第一條第三十六款規定即明，而停車場用地並未列舉其中，是所謂永久性空地本不包括停車場用地在內，甚為顯然。
至內政部營建署七十四年二月十五日台內營字第二九○○五四號函釋，究其內容係就個案所為之解釋或補充，要難據以適用於其他個案，殊不得執為本件停車場用地性質之依據，遑論無礙於停車場用地並非永久性空地之認定，更無信賴保護原則及法律保留原則適用之餘地，原告所稱委無可採。另臺北縣蘆洲市公所函覆系爭停車場目前尚無改建多層式停車場之計畫一節，經查停車場用地是否由平面停車場改建為立體多層式停車場，與停車場用地並非永久性空地係屬二事，原告本不得據此逕謂系爭停車場用地為永久性空地；況縱目前並無開發為立體停車場之計畫屬實，亦不排除將來改建之可能性，且系爭停車場用地係經都市計畫編定為「停一」用地，即有開發建築之可能性，自非屬不得或不能建築之永久性空地範疇。從而被告所屬工務局以系爭停車場用地不能認定為永久性空地，否准原告之申請，並請原告修正送審，揆之首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之訴難認有理由，自應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二 日
書 記 官 林如冰