臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二六七四號
原 告 甲○○
丙○○原 告 兼右 二 人 乙○○訴訟代理人被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 戊○○被告參加人 台北縣板橋市公所代 表 人 丁○○市長）訴訟代理人 己○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年三月十五日台（九十）內訴字第八九○六八九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣坐落於台北縣板橋市○○路○段○○○巷○○○號房屋（以下稱系爭土地改良物）原為原告等之被繼承人楊文賢所有（楊文賢於民國（以下同）八十一年三月二十一日死亡後，其領取徵收補償費之權利為原告等所繼承），因供西藏大橋工程用地使用，案經被告於七十八年五月十七日以七八北府地四字第一二三七三號函公告徵收，當時查估面積為一三一．二一平方公尺，並於八十年九月二十五日提存一百六十六萬一千七百六十八元於台灣板橋地方法院提存所，原告等均尚未領取。嗣被告參加人台北縣板橋市公所於八十六年間為辦理前項徵收之合法房屋補償認定作業，原告乃以八十七年八月二十一日申請書主張如附圖所示之全部建物均係合法建物，請求給付全部徵收補償費一、八三二、五七五元，台北縣板橋市公所乃以八十七年十月二十日八七北縣板工字第五五八二六號函：「無法提出證明文件‧‧‧，將以附屬建物查估補償」否准原告之申請。經原告向被告提出訴願，經被告以八十八年四月二十七日八七北府決字第三七五○四七號訴願決定書駁回訴願，經原告再向台灣省政府提起再訴願，經再訴願機關以八十八年十一月十五日八八府訴字第一六一二四四號訴願書：「板橋市公所並非徵收補償之主管權責機關」等由，撤銷訴願決定及台北縣板橋市公所之原處分。被告依上開再訴願意旨乃於八十九年六月九日至現場勘查，並以被告為原處分機關作成八十九年七月六日八九北府工使字第二三○六四號函復：應依台灣省政府建設廳八十六年四月三十日八六建四字第六一九四五九號函規定『建物面積應依其記載為之』辦理，即認定該建築物除依稅籍證明所載如附表Ａ部分面積四八．五○平方公尺係屬合法建物外，就其餘磚、木造建物認定為非合法建物，以附屬建物查估補償。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應給付原告新台幣（以下同）一、六六一、七六八元，扣除原告已領得部份六七二、三一四元，即被告應再給付原告九八九、四五四元。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：系爭土地改良物之應查估補償面積為何？應以何種證據證明？
一、原告主張之理由：
㈠、本案系爭土地改良物屬該區都市計畫發布前之原有建物，而非嗣後增建，此乃雙方不爭執之事實，故本案之爭點在於系爭土地改良物之大小面積為何？
㈡、被告及訴願決定機關認定系爭土地改良物之合法面積為四十八．五平方公尺之理由有如下之違法：
１、行政機關認定事實所憑之證據，在法律上並無明文規定採取「法定的證據方法」之情形，任何證據（包括人證、物證或其他證據），只要有證據力均可採取，並無限制，故不能以行政規則限制認定事實的證據方法，此即所謂「證據方法不受限制原則」，就此行政法院八十二年七月庭長評事聯席會議，亦採此立場，故今被告僅依台灣省政府建設廳八十六年四月三十日八六建四字第六一九四五九號函釋，逕依稅籍證明認定系爭土地改良物面積大小，而致原告所提之人證於不顧，顯於上開原則有違。且稅籍文件所載面積，僅係稅捐稽徵機關核稅依據，亦即僅能證明文件內所在面積於核稅時存在，但不能反證其他部份不存在。
２、系爭土地改良物於八十年四月九日徵收時之原有面積，業經台北縣板橋市公所載明於其估價單中，且被告亦已依查估單所載面積計算補償金而為提存，故系爭土地改良物之原有面積的確如附表Ａ、Ｂ部分磚造房屋兩部份共計有一三一．二一八平方公尺（82.718+48. 5=131.218），，而其連接之木造房屋如附表Ｆ部分有一五○．八五平方公尺（70+80.85=150. 85）嗣於八十七年八月十一日被告將一部份磚造房屋及全部木造廚房屋強制拆除，故僅剩磚造房屋四八．五平方公尺。今被告及相關單位遲至八十九年六月九日強制拆除後，始至現場勘查，而做成與徵收時台北縣板橋市公所之查估單相違之認定，顯屬時空倒置，因系爭土地改良物已於八十七年八月十一日強制拆除僅剩四八．五平方公尺，故被告於八十九年六月九日現場勘查之標的及做成結論之依據顯屬不當。至原告是否於強制拆除後又重建此乃再執行之問題，並無損於系爭土地改良物徵收時原有面積之認定。
３、在者，被告一方面認定系爭土地改良物係都市計畫前業已存在之建物，且其內住有十餘人口，然另方面又依據稅籍證明文件認定該建物僅四八．五平方公尺，實與經驗法則、論理法則有違。蓋於五、六十年代尚屬農業大家庭社會，被告所認定之四八．五平方公尺，果真足敷原告一家十餘口之起居所需？而由原告提出之戶籍遷入人口數及證人照片應可證明系爭土地改良物面積確如原告所主張。又系爭磚造房屋之兩部份既屬同年代且以相同材質建造之房屋，且結構連成一體密不可分，則為何僅就一部份（四八．五平方公尺）認定係合法，而置其餘磚造部份於不論，而木造廚房及木棚與木造房屋亦係屬同年代之建物，為何僅就廚房及木棚為補償，而棄木造房屋於不顧。
二、被告主張之理由：
㈠、查本案領有前揭規定之戶口遷入證明及完納稅捐證明，依書面資料初審應屬該區都市計劃發布前之原有房屋無誤，惟構造、面積等應由現場勘查與書面資料比對審核後，方視為調查完成始得以認定。且本案認定涉及公共工程徵收地上物拆除補償金之核算，故雖該建物之書面資料得以佐證其確於該區都市計劃發布前既已存在，惟依前項規定之四種文件，本案對於建物構造、面積之佐證，實僅有台北縣稅捐稽徵處之完納稅捐證明，得以為憑證，依其所載系爭土地改良物於五十七年一月起課徵房屋稅，為一層樓磚造房屋，面積為四八．五平方公尺。另依台灣省政府建設廳八十六年四月三十日八六建四字第六一九四五九號函略以：面積之認定‧‧‧依本廳八十六年二月十四日八六建四字第六○六七七一號函意見辦理，即業者所附四種證明文件有面積記載時依其記載為之‧‧‧，雖原查估（磚造建物）為一三一．二一八平方公尺，然依規定應予以核發面積四八．五平方公尺之補償費。
㈡、卷查本案，有關該建物合法面積認定範圍，經被告查察相關文件並於八十九年六月九日至現場勘查發現該建物磚造部分，除依稅籍證明所載面積（四八．五○平方公尺）認定應屬合法建物外，其餘部分經勘查現場發現均以夾板、塑膠板拼組而成，應屬拆後重建，依事實認定應非屬合法，且依台灣省政府建設廳八十六年四月三十日八六建四字第六一九四五九號函略以：面積之認定以業者所附四種證明文件有面積記載時依其記載為之‧‧‧。故揆諸前開法令規定，尚無不當。
理 由
甲、程序方面：
一、台北縣板橋市公所於八十六年間為辦理西藏大橋工程用地使用徵收之合法房屋補償認定作業（在此至原告提出申請書前，並無任何處分送達原告），原告乃以八十七年八月二十一日申請書（原證五）主張如附圖所示之全部建物均係合法建物，請求給付全部徵收補償費一、八三二、五七五元，台北縣板橋市公所乃以八十七年十月二十六日八七北縣板工字第五五八二六號函（台灣省政府再訴願卷原告所提附件）以「無法提出證明文件‧‧‧，將以附屬建物查估補償」否准原告之申請。經原告向被告提出訴願，被告以八十八年四月二十七日八七北府決字第三七五○四七號訴願決定書駁回訴願（同上再訴願卷附件三），原告不服，向台灣省政府提起再訴願，經再訴願機關以八十八年十一月十五日八八府訴字第一六一二四四號訴願書略以：台北縣板橋市公所並非徵收補償之主管權責機關，逕以台北縣板橋市公所名義函復認定系爭土地改良物之查估處分，顯屬無權處分，且原告既對系爭土地改良物之估定有異議，尚應踐行提交地價評議委員會評定之程序等由，撤銷訴願決定及台北縣板橋市公所之原處分。被告依上開再訴願意旨乃於八十九年六月九日至現場勘查（被告附件五），並以原處分機關地位，作成八十九年七月六日八九北府工使字第二三○六四號函（原告附件三）復原告，此即為本件訴訟對象之處分。
㈠、雖人民對政府並無徵收補償之公法上請求權（詳如下所述），且徵收補償費發放之主管機關亦非台北縣板橋市公所，但台北縣板橋市公所對原告八十七年八月二十一日申請書所作之答覆即八十七年十月二十六日八七北縣板工字第五五八二六號函，係以原告「無法提出證明文件‧‧‧，將以附屬建物查估補償」為由，否准原告之申請，惟對外足以產生原告權利受侵害，在形式外觀上應認係得為行政救濟對象之行政處分（至於是否有得撤銷之瑕疵，係行政救濟有無理由之問題），原告以之為訴願之對象，訴願應係屬合法。
㈡、至於板橋市公所於原告上開訴願期間曾以八十七年十二月三十一日八北縣板工字第八四一七○號函被告機關（參見台灣板橋地方法院八八年度取北字第二九號提存卷內）內容記載：系爭土地改良物合法徵收面積為四八、五○平平方公尺，補償金額為五十五萬四千○二十五元等語，惟此為行政機關間之公文往返，非對人民之請求有所准駁，尚難認係行政處分。
㈢、另被告雖曾於上開訴願期間之八十八年一月十二日以八八北府地四字第一二七六九號函台灣板橋地方法院提存所（同上台灣板橋地方法院提存卷內），審核提領事宜，副本抄送原告等人，請檢具提存通知書及相關證件至台灣板橋地方法院聲辦領取手續等情，原告等並於八十八年三月二十三日據該通知函具領五五四○二五元完畢，此有台灣板橋地方法院提存所八八年度取北字第一五○號卷可查，惟該通知領取提存物函，其所據者亦為台北縣板橋市公所查估結果，是該通知領取提存物函應僅係行政處分後續行為，應為單純通知領取提存物之觀念通知，亦非行政處分。合先說明。
乙、實體方面：
一、緣系爭土地改良物原為原告等之被繼承人楊文賢所有（楊文賢於八十一年三月二十一日死亡後，其領取徵收補償費之權利為原告等所繼承），因供西藏大橋工程用地使用，案經被告於七十八年五月十七日以七八北府地四字第一二三七三號函公告徵收，當時查估面積為一三一．二一平方公尺，並於八十年九月二十五日提存一百六十六萬一千七百六十八元於台灣板橋地方法院提存所，原告等均尚未領取。嗣台北縣板橋市公所於八十六年間為辦理前項徵收之合法房屋補償認定作業，將系爭土地改良物改為合法徵收面積為四八、五○平平方公尺，補償金額為五十五萬四千○二十五元等情，原告不服，迭經訴願、再訴願後，由再訴願決定撤銷原台北縣板橋市公所之處分，著由被告重為決定。被告依上開再訴願意旨乃於八十九年六月九日至現場勘查，並以原處分機關地位，作成八十九年七月六日八九北府工使字第二三○六四號函復：『建物面積應依其記載為之』辦理，即認定該建築物除依稅籍證明所載如附表Ａ部分面積四八．五○平方公尺係屬合法建物外，就其餘磚、木造建物認定為非合法建物，以附屬建物查估補償等情，有上開函件在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。
二、原處分及訴願決定認系爭土地改良物應以如附表Ａ部分面積四八．五○平方公尺計算補償費，無非以：台灣省政府建設廳八十六年四月三十日八六建四字第六一九四五九號函規定，關於都市計畫發布日期前已有之原有房屋，應依內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函第二項規定四種文件：「⒈房屋謄本、建築執照或建物登記證明⒉戶口遷入證明⒊完納稅捐證明⒋繳納自來水或電費證明」之一辦理合法房屋認定。被告依系爭土地改良物稅籍證明，並於八十九年六月九日至現場勘查發現該建物磚造部分，除面積四八．五○平方公尺認定應屬合法建物外，其餘部分經勘查現場發現均以夾板、塑膠板拼組而成，應屬拆後重建，依事實認定應非屬合法云云，固非無見。是本件所應審究者厥為：系爭土地改良物之應查估補償面積為何？應以何種證據證明？
三、本院判斷如下：
㈠、按行政機關認定事實所依憑之證據，係採論理及經驗法則（行政程序法第四十三條規定），是以任何證據，只要具有證據力，均可採用，並無限制，故不能以行政規則限制認定事實的證據方法，此即所謂「證據方法不受限制原則」，最高行政法院八十二年七月庭長評事聯席會議就採此立場，可供參考。關於合法建物徵收補費之發放，係以合法房屋之認定為準，其認定之依據，上開台灣省政府建設廳八十六年四月三十日八六建四字第六一九四五九號函規定，關於都市計畫發布日期前已有之原有房屋，應依內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五○號函釋所列證據方法僅係其中數項而已，殊不能以之上開函釋限制合法房屋之認定證據方法。被告徒據上開函釋認只能以上開四種證據為合法房屋之認定，殊有不合。
㈡、況原告於八十七年八月二十一日申請書中已另附里長傅吉成證明，該里長並於本院九十一年三月十五日準備程序中就其證明之事項結證屬實。甚且被告於八十年間辦理徵收時委託遠東測量公司所查估系爭土地改良物之面積為一三一、二一八平方公尺，並據以提存，此有查估清冊（原告原證附件一、被告所提附件七）及八十年存北字第三六二八號提存卷可按，依被告所提之查估清冊上，除測量公司之印信外，並有當時之承辦人、技正及工務課長之蓋印應係公務員依法根據職務所作成之公文書，且其上面積及金額已記載甚清楚，應可採認。此外並有原告提出之戶籍謄本所載有十數位人口，若以被告認定四八．五○平方公尺之系爭土地改良物面積，是否可住十餘口家屬等情，及原告所提舊照片應有如附表所示之所有房屋，以上均可為認定系爭土地改良物之佐證。原告卻只以稅籍證明所載及房屋已被拆除後之現場勘查紀錄認定系爭土地改良物合法建物之面積，但稅籍證明所載僅能證明文件內所載面積即如附表Ａ部分於核稅時存，但並不能證明如附表其他部分不存在，且據原告主張系爭土地改良物於八十七年八月十一日曾經拆除如附表Ａ部分面積四八．五○平方公尺以外之部分，則被告於拆除其他部分後之八十九年六月九日至現場勘查，應與系爭土地改良物原合法建物之存在狀態有違，被告不酌採其他合法與待證事實相關之證據，而拘於上開函釋之意旨，單就上開稅籍證明，遽以採認系爭土地改良物為四八．五○平方公尺，即屬有誤。
㈢、從而，原處分調查事實、判斷證據，違反論理及經驗法則，於法自有違誤，訴願決定予以維持亦嫌疏略，原告起訴就撤銷訴訟部分為有理由，應由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，由被告另為適法之處分。
四、原告雖於本件撤銷訴訟中併行提起給付之訴，請求被告應給付其徵收補償金之差額九八九、四五四元，惟查，土地徵收應以地價及其他補償費法有明定，故地價、補償費之給予，係土地徵收之合法要件之一。苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效為何，學說見解固非一致，然參酌司法院大法官會議釋字第一一○號解釋：「．．．需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，固應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上之給付請求權，僅能於對補償金額不服時，提起撤銷訴訟，故本件給付訴訟部分，其請求為無理由，應予駁回。至其所主張之計算方式，僅能供作被告另為處分時之參考，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 五 日
書記官 黃明和